潘同人

中國政府與市場的嵌入關系研究
——以招商引資為例

潘同人

在經(jīng)濟社會轉型過程中，中國的政府與市場形成了一種嵌入關系。這種關系既不同于西方的 “守夜人”、“福利國家”、“新自由主義”等模式，也區(qū)別于東亞的 “發(fā)展型國家”。政府的行為嵌入到市場經(jīng)濟的運作當中，提高了市場運行的效率。以招商引資為例，中央政府、地方政府、招商部門、中介機構、市場主體之間形成了一種分工協(xié)作的關系。在招商引資的不同階段，可以看到政府主導、企業(yè)主導、政企互動等行為模式。

政府；市場；嵌入關系；招商引資

一、嵌入關系的概念闡釋

政府與市場是現(xiàn)代經(jīng)濟生活中兩種最重要的制度安排。政府需要 “嵌入”到市場的運行當中，以提高市場的運行效率，如果政府和市場完全脫離，市場的運行就會出現(xiàn)問題。長期以來，理論界對政府與市場的關系一直存在著廣泛的爭論。從斯密時代的 “守夜人”到 20世紀的 “福利國家”再到“新自由主義”，從英美的自由市場經(jīng)濟到東亞地區(qū)的 “發(fā)展型國家”，政府在經(jīng)濟發(fā)展中所扮演的角色各不相同，政府和市場的關系也因時空的轉換而變動不居。美國經(jīng)濟學家劉易斯曾經(jīng)提出一個著名的悖論： “沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步。另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟生活帶來災難的例子，以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經(jīng)濟生活的話是很容易的?！雹?/p>

對于正在推動經(jīng)濟轉型的中國而言，這種悖論表現(xiàn)得更加深刻：一方面，政府控制著整個改革進程，也控制著政府與市場關系的演變；另一方面，隨著改革的不斷深化，政府需要轉變職能和自我完善，以適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時應該逐步弱化在政府與市場關系中的主導權。因此，中國經(jīng)濟轉型中的政府與市場的關系問題就突顯出它的重要性和復雜性。重要性在于政府與市場這兩種制度安排如果配合不好，中國的經(jīng)濟轉型必然會陷入困境。復雜性在于政府和市場的配合并沒有一個放之四海而皆準的模式，加上中國文化傳統(tǒng)與政治體制的影響，究竟什么樣算配合得好、到底應該怎么樣配合，這些問題都沒有明確的答案。對于這些問題的研究必須立足于現(xiàn)實，而且能夠解釋現(xiàn)實，同時在理論層面得到有力的論證。因此，建立一個分析框架就顯得十分重要。

政府與市場的關系是一個國家政治經(jīng)濟體制的核心內容之一。 “任何國家都面臨著在不完美的市場、不完美的政府以及兩者之間不完美的組合之中進行選擇的現(xiàn)實問題。”②林德布羅姆認為，社會科學需要研究的一個關鍵問題就是政府和市場的相互替代程度。③而在青木昌彥看來，政府應該成為經(jīng)濟體系內在的參與者，政府和市場不是相互排斥和相互替代的關系，而是相互補充、相互融合、相互促進的兩種資源配置方式。④然而，以往理論界對我國政府與市場關系的研究，其基本的出發(fā)點大多是政府與市場的兩分法，要么強調私營企業(yè)的積極作用，要么強調政府控制力的正面效應，雙方各執(zhí)一端。周雪光對這種現(xiàn)象提出了批評，認為政府和市場之間不是簡單對立的關系，也不存在各國普遍適用的市場經(jīng)濟模式，對我國政府與市場關系的認識，從互動演化的角度來討論更有意義。⑤

受到上述學者的啟發(fā)，本文嘗試提出 “嵌入關系”的概念，用來概括我國改革開放尤其是招商引資過程中政府與市場之間各種復雜的互動關系。嵌入關系的基本含義是，在經(jīng)濟活動中政府與市場之間是相互作用的，政府行為受到市場運行的影響，而對于投資者 （市場主體）而言，政府行為同樣是一個關鍵變量。因此，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是政府與投資者積極互動的結果。以往對我國政府與市場關系的研究中過分強調政府的作用或者過分強調市場的效率都是片面的。 “嵌入關系”明確地概括了政府與市場兩個體系之間相互融合、相互配合、相互促進的動態(tài)聯(lián)系。不僅如此， “嵌入關系”概念更加強調政府與市場之間的相互正向激勵、物質與能量的良性交換、幫助和推動對方發(fā)展的內涵。從“嵌入關系”這個新的理論視角出發(fā)，可以更清楚地解釋我國相對成功的招商引資經(jīng)驗，也能夠更有力地分析招商引資過程中遭遇的瓶頸與障礙。

