陳佑康

【摘要】失地農(nóng)民是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然結(jié)果。農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系中的基礎(chǔ)性保障措施，對(duì)于切實(shí)解決失地農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)困難、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)對(duì)云南省劍川縣金龍村失地農(nóng)民的實(shí)地調(diào)查，全面分析了農(nóng)村低保制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，并做了原因分析，進(jìn)而提出了若干對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 農(nóng)村低保制度 執(zhí)行

農(nóng)村低保制度的實(shí)施，對(duì)于改善廣大農(nóng)村居民的基本生活有著重大的基礎(chǔ)性作用，是社會(huì)主義保障體系的關(guān)鍵一環(huán)。但是在農(nóng)村低保制度執(zhí)行的過(guò)程中，也出現(xiàn)了諸如確定失地低保對(duì)象難度較大、保障標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村低保制度的有效執(zhí)行。在農(nóng)村最低生活保障制度保障的范圍內(nèi)，失地農(nóng)民是一群特殊的保障群體，它不同于老、弱、病、殘等群體。失地農(nóng)民作為當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的特殊產(chǎn)物，是農(nóng)村最低生活保障制度的特殊保障內(nèi)容。研究失地農(nóng)民這一群體，對(duì)于健全我國(guó)社會(huì)保障體系至關(guān)重要，也是保障失地農(nóng)民群體的合法利益的重要體現(xiàn)。

一、農(nóng)村低保制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行的現(xiàn)狀

（一）云南省劍川縣金龍村農(nóng)民失地的背景

云南省劍川縣金龍村地處劍川縣行政中心所在地金華鎮(zhèn)東邊，距縣城0.5 公里。轄9個(gè)村民小組，現(xiàn)有農(nóng)戶385戶，有鄉(xiāng)村人口1529人，其中從事第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)530人。全村耕地面積1511畝，人均耕地0.99畝。2015年，農(nóng)民人均純收入達(dá)到6564元。

隨著近幾年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村土地被開(kāi)發(fā)和征用，這直接導(dǎo)致了大量的失地農(nóng)民的出現(xiàn)。金龍村大量土地的開(kāi)發(fā)和征用主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商品房建設(shè)方面。以下是劍川縣自2008年以來(lái)主要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目：劍川縣公租房、廉租房、劍川縣新縣醫(yī)院，大麗高速支線、劍川啊鵬文化廣場(chǎng)、農(nóng)村信用社綜合大樓、劍川縣新公安局、新人民檢察院、新法院、新森林公安局。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些基礎(chǔ)項(xiàng)目大約占用耕地546畝，占全村耕地面積的36%。

（二）大理州劍川縣金龍村農(nóng)村低保制度在失地農(nóng)民群體中的執(zhí)行情況

2007年，云南省政府下發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，開(kāi)始這一制度在省內(nèi)的執(zhí)行。劍川縣也在2007年頒布《劍川縣最低生活保障工作實(shí)施方案》，農(nóng)村最低生活保障制度在劍川縣建立并開(kāi)始實(shí)施。

近年來(lái)，劍川縣金龍村農(nóng)村低保制度的執(zhí)行取得了初步的成效，保障的人數(shù)和戶數(shù)都在不斷的增加，保障的覆蓋面也在不斷的增加。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，現(xiàn)有農(nóng)戶385戶，有鄉(xiāng)村人口1529人。截止2017年，失地戶數(shù)347戶，失地人數(shù)768人，失地戶數(shù)占全村總戶數(shù)的90.1%，失地人數(shù)占全村總?cè)丝诘?0.2%。數(shù)據(jù)表明，在劍川縣金龍村，絕大多數(shù)的農(nóng)戶都在不同程度上失去土地。其中，全村失地農(nóng)民2015年保障人數(shù)423人，保障戶數(shù)278戶；2016年保障人數(shù)531人，保障戶數(shù)302戶；2015年保障人數(shù)652人，保障戶數(shù) 330戶。到2017年，失地保障戶數(shù)占失地總戶數(shù)的95.1%?？梢钥闯?，失地農(nóng)戶絕大多數(shù)獲得農(nóng)村最低生活保障金，農(nóng)村低保制度的建立對(duì)于緩解劍川縣金龍村的農(nóng)村貧困問(wèn)題起到了一定的作用，保障了當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的基本生活。

