崔海梅 徐朱連

嘉興市企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援的新模式探究

崔海梅 徐朱連

當(dāng)前我國?；沸袠I(yè)事故頻發(fā)，使政府能夠提供的有效救援服務(wù)與社會(huì)日漸增長的緊急救援需求之間的缺口在逐漸增大。企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援能有力緩解政府救援力量的不足和短板問題，但也存在經(jīng)費(fèi)保障、人員保險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)制約問題。本文旨在對(duì)嘉興市民防局以“企辦政助、社會(huì)化服務(wù)”為模式組建民防特救隊(duì)十多年的運(yùn)行情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，提出工作措施，力圖為更多企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援提供借鑒和參考價(jià)值。

企業(yè) 化救隊(duì)伍 社會(huì)救援 模式

隨著化工產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，各類化學(xué)品事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)也在日益加劇。但政府能夠提供的有效救援服務(wù)與社會(huì)日漸增長的緊急救援需求之間的缺口在逐漸增大，化學(xué)事故應(yīng)急救援工作任重道遠(yuǎn)。如何建立適合我國國情的化學(xué)事故應(yīng)急救援隊(duì)伍體系是亟需解決的問題。2016年底《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》發(fā)布，明確了在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的改革發(fā)展中，要健全應(yīng)急救援管理體制，發(fā)展綜合性與專業(yè)化相結(jié)合的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，探索社會(huì)化運(yùn)作的?；窇?yīng)急救援新模式。本文結(jié)合嘉興市民防局以“企辦政助、社會(huì)化服務(wù)”為模式組建民防特救隊(duì)十多年的運(yùn)行情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，進(jìn)一步探究企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援的新模式。

1 企業(yè)化救隊(duì)伍在社會(huì)救援中的價(jià)值

1.1 深化政府應(yīng)急救援體系改革和職能轉(zhuǎn)變的需要

民防特救隊(duì)

突發(fā)事件緊急救援是政府公共管理與社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容，并負(fù)有主要責(zé)任。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件政府不能也無力包辦一切。這就要求在政府主導(dǎo)下，深化救援領(lǐng)域改革，廣泛調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與。《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中明確指出“要依托公安消防、大型企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等應(yīng)急救援力量，加強(qiáng)礦山和危險(xiǎn)化學(xué)品等應(yīng)急救援基地和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行區(qū)域化應(yīng)急救援資源共享”。這不僅指明了政府重視、支持和引導(dǎo)企業(yè)化救隊(duì)伍建設(shè)，還明確了企業(yè)化救力量參與區(qū)域社會(huì)救援工作的合法地位和重要作用，更說明未來化學(xué)事故應(yīng)急救援工作中，企業(yè)力量參與社會(huì)救援的發(fā)展將成為一種趨勢。嘉興市民防局根據(jù)市政府“三定方案”職責(zé)任務(wù)，參與全市化學(xué)事故應(yīng)急救援工作，并在實(shí)踐中積極探索企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援工作。2006年，在嘉興市民防局的協(xié)調(diào)下，“嘉興市民防嘉化物流化學(xué)事故特救隊(duì)”以“企辦政助、社會(huì)化服務(wù)”為模式，由政府發(fā)文組建成立。民防特救隊(duì)平時(shí)擔(dān)負(fù)企業(yè)自身安全工作，突發(fā)化學(xué)事故時(shí)，擔(dān)負(fù)政府授予的應(yīng)急救援任務(wù)，并將隊(duì)伍的工作職責(zé)納入了《嘉興市化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案》。在化學(xué)事故應(yīng)急救援實(shí)際處置中，由政府主導(dǎo)，委托民防特救隊(duì)參與完成，較好地處理了許多政府不好辦或者辦不好的事情。這種模式既適應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也深化了化學(xué)事故應(yīng)急救援體系的改革。