二、嵌入關系的時空背景

政府與市場關系的調整和演變一直是中國經(jīng)濟轉型的一個重要領域，而經(jīng)濟轉型則構成了形塑中國政府與市場關系的時空背景。改革開放以來，中國的經(jīng)濟轉型取得了巨大成就，政府與市場的關系也發(fā)生了深刻的變化。當前，中國非公有制經(jīng)濟總量占國民生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過60%，國有經(jīng)濟也經(jīng)歷了 “放權讓利”、“政企分開”、“股份制改造”等一系列制度變革。這些變革在很大程度上就是中國經(jīng)濟轉型的具體體現(xiàn)。因此，研究中國經(jīng)濟轉型無法脫離政府與市場關系的視角，而考察政府與市場的關系也需要對中國的經(jīng)濟轉型有所關照。

改革開放以前，中國長期實行計劃經(jīng)濟體制。根據(jù)當時的治國理念，計劃經(jīng)濟不僅是黨和國家發(fā)展國民經(jīng)濟的方法和體制，而且是一項根本的、不容置疑的經(jīng)濟制度，被人們視為社會主義國家的基本特征之一。從歷史的角度來看，這種經(jīng)濟體制具有一定的合理性，可以說，計劃經(jīng)濟對于我國建成相對獨立的工業(yè)體系、初步實現(xiàn)國家工業(yè)化具有巨大的推動作用。然而，計劃經(jīng)濟先天存在的結構性缺陷，加上 “大躍進”和 “文化大革命”等社會政治運動的負面影響，使國民經(jīng)濟體系瀕臨崩潰，計劃經(jīng)濟體制到了不得不改的關鍵時刻。

盡管如此，中國經(jīng)濟轉型的總體目標在改革初期是十分模糊的。在 1980年召開的中央經(jīng)濟工作會議上，陳云提出了 “摸著石頭過河”的改革思路。改革是非改不可，但是改成什么樣子，如何改革，都是不明確的。吳敬璉曾經(jīng)將中國的經(jīng)濟轉型分成兩個主要階段：從1978年到1991年被稱為增量改革階段，1992年以后則被稱為綜合推進階段。⑥—開始，中央將市場經(jīng)濟視為 “計劃經(jīng)濟的一種補充”，希望用市場經(jīng)濟來彌補計劃經(jīng)濟的缺陷，提高計劃經(jīng)濟的運行效率。1984年10月，中共十二屆三中全會提出了 “公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟”的概念，在中央全會的政治高度上突破了計劃和市場的對立，而后經(jīng)歷了近十年的不斷總結和完善，直到1992年鄧小平 “南巡講話”以后，中共十四大才正式提出了 “建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的總體目標。至此，中國經(jīng)濟轉型的宏觀邏輯已經(jīng)明確，市場導向的經(jīng)濟體制改革成為不可逆轉的歷史潮流。

“中國經(jīng)濟轉型的戰(zhàn)略是漸進主義的，與蘇東地區(qū)秉持的 ‘華盛頓共識’和 ‘休克療法’式的改革道路大相徑庭?！雹哂袑W者認為，中國的經(jīng)濟轉型之所以和蘇東地區(qū)相比更為成功，中國經(jīng)濟之所以始終保持高速增長，其根本動力在于改革開放以來非公有制經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。而與此同時，國有經(jīng)濟領域并沒有發(fā)生根本性的制度變革，因而中國的漸進式經(jīng)濟轉型是一種 “體制外改革”。⑧在國有經(jīng)濟領域，我國發(fā)生了從政企不分向政企分開的制度變遷，這個過程具有三個階段，每個階段都有不同的變遷內容、變遷主體、變遷方式和階段特征，是一個漸進的動態(tài)過程。 （見表1）