二、低保制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)存在的主要問(wèn)題

根據(jù)實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這一制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)諸如確定失地低保對(duì)象和低保等級(jí)難度較大，保障金標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題。結(jié)合對(duì)金龍村村民的實(shí)地調(diào)查，對(duì)低保制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)存在的主要問(wèn)題做了詳細(xì)的分析。

（一）確定失地低保對(duì)象和低保等級(jí)難度大

農(nóng)村居民的家庭真實(shí)收入是確定低保對(duì)象和低保等級(jí)的最主要標(biāo)準(zhǔn)。但是農(nóng)村居民的家庭真實(shí)收入?yún)s難以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真實(shí)收入情況，這使得在申報(bào)低保戶的過(guò)程中造成隱報(bào)和瞞報(bào)的現(xiàn)象；另一方面，當(dāng)前復(fù)雜多樣的就業(yè)形式使得農(nóng)村居民外出務(wù)工的收入越來(lái)越隱蔽。這使得在確定失地低保戶的過(guò)程中，難以確定正確的失地低保戶對(duì)象。

低保對(duì)象確定以后，低保對(duì)象的低保等級(jí)隨之也要確定。根據(jù)《劍川縣農(nóng)村最低生活保障工作實(shí)施方案》的內(nèi)容，低保等級(jí)分為三類，分別是83元/人、120元/人和160元/人。這種有差別的低保金等級(jí)，需要針對(duì)不同的失地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)條件來(lái)確定失地低保戶。由于失地農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)情況難以調(diào)查，造成了低保金類別的難以確定。

（二）低保標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)當(dāng)前大理州劍川縣實(shí)行的農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，將最低生活保障金分為三個(gè)類別：83元/人、120元/人、160元/人。通過(guò)對(duì)劍川縣金龍村失地農(nóng)民的實(shí)地調(diào)查，超過(guò)七成的受訪者認(rèn)為當(dāng)前的保障金標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦淖畹蜕钏?，只有將近一成的受訪者滿意當(dāng)前的保障金標(biāo)準(zhǔn)。雖然農(nóng)村最低生活保障金近幾年來(lái)一直處于持續(xù)增加的趨勢(shì)，但由于物價(jià)持續(xù)走高，生活成本不斷上升，使得農(nóng)村最低生活保障金增加的速度慢于物價(jià)上升的速度，這體現(xiàn)了農(nóng)村最低生活保障金增加的速度具有滯后性，它很大程度上滿足不了失地農(nóng)民的基本生活需求。

（三）低保對(duì)象權(quán)利意識(shí)較薄弱

農(nóng)村最低生活保障制度是社會(huì)救助制度的重要內(nèi)容，屬于公民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利的內(nèi)容。在劍川縣金華鎮(zhèn)金龍村農(nóng)村最低生活保障制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行的過(guò)程時(shí)，基層干部執(zhí)行政策的素質(zhì)較低。缺少對(duì)低保對(duì)象的尊重，將低保制度看做施舍；沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)政策執(zhí)行，隨意性較大。低保人員缺乏相應(yīng)的維權(quán)意識(shí)，默默忍受基層干部的歧視。在對(duì)劍川縣金龍村的失地居民進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的過(guò)程中，絕大部分的農(nóng)村居民不了解自身具有的關(guān)于最低生活保障制度的權(quán)利義務(wù)，只有極少數(shù)的農(nóng)村居民很了解自身具有的關(guān)于最低生活保障制度的權(quán)利義務(wù)。

（四）信息化管理水平較低，缺乏動(dòng)態(tài)管理

建立農(nóng)村最低生活保障制度的最終目的是保障每一位農(nóng)村居民基本生存條件，這就要求在執(zhí)行農(nóng)村最低生活保障制度的過(guò)程中要做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”，動(dòng)態(tài)管理農(nóng)村最低生活保障制度，真正使每一位應(yīng)該得到最低生活保障的居民得到保障。在劍川縣金龍村最低生活保障制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)，動(dòng)態(tài)管理相當(dāng)缺乏，甚至出現(xiàn)了低保戶幾年不變動(dòng)的情況。這違背了“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”的基本原則。在劍川縣金龍村，農(nóng)村最低生活保障制度的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)幾乎是空白的，大多數(shù)的失地農(nóng)民農(nóng)村最低生活保障制度的信息是通過(guò)紙質(zhì)材料來(lái)保管的，并且信息的完整度不高，低保材料也缺乏及時(shí)的更新，網(wǎng)上公布的低保信息更是無(wú)法查找。這些都使低保制度的執(zhí)行效率很低，執(zhí)行的效果都很不好。

