農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避研究

孟里中+劉學(xué)斌+陳包+張朋

摘 要：目前，農(nóng)村已經(jīng)邁入老齡社會，由于大量勞動力向發(fā)達地區(qū)輸出，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力供給不足，大量土地閑置拋荒影響農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和土地資源的優(yōu)化組合。土地流轉(zhuǎn)符合農(nóng)戶的利益訴求，必然會成為大勢所趨，在這個過程土地流轉(zhuǎn)糾紛也成為一種常態(tài)。在“老人農(nóng)業(yè)”背景下，規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛具有重要的現(xiàn)實意義。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的誘因，有針對性的采取預(yù)防措施，可以極大地減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 糾紛 規(guī)避

自古以來，土地就是最重要的生產(chǎn)要素。對于我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國來說，土地之于農(nóng)民意義重大。因此，土地制度一直對社會政治經(jīng)濟產(chǎn)生深刻的影響。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是在農(nóng)村社會環(huán)境發(fā)生深刻變化的條件下，提出的有效應(yīng)對之策。它是在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，指通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織的行為。

經(jīng)濟不斷發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)效益相對較低導(dǎo)致承擔(dān)農(nóng)業(yè)勞動力向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于大量農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村老齡化趨勢的加劇，農(nóng)業(yè)面臨勞動力供給不足的窘境，主要的勞務(wù)輸出大省已先后步入“老人農(nóng)業(yè)”時代。其中，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加使其對土地依賴性的減弱，改變了農(nóng)民基本依靠土地種植或養(yǎng)殖收益來維系生活的狀況，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)得到了充分的行使。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸，不僅能優(yōu)化土地資源配置，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，而且還能增加農(nóng)民收入。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避的意義

在老人農(nóng)業(yè)背景下，農(nóng)村青壯年勞動力供給嚴重短缺。土地是農(nóng)民賴以生存的重要物質(zhì)資源，任何引發(fā)土地糾紛的消極因素都會影響農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的信心，有效規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛問題已經(jīng)成為保障農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。只有從產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛的源頭出發(fā)，采取有效的預(yù)防措施，才能最大限度地減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生，確保土地流轉(zhuǎn)的順利進行。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能否實現(xiàn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，特別是拋荒或把土地交給鄉(xiāng)鄰耕種的農(nóng)民工。

（一）加快農(nóng)村改革的步伐

土地制度改革是農(nóng)村各項制度改革的關(guān)鍵和核心。土地問題是最大的民生問題，涉及到農(nóng)民最核心的利益。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)民土地權(quán)利和利益的大調(diào)整，其目的是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。只有有效規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛，才能推進農(nóng)村改革步伐，推進農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）保證農(nóng)村的和諧穩(wěn)定

土地問題是當(dāng)前農(nóng)村面臨緊要的問題，而土地流轉(zhuǎn)糾紛往往伴隨著農(nóng)民利益受損，更有甚者侵害農(nóng)民權(quán)益的違法違規(guī)行為時有發(fā)生，一旦處理失當(dāng)，社會矛盾激化就會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)避旨在從源頭上減少土地流轉(zhuǎn)的社會風(fēng)險，消除負面效應(yīng)，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧、穩(wěn)定新農(nóng)村。

（三）激活農(nóng)村農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動力

在農(nóng)村老齡化加劇，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力年齡明顯偏高，無力深耕細作和對農(nóng)田管理經(jīng)營不善導(dǎo)致土地效益低下。土地流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后對生產(chǎn)關(guān)系的進一步調(diào)整，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營，激發(fā)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村致富。

二、引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的誘因

土地流轉(zhuǎn)糾紛的實質(zhì)是流轉(zhuǎn)主體之間利益的不平衡，利益矛盾激化引發(fā)糾紛。事實上，許多糾紛在產(chǎn)生之前并非不能預(yù)防，而在糾紛產(chǎn)生之后及時處理也能起到防止事態(tài)進一步惡化。當(dāng)前，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全以及流轉(zhuǎn)主體之間權(quán)責(zé)不清晰等問題，引發(fā)了不同主體之間的矛盾糾紛，這極大地束縛了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、集約化經(jīng)營?？傮w而言，引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的誘因主要有以下幾種類型：