表1 中國政企關系漸進演變過程⑨

三、嵌入關系的結構分析：以招商引資為例

以招商引資為例，嵌入關系指的是政府在招商引資過程中對市場運行的 “嵌入”狀態(tài)。因此，嵌入關系的構成要素既包含了各個層級的政府，也包含了各種類別的企業(yè)。在招商引資的不同層次和不同階段，嵌入關系的構成要素有所區(qū)別，不同構成要素的價值取向、行為策略和發(fā)展邏輯也各不相同?？傮w而言，嵌入關系的構成要素主要包括中央政府、地方政府、招商部門、中介機構和市場主體五個部分。

（一）中央政府

中央政府是招商引資工作的發(fā)起者和招商引資體系的建立者，創(chuàng)造了招商引資的宏觀架構。招商引資是一項復雜的系統(tǒng)工程，對于我國這樣的轉型國家而言，招商引資意味著打破計劃經(jīng)濟體制下政府作為唯一投資主體的局面，創(chuàng)造出投資主體多元化的新格局。投資體制的改革，需要中央政府，尤其是高層領導人的決心和魄力，需要各種探索性、試驗性的改革措施來推動。招商引資工作的不斷發(fā)展，正是中央政府主導下的政策試驗、制度創(chuàng)新的結果。

具體而言，中央政府在推動全國招商引資的過程中，也逐步分化出了不同的結構。最高決策層在改革初期發(fā)揮了重要的作用，招商引資工作之所以能夠克服意識形態(tài)的障礙，在東部沿海的改革試驗區(qū)順利開展，最高決策層的政治支持居功至偉。隨著招商引資活動從沿海向內陸、從大城市向中小城市、從制造業(yè)向服務業(yè)逐步擴展，最高決策層的作用正在逐步減弱。在中央政府層面，招商引資的具體工作由商務部負責，商務部的內設司局和下屬機構設定了招商引資的宏觀戰(zhàn)略和具體措施，對地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間的資本流向進行有效的引導，并且直接負責某些重大項目的推介和引進。在經(jīng)歷了多次政府機構改革以后，商務部整合了對外經(jīng)濟貿易部、國家投資管理委員會等機構的職責，強化了招商引資領域的調控權力。從政府過程的角度來看，國家發(fā)改委可以對招商引資活動產(chǎn)生決定性影響，該機構對招商引資的控制主要集中在微觀層面，通過對具體項目的立項審批來實現(xiàn)對資本的合理分配，從而實現(xiàn)最高決策層提出的發(fā)展目標。此外，中央政府的其他部門也對招商引資活動具有直接影響，比如國土資源部可以通過土地管理政策來控制地方政府招商引資的深度和廣度，環(huán)保部可以通過實施更嚴格的環(huán)境保護標準來改變各地招商引資的產(chǎn)業(yè)結構。

（二）地方政府

地方政府是招商引資活動的主導者，對本地區(qū)招商引資的經(jīng)濟績效承擔直接責任。從價值取向來看，地方政府在招商引資活動中更加強調效率，追求招商引資效率的最大化。從行為策略來看，地方政府在招商引資工作中比較務實，傾向于采取和本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展程度相適應的招商引資戰(zhàn)略和方式。從發(fā)展邏輯來看，隨著各種生產(chǎn)要素向經(jīng)濟園區(qū)集中，地方政府在招商引資中的主導作用將更為明顯。從實踐層面來看，招商引資在地方政府的職責體系當中具有舉足輕重的地位，各地的政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等重要政府文件無不把招商引資視為工作重點。

我國的地方政府具有多個層級，每個層級在招商引資中的角色和作用也不盡相同。省級政府作為最高層次的地方政府，要統(tǒng)籌規(guī)劃本省的招商引資工作。從行政學的角度來看，我國的省比其他國家的大區(qū)、州、郡等高層地方政府的管轄面積更為遼闊，這決定了我國省級政府在招商引資工作中所發(fā)揮的作用更為間接。在招商引資實踐中，通常由省級政府發(fā)揮財力和社會資源等方面的優(yōu)勢，負責組織各種招商引資展會，而下屬的市縣級政府在展會上與投資者接觸和洽談，負責具體項目的宣傳與推介。目前，我國各級地方政府乃至派出機構 （如街道辦事處）都有招商引資任務，一個地方政府在政府體系中的級別越低，其在招商引資工作中所承受的負擔越重，而其掌握的財力和社會資源并不足以支持這種高強度的商務活動。因此，如何解決招商引資過程中的結構性矛盾，是各級地方政府尤其是省級地方政府需要考慮的問題。