1.2 彌補(bǔ)政府救援力量不足和技術(shù)不專的現(xiàn)狀

我國應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害事故已經(jīng)形成了以消防隊(duì)伍為主，公安、環(huán)保、交通、安監(jiān)、水利等協(xié)同的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，并納入社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，擁有強(qiáng)大的應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害和突發(fā)事件的能力。但這種只依靠政府處置各類突發(fā)事故的救援模式，必然存在救援主體單一，救援力量不足，救援技術(shù)不專等問題，而化學(xué)事故應(yīng)急救援恰是一項(xiàng)理論和實(shí)際操作技術(shù)要求都很強(qiáng)的工作。各類化工企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍分布廣、種類多，并具有自身獨(dú)特的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，如參與政府社會(huì)化救工作，能夠有效彌補(bǔ)政府救援力量不足和技術(shù)不專的缺陷，是化學(xué)事故應(yīng)急隊(duì)伍體系不可或缺的重要組成部分。嘉興市民防局正是針對(duì)嘉興市化工行業(yè)、化工運(yùn)輸業(yè)發(fā)展態(tài)勢和政府救援隊(duì)伍的現(xiàn)狀，依托危險(xiǎn)化學(xué)品物流企業(yè)專業(yè)救援隊(duì)伍基礎(chǔ)組建民防特救隊(duì)，隊(duì)員全部由嘉化物流企業(yè)有數(shù)年工作經(jīng)驗(yàn)的一線崗位工人和從預(yù)備役防化團(tuán)退役的退伍軍人組成。企業(yè)配備了消防車輛、倒灌車輛、指揮車（器材車）等裝備，嘉興市民防局根據(jù)“重點(diǎn)保障、逐年配置”的原則，給企業(yè)隊(duì)伍添置了必要的個(gè)人防護(hù)設(shè)備，根據(jù)危險(xiǎn)化學(xué)品救援的實(shí)際需要配置了木楔、套管、磁壓等專用堵漏工具和空氣隔膜泵、水力輸轉(zhuǎn)泵、柴油輸轉(zhuǎn)泵等輸轉(zhuǎn)設(shè)備。近年來，隨著民防特救隊(duì)器材裝備的逐步完善和針對(duì)性訓(xùn)練、演練的開展，很好地彌補(bǔ)了政府化救力量的不足和不專問題。如2013年10月18日，嘉興平湖市獨(dú)山港鎮(zhèn)35噸二甲苯槽罐車發(fā)生側(cè)翻并泄漏，隨時(shí)有燃燒和爆炸的危險(xiǎn)。在消防等部門現(xiàn)場處置缺少專業(yè)人員和防爆器材的情況下，民防特救隊(duì)趕赴現(xiàn)場，在做好防靜電措施后，使用空氣隔膜泵對(duì)罐體內(nèi)二甲苯實(shí)施輸轉(zhuǎn)處置，有效排除了隱患，在整個(gè)事故處置中發(fā)揮了重要作用。

2016年3月21日民防特救隊(duì)處置杭浦高速純苯槽罐車側(cè)翻泄漏事故現(xiàn)場

1.3 實(shí)現(xiàn)化救工作社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏

政府應(yīng)急救援隊(duì)伍在緊急救援中能夠快速、無縫聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)，但不可否認(rèn)政府在面對(duì)眾多的應(yīng)急救援力量，在經(jīng)費(fèi)、人員和裝備等方面都是捉襟見肘，有限的救援經(jīng)費(fèi)只能合理、高效使用，確保把錢用在“刀刃”上。而實(shí)踐恰恰證明，應(yīng)急救援處置工作的成功與否，在很大程度上依賴于救援隊(duì)伍的技術(shù)和裝備的完整性和先進(jìn)性。嘉興市民防特救隊(duì)通過企業(yè)養(yǎng)隊(duì)伍，政府買服務(wù)的模式開展社會(huì)化救援服務(wù)，解決了隊(duì)伍人員成本、管理成本等，只在社會(huì)救援過程中的專業(yè)裝備和培訓(xùn)、訓(xùn)練和演練中進(jìn)行有限投入，比政府另行組建專門隊(duì)伍節(jié)約了大量公共資金。隊(duì)伍成立以來先后成功參與處置了“10.19”衛(wèi)星石化庫區(qū)丙烯酸爆炸、“4.1”杭浦高速環(huán)氧乙烷泄漏、“10.18”平湖二甲苯泄漏等危險(xiǎn)化學(xué)品事故四十多起，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失近千萬元，為“平安嘉興”建設(shè)發(fā)揮了積極作用。如2016年3月21日，位于杭浦高速海寧市云龍村段發(fā)生?；凡酃捃噦?cè)翻泄漏事故，高速救援在實(shí)施起吊和堵漏不順利的情況下，民防特救隊(duì)及時(shí)趕赴現(xiàn)場，僅用了2個(gè)多小時(shí)就順利對(duì)罐體內(nèi)30噸純苯實(shí)施輸轉(zhuǎn)，及時(shí)控制了污染擴(kuò)大和二次事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，擁有一支反應(yīng)迅速、精通業(yè)務(wù)的?；窇?yīng)急救援隊(duì)伍，在突發(fā)公共事件時(shí)進(jìn)行有效的應(yīng)急救援，不僅能使造成的損失減到最少，還可以提升政府的公信力，促進(jìn)社會(huì)的自我修復(fù)和進(jìn)步。以市場化運(yùn)作的企業(yè)化救隊(duì)伍不僅大大增強(qiáng)了當(dāng)?shù)氐幕瘜W(xué)事故應(yīng)急能力，而且也是企業(yè)盡到社會(huì)責(zé)任，回報(bào)社會(huì)的一條重要途徑，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