（一）產(chǎn)權(quán)不明確

我國封建社會的土地是私人所有，資本主義國家主要采取的也是私有制，而我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶只擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明確一定程度上造成了事實上的私有觀念。農(nóng)戶擁有經(jīng)營自家分配土地的所有權(quán)利，加之農(nóng)村土地集體所有淡化的事實，最終導(dǎo)致了農(nóng)戶以自家分配的土地作為私產(chǎn)。由于這種認知慣性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會很難有效觸及現(xiàn)有的土地制度。同樣的，由于土地所有權(quán)、承包權(quán)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)界定不明確，在土地流轉(zhuǎn)后土地使用權(quán)的擁有者誤認為，在一定時間內(nèi)土地的一切權(quán)益屬于流轉(zhuǎn)承包人，這種問題可能會導(dǎo)致使用權(quán)的擁有者侵犯其他主體的利益，這些問題都會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛。

（二）權(quán)責(zé)不清晰

在農(nóng)村社會里普遍流行著“私”的觀念，凡事喜歡從自身利益出發(fā)考慮問題，也喜歡私下解決一切糾紛，這使得很多簡單問題復(fù)雜化。諸如，口頭約定是農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中普遍采用的一種形式。在熟人社會里，土地流轉(zhuǎn)往往在親戚或者鄰里之間進行，大家經(jīng)常以為無需太多的形式只要經(jīng)雙方約定認可，這在一定程度上導(dǎo)致了分歧的產(chǎn)生?？陬^表達往往存在理解上的差異，也會造成一些誤解，甚至這種行為本身就是死無對證，容易造成土地流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一詞而爭執(zhí)不休。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶們對各自的權(quán)力和責(zé)任沒有過多的約定，僅僅是說明了土地使用權(quán)出讓者要求的報償，僅在這一點上也表示得很模糊。毫無疑問，權(quán)責(zé)不清這個漏洞使得土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)。

（三）管理不規(guī)范

在土地流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的作用是不可或缺的，但行政越位也會造成土地流轉(zhuǎn)糾紛。片面追求績效，強行推動土地流轉(zhuǎn)的行為違背了農(nóng)民意愿，并且侵害了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)，這種情況最易激化矛盾，引發(fā)糾紛。

另一方面，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管薄弱，造成土地使用權(quán)的獲得者侵犯原承包人利益，利益受損的一方必然會與侵權(quán)者產(chǎn)生糾紛。最典型的情形是在流轉(zhuǎn)時間范圍內(nèi)，土地使用權(quán)獲得方單方面改變土地用途而影響后期使用。

再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會不作為、協(xié)調(diào)工作不到位，在無形中加劇私底下土地流轉(zhuǎn)行為，而群眾私下之間在互相轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、互換土地時有很大的隨意性和盲目性。這種行為缺乏必要的流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無憑無據(jù)，致使原承包經(jīng)營權(quán)的持有者和獲得使用權(quán)的轉(zhuǎn)包者之間在土地流轉(zhuǎn)后期極易導(dǎo)致利益糾紛，并且調(diào)解難度較大。

（四）農(nóng)民政策法律知識匱乏

我國《土地承包法 》明確規(guī)定了各種土地流轉(zhuǎn)的程序，但事實上，多數(shù)農(nóng)民不熟悉土地流轉(zhuǎn)的方式、程序和后果，有的農(nóng)民簡單的認為土地是自己的，流轉(zhuǎn)與村里無關(guān)，不用報村里批準(zhǔn)或備案。同時，對于流轉(zhuǎn)對象之間由于彼此都熟悉，而省略了必要的手續(xù)。這種“外行”行為是由于農(nóng)民維權(quán)意識缺乏和對政策法律不了解，土地留轉(zhuǎn)不規(guī)范、隨意性帶來了后期糾紛頻發(fā)。當(dāng)問題發(fā)生時，為免受侵害，拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權(quán)益也是面臨的一大難題。