三、低保制度在失地農(nóng)民群體中執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題的原因

（一）農(nóng)村最低生活保障制度本身模糊、不全面

低保戶的保障范圍是不全面的、不明確的，對(duì)失地農(nóng)民群體的規(guī)定模糊。根據(jù)《劍川縣農(nóng)村最低生活保障工作實(shí)施方案》中可以申請(qǐng)低保戶的四種情況來(lái)分析，其內(nèi)容主要針對(duì)的對(duì)象是老、弱、病、殘四個(gè)群體，其中缺乏對(duì)失地農(nóng)民群體申請(qǐng)低保的具體規(guī)定，這使得失地農(nóng)民在低保戶的評(píng)定過(guò)程中沒(méi)有明確的法律申請(qǐng)依據(jù)。農(nóng)村最低生活保障制度本身的模糊和不全面，是難以評(píng)定失地低保戶和低保等級(jí)的主要原因。

（二）財(cái)政支持力度不夠

我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障資金的來(lái)源主要依靠國(guó)家財(cái)政，農(nóng)村居民最低生活保障資金的來(lái)源單一，并且國(guó)家財(cái)政資金對(duì)于農(nóng)村居民最低生活保障金的支持力度不充分，因此平均到每個(gè)低保戶上的資金標(biāo)準(zhǔn)就比較低，這就造成了較低的保障標(biāo)準(zhǔn)難以滿足廣大農(nóng)村居民生活成本需要的情況。另外，失地農(nóng)民作為農(nóng)村低保范圍的一個(gè)特殊群體，處于一個(gè)弱勢(shì)的地位，國(guó)家和政府對(duì)其缺乏專項(xiàng)的救助，是農(nóng)村低保金標(biāo)準(zhǔn)較低的另一個(gè)原因。

（三）執(zhí)行人員專業(yè)化程度低，缺乏專業(yè)的管理知識(shí)

在對(duì)劍川縣金龍村的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村干部的文化素質(zhì)普遍較低，劍川縣金龍村村委會(huì)中村干部沒(méi)有一個(gè)是大學(xué)生，只有少數(shù)幾個(gè)是高中學(xué)歷，大多數(shù)村干部只有小學(xué)和初中文化。大多數(shù)人嚴(yán)重缺乏管理能力和制度執(zhí)行能力，理念落后，對(duì)低保戶的評(píng)定大多是通過(guò)往常經(jīng)驗(yàn)或者是對(duì)制度本身的機(jī)械執(zhí)行，并且他們中的多數(shù)人沒(méi)有通過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，計(jì)算機(jī)操作能力都十分有限。這些都嚴(yán)重影響了農(nóng)村最低生活保障制度的有效執(zhí)行。

（四）失地農(nóng)民之間利益取向存在差異

在劍川縣金龍村中，失地低保戶難以確定，一方面由于失地農(nóng)戶的家庭收支難以確定，另一方面，失地農(nóng)戶不愿意提供自己的真實(shí)收入。這些都是由于失地農(nóng)民之間存在利益取向差異的結(jié)果，幾乎全部的失地農(nóng)民認(rèn)為自己屬于農(nóng)村低保的對(duì)象，都應(yīng)該得到農(nóng)村最低生活保障金。

另外，失地低保戶的保障等級(jí)難以劃分，也是因?yàn)槭У剞r(nóng)民之間的利益取向存在差別造成的，失地低保戶的保障第一等級(jí)為83元，第三等級(jí)160元，兩者之間相差近80元，這一較大的差距使得失地低保戶保障等級(jí)難以劃分。