民防特救隊(duì)實(shí)施堵漏演練

民防特救隊(duì)實(shí)施倒灌演練

2 企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援的現(xiàn)實(shí)制約

盡管我國亟需社會(huì)力量參與化學(xué)事故應(yīng)急救援，但當(dāng)前社會(huì)力量參與社會(huì)化學(xué)事故應(yīng)急救援工作積極性不高，效果不明顯。究其原因，主要存在以下問題：

2.1 企業(yè)化救隊(duì)伍獲取救援補(bǔ)償難以落實(shí)

由于化學(xué)事故應(yīng)急處置涉及公共利益維護(hù)和事態(tài)控制緊急的特殊性，往往是在救援資金尚未到位的情況下，政府部門就組織相關(guān)企業(yè)和單位參與開展化學(xué)事故應(yīng)急救援工作。企業(yè)參與社會(huì)救援必定會(huì)產(chǎn)生因救援器材損耗、交通燃油消耗、車輛和裝備維護(hù)、救援人員人身傷害治療、通訊等相關(guān)費(fèi)用，費(fèi)用也由參與救援企業(yè)先行承擔(dān)。這部分費(fèi)用本該由事故單位給予補(bǔ)償，但事后由于缺乏收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，有償服務(wù)往往很難實(shí)施。

2.2 企業(yè)化救隊(duì)伍獲取政府補(bǔ)助缺乏固化

企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援工作，必定在隊(duì)伍的培訓(xùn)、訓(xùn)練、演練和專用救援器材的配置方面有額外的投入，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)助。但目前隊(duì)伍企業(yè)參與社會(huì)救援的補(bǔ)償沒有以應(yīng)急救援專項(xiàng)預(yù)算的形式固定下來，且沒有在財(cái)政部門經(jīng)費(fèi)目錄中設(shè)置對(duì)應(yīng)的“應(yīng)急救援”項(xiàng)目。這一方面增加補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)的流程和審批手續(xù)，另一方面也給企業(yè)獲得政府補(bǔ)助帶來了不確定性。

2.3 企業(yè)化救隊(duì)伍獲取傷亡撫恤缺乏保障

化學(xué)事故應(yīng)急救援人員的工作是在

一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中減輕災(zāi)害損失的行為，這一行為在給國家減輕損失的同時(shí)卻加大了自己發(fā)生損失的風(fēng)險(xiǎn)，如何減少、補(bǔ)償災(zāi)害事故導(dǎo)致的二次傷亡是一個(gè)值得深入研究的課題。在保險(xiǎn)行業(yè)，救援隊(duì)伍屬于非正常狀態(tài)客戶，賠付的可能性更高。因此對(duì)救援隊(duì)員的保險(xiǎn)“責(zé)任重、保費(fèi)少、風(fēng)險(xiǎn)高”，導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)公司裹足不前。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了地方政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為專業(yè)應(yīng)急救援人員購買人身意外商業(yè)保險(xiǎn)，但實(shí)際上我國尚未針對(duì)企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍參與社會(huì)救援制定針對(duì)性的補(bǔ)償和撫恤標(biāo)準(zhǔn)。

3 鼓勵(lì)企業(yè)化救隊(duì)伍參與社會(huì)救援工作需要加強(qiáng)的工作

3.1 完善應(yīng)急救援服務(wù)政策保障體系

當(dāng)前我國企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍法制化建設(shè)處于初級(jí)階段，各項(xiàng)保障機(jī)制還不是很健全，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)社會(huì)專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)只是提出了隊(duì)伍建設(shè)、管理、保險(xiǎn)等原則性要求，應(yīng)急救援隊(duì)伍社會(huì)化、企業(yè)化能持續(xù)發(fā)展，長遠(yuǎn)來說國家應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。一是完善政策保障機(jī)制。確立企業(yè)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍在我市應(yīng)急救援隊(duì)伍中的地位，明確賦予企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍參與社會(huì)救援的職責(zé)任務(wù)，明確規(guī)定企業(yè)在應(yīng)急救援中所享有的各種政府保障，及遭遇各種救援風(fēng)險(xiǎn)時(shí)政府給予的公力救助；依規(guī)確立政府在企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)中的主體地位，明確隊(duì)伍的組建、培訓(xùn)、管理、裝備及后備隊(duì)伍建設(shè)中所承擔(dān)的具體義務(wù)；明確規(guī)定政府對(duì)企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍實(shí)施表彰的方式方法。二是建立隊(duì)伍保險(xiǎn)機(jī)制。進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)法，擴(kuò)寬工傷保險(xiǎn)的覆蓋面。建立針對(duì)企業(yè)救援隊(duì)伍參與社會(huì)救援的傷亡撫恤機(jī)制。探索實(shí)施社會(huì)救援力量綜合保險(xiǎn)工程，通過政府購買“概括性保險(xiǎn)”的形式，將企業(yè)救援力量參與社會(huì)救援的傷亡保障全部覆蓋其中，發(fā)揮其“低投入、廣覆蓋、高保障”的優(yōu)勢。同時(shí)作為救援隊(duì)伍的隸屬單位應(yīng)對(duì)隊(duì)伍的安全承擔(dān)主要責(zé)任，并給救援人員投保意外傷害保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，給他們辦理工商保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。