三、規(guī)避土地流轉(zhuǎn)糾紛的對策

規(guī)避流轉(zhuǎn)糾紛，需要從源頭上和在過程中采取預(yù)防措施，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康化、常態(tài)化發(fā)展。

（一）加快土地確權(quán)登記進程

土地確權(quán)登記是解決農(nóng)戶間糾紛的有效措施。首先，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會來頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，明確土地田畝數(shù)量、位置等信息，明確土地的產(chǎn)權(quán)歸屬。其次，加快農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)的分離，明確各個主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。同時，在明確土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)戶保有承包權(quán)的前提下讓渡土地的使用權(quán)來獲得收益，實現(xiàn)土地承包權(quán)擁有者與土地經(jīng)營者的雙贏。

（二）建立并健全土地流轉(zhuǎn)合同制度

土地流轉(zhuǎn)合同是有效規(guī)避糾紛的有效形式。首先，合同擬定要符合國家土地政策法規(guī)。其次，土地流轉(zhuǎn)合同要不厭其詳，相關(guān)條款要對流轉(zhuǎn)雙方的基本權(quán)利和義務(wù)等明細問題作出詳細的說明，特別是土地承包年限、土地使用限制、經(jīng)濟報償和相關(guān)支付形式等。再者，相關(guān)附加條款也需要明文規(guī)定，由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定，合同簽訂一式三份，并需要經(jīng)第三方簽字認可。在合同制度建立的過程中，如有必要聘請相關(guān)專業(yè)人士作為法律顧問，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)的管理制度

流轉(zhuǎn)土地要堅持農(nóng)戶自愿、自主、自決的原則，并經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地管理部門備案，在村委會作為第三方見證的條件下簽訂流轉(zhuǎn)合同。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任，保障土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范，必須筑牢土地流轉(zhuǎn)制度的籠子，保障農(nóng)民的切身利益。村委會作為土地流轉(zhuǎn)工作的承擔(dān)者，需要做好土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，嚴格遵照土地流轉(zhuǎn)合同辦事，保護土地流轉(zhuǎn)主體的利益。保證土地流轉(zhuǎn)信息渠道暢通，防止因為信息不透明引發(fā)糾紛。

（四）做好土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障

盡管在勞務(wù)輸出環(huán)境下，許多農(nóng)民的收入大多來自非農(nóng)收入，但土地是直接關(guān)系到農(nóng)民的生計大事，土地流轉(zhuǎn)后仍需要做好后續(xù)保障。首先，完善對被征地農(nóng)民的補償安置制度，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民獲得足夠的生活保障。其次，完善農(nóng)村失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和最低生活保障制度。最后，加強對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，增強其再就業(yè)能力，增加其非農(nóng)收入。

（五）加大法規(guī)政策的宣傳力度

農(nóng)民法律意識淡薄是一種普遍現(xiàn)象，他們不清楚自己的權(quán)利，更不會保護自己的權(quán)利，甚至是在土地流轉(zhuǎn)過程中不知道如何自我保護，而糾紛產(chǎn)生之后則會采取過激行為或非法的舉動，不能通過合法渠道、合理方式維權(quán)。只有進一步加強土地法規(guī)政策的宣傳力度，讓農(nóng)民充分了解國家政策初衷，理解土地流轉(zhuǎn)的重要意義，當(dāng)遇到利益被侵犯時理性處置，主動尋求幫助，通過合法的方式來予以妥善解決。

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作者簡介

孟里中（1990-），男，漢族，云南民族大學(xué)研究生，研究方向為社會治理。

劉學(xué)斌（1993—），男，漢族，云南民族大學(xué)研究生，研究方向：社會保障理論與實務(wù)。

陳包（1991—），男，土家族，云南民族大學(xué)研究生，研究方向：旅游經(jīng)濟管理。

張朋（1991—），男，漢族，云南民族大學(xué)研究生，研究方向：當(dāng)代政府治理。