四、解決農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行中問(wèn)題的對(duì)策分析

（一）嚴(yán)格核定失地對(duì)象的家庭收支和申報(bào)程序

嚴(yán)格核定失地保障對(duì)象的收支情況，就是為了保證失地保障對(duì)象的真實(shí)性，以確定真正應(yīng)該得到保障的失地農(nóng)民。在對(duì)劍川縣金龍村的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的失地居民不愿意透露自己家庭的真實(shí)收入，這導(dǎo)致失地低保戶難以確定，也使失地低保戶的的救助等級(jí)難以確定。因此，各級(jí)民政部門(mén)要加大政策執(zhí)行情況檢查督辦，進(jìn)一步改進(jìn)和完善失地低保對(duì)象的家庭收支評(píng)定程序。特別是村委會(huì)要發(fā)揮了解失地居民的優(yōu)勢(shì)，直接到失地居民家中調(diào)查和核查，基本符合條件的，提交村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議，并在評(píng)議記錄上真實(shí)記錄評(píng)議結(jié)果。然后再報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣民政部門(mén)審批。并及時(shí)將失地低保對(duì)象的保障情況在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)進(jìn)行公開(kāi)、公示，接受群眾監(jiān)督。只有這樣，才能避免 “錯(cuò)?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。

（二）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

對(duì)劍川縣金龍村的實(shí)地調(diào)查顯示，多數(shù)失地居民不滿意當(dāng)前的農(nóng)村低保金標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。由于我國(guó)人口基數(shù)大，平均下來(lái)的農(nóng)村最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)就比較低。從調(diào)查情況看，縣（市）農(nóng)村低保資金的來(lái)源主要是中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金，由于擔(dān)心農(nóng)村低保資金穿底，采取低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金和保人不保戶的辦法，沒(méi)有做到應(yīng)保盡保。中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，由中央和省級(jí)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，建立合理的穩(wěn)定的農(nóng)村低保資金保證機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村低保政策的效益。

（三）提高基層村干部的綜合素質(zhì)和政策執(zhí)行能力

在對(duì)劍川縣金華鎮(zhèn)金龍村的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層村干部的綜合素質(zhì)比較低，表現(xiàn)在：他們對(duì)政策的理解能力不足導(dǎo)致了對(duì)政策的機(jī)械執(zhí)行，計(jì)算機(jī)知識(shí)的匱乏使得工作效率較低，辦事往往憑借經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重影響了辦事的科學(xué)性，管理理念落后，造成了執(zhí)行政策時(shí)的滯后性等等。要提高基層村干部的綜合素質(zhì)，就必須定期對(duì)基層村干部進(jìn)行計(jì)算機(jī)知識(shí)的培訓(xùn)，同時(shí)，也要對(duì)基層村干部的工作效率進(jìn)行嚴(yán)格考核。最后，選拔計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)知識(shí)扎實(shí)、思想素質(zhì)優(yōu)秀的大學(xué)生村官到基層村委會(huì)任職，參與村委會(huì)的日常事務(wù)管理，幫助計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)薄弱，思想意識(shí)落后的基層村干部努力提高綜合素質(zhì)和政策執(zhí)行能力。

（四）增強(qiáng)失地農(nóng)民對(duì)農(nóng)村低保制度的認(rèn)知

農(nóng)村居民對(duì)于最低生活保障制度的了解和認(rèn)識(shí)不夠深刻，主要是因?yàn)檎男麄髁Χ炔粔?，還包括政府相關(guān)執(zhí)行人員素質(zhì)較低。農(nóng)村最低生活保障制度的有效執(zhí)行，離不開(kāi)政府的重視和相關(guān)執(zhí)行人員對(duì)制度的正確宣講，執(zhí)行人員通過(guò)對(duì)制度的宣講，能讓農(nóng)村居民對(duì)最低生活保障制度有一個(gè)正確和全面的認(rèn)識(shí)，這樣就能減少執(zhí)行人員工作的障礙，同時(shí)也可以增強(qiáng)農(nóng)村居民自身的權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識(shí)，這樣有利于建立公開(kāi)透明的工作機(jī)制，爭(zhēng)取廣大農(nóng)村居民的信任和支持。另外，在對(duì)劍川縣失地農(nóng)民的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民普遍文化教育水平較低，權(quán)利意識(shí)淡薄，思想觀念落后，要改善這種現(xiàn)狀，不僅需要政府及相關(guān)組織開(kāi)展多種形式的政策宣傳和就業(yè)培訓(xùn)，失地農(nóng)民自身也需不斷提高自身的文化素質(zhì)和權(quán)利意識(shí)，從而更好的維護(hù)自身的權(quán)益，從主觀上解決失地農(nóng)民問(wèn)題。

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