3.2 加大應(yīng)急救援服務(wù)支持力度

企業(yè)應(yīng)急力量參與社會(huì)化學(xué)事故應(yīng)急救援工作，需要在人員、器材裝備、系統(tǒng)性管理、訓(xùn)練和演練等方面較大的投入，為了抵減隊(duì)伍參與救援過程中合理費(fèi)用的支出，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使其持續(xù)、長遠(yuǎn)發(fā)展，發(fā)揮更好的作用，需要有效的補(bǔ)助機(jī)制。一是建立政府購買服務(wù)機(jī)制。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求，積極協(xié)調(diào)本地財(cái)政等有關(guān)部門將社會(huì)力量參與社會(huì)化學(xué)事故救援納入政府購買服務(wù)范圍，明確購買服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，支持企業(yè)力量參與化救工作。二是建立政府補(bǔ)助機(jī)制。制定政府購置救災(zāi)設(shè)備、裝備提供給企業(yè)力量用于社會(huì)救援的辦法，提升企業(yè)力量參與社會(huì)救援的能力。利用政府財(cái)政建立應(yīng)急救援服務(wù)專項(xiàng)資金，固化“應(yīng)急救援”專項(xiàng)預(yù)算，納入財(cái)政支出項(xiàng)目，專項(xiàng)用于對(duì)企業(yè)力量在器材裝備、訓(xùn)練和演練等，及對(duì)社會(huì)救援中發(fā)生的物資及裝備損耗等費(fèi)用的補(bǔ)助。三是落實(shí)社會(huì)化救援補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)急救援工作是一項(xiàng)政府服務(wù)工作，企業(yè)隊(duì)伍在政府統(tǒng)一指揮下，參與應(yīng)急救援工作也應(yīng)納入政府服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》要求，政府服務(wù)項(xiàng)目合理費(fèi)用的收取需要政府定價(jià)。社會(huì)力量要在參與事故救援中收取人員務(wù)工、器材損耗等的補(bǔ)償，需要通過價(jià)格部門的成本核算，建立明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要建立事故救援效果反饋機(jī)制，由現(xiàn)場指揮部對(duì)社會(huì)力量救援的實(shí)施及實(shí)施的效果作一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，作為救援補(bǔ)償考評(píng)的依據(jù)。

3.3 加強(qiáng)應(yīng)急救援服務(wù)監(jiān)督管理

各地政府應(yīng)將企業(yè)化救專業(yè)力量全面納入社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，并簽訂相關(guān)合作協(xié)議，明確各自職責(zé)和反應(yīng)要求。對(duì)納入體系的應(yīng)急隊(duì)伍，政府要定期組織開展應(yīng)急人員的知識(shí)培訓(xùn)，定期開展各方面力量的專門訓(xùn)練和聯(lián)合演練，并對(duì)應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的保養(yǎng)和使用進(jìn)行日常檢查指導(dǎo)，保證應(yīng)急隊(duì)伍的作業(yè)能力和設(shè)備設(shè)施的有效性。同時(shí)要做好社會(huì)力量規(guī)范管理、合理調(diào)度，制訂相應(yīng)的備勤值班制度、交接班工作制度、技術(shù)裝備維護(hù)保養(yǎng)制度、學(xué)習(xí)和訓(xùn)練制度、考勤制度、救援后總結(jié)評(píng)講制度等。進(jìn)一步明確社會(huì)力量參與化救工作的協(xié)調(diào)機(jī)制、功能作用，加強(qiáng)與政府部門間的協(xié)調(diào)配合，努力提高社會(huì)力量的戰(zhàn)斗力，確?！罢僦軄?，來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”，真正發(fā)揮社會(huì)力量在化學(xué)事故應(yīng)急中的生力軍作用。

作者單位：嘉興市民防應(yīng)急救援處