（三）招商部門

招商部門是招商引資的直接實施者，也是影響招商引資效率和質量的關鍵變量。招商部門的行為側重于招商引資活動的技術層面，關注具體投資項目的引進過程。由于招商引資是一種市場行為，所以招商部門必然具備市場主體的某些特征，這決定了它存在一定程度的獨立性。在既定的招商引資戰(zhàn)略和政策框架下，招商部門在投資項目的策劃和推介方面，具有高度的自主性。隨著各地區(qū)招商引資工作的不斷深化，招商部門逐步趨向專業(yè)化和正規(guī)化。無論是員工素質，還是工作方法，都在發(fā)生著深刻的變化。

以往的招商引資實踐存在著一個誤區(qū)，即將招商部門等同于中介機構，將地方政府設立的投資促進中心視為中介機構，進而提出了 “中介招商”的概念。利用中介機構開展招商引資活動，的確可以提高招商引資的效率和質量，然而地方政府設立的招商部門從本質上講仍然是政府的派出機構，它要執(zhí)行政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)政府提出的發(fā)展目標。因此，招商部門不是中介機構，也不可能成為中介機構，它的性質是負責特定地區(qū)、特定行業(yè)招商引資工作的專業(yè)性機構。它和地方政府的關系是領導與被領導的關系，它和中介機構的關系是委托和被委托關系，通過利用中介機構的社會資源，招商部門可以和特定投資者產(chǎn)生業(yè)務聯(lián)系。從行政管理的角度來看，招商部門也應該是地方政府的職能部門之一，只不過由于其工作的專業(yè)性，它比其他的政府職能部門具有更大的決策自主權。

（四）中介機構

中介機構是招商引資的重要參與者，也是地方政府和招商部門的合作伙伴，在招商引資活動中發(fā)揮著不可取代的作用。在政府對市場的 “嵌入”過程中，中介機構往往比投資者更早地接觸招商引資機構，是招商引資機構和投資者之間的紐帶和橋梁。在市場發(fā)育程度較高的國家，中介機構往往也較為發(fā)達。在市場發(fā)育程度較低的國家，中介機構在招商引資中往往處于 “缺位”的狀態(tài)，而地方政府和招商引資機構又缺乏相應的社會資源和招商經(jīng)驗，這致使招商引資工作易于陷入困境。

在招商引資實踐中，中介機構有著廣泛的含義，既包括了某些社會組織，又包括了某些市場主體，例如金融機構。從社會組織的角度來看，商會和行業(yè)協(xié)會是對政府的招商引資工作最有幫助的中介機構，它們聯(lián)系著相關地區(qū)、相關行業(yè)的大量企業(yè)，甚至可以直接籌辦各類招商引資展會，為政府和企業(yè) “牽線搭橋”。從市場主體的角度來看，各類金融機構往往掌握了大量的投資信息，了解企業(yè)的發(fā)展需求，是一個天然存在的 “投資項目庫”。值得注意的是，隨著外國的大型投資銀行來華開展業(yè)務，一些地方政府開始同這些機構開展合作，外國的大型投資銀行引來的項目，往往是跨國企業(yè)甚至是全球五百強企業(yè)主導的項目，投資金額巨大，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引領帶動作用十分明顯。除此之外，一些大型的律師事務所、會計師事務所也掌握了豐富的市場信息，地方政府同這類機構進行合作也可以提高招商引資的效率和質量。

（五）市場主體

市場主體既是招商引資工作的對象，又是招商引資項目的投資者和運營者。招商引資是一種市場行為，市場規(guī)律在招商引資活動中發(fā)揮著決定性作用，各類市場主體以其投資決策行為使市場規(guī)律得以外化，也使得地方政府的招商引資規(guī)劃得以落實。在 “嵌入關系”的內部結構中，市場主體指的是招商引資過程中的投資者一方。不論是土地出讓招商中的土地開發(fā)商，還是載體招商中的工商企業(yè)，都屬于市場主體的范疇，其行為策略都要遵循經(jīng)濟效益最大化原則。

市場主體是一個由多種經(jīng)濟形態(tài)構成的復合體，不同的經(jīng)濟形態(tài)在招商引資中的具體表現(xiàn)也有所不同。外資企業(yè)是我國最早的招商引資對象，在改革初期，無論是率先開放地區(qū)，還是經(jīng)濟園區(qū)，都將吸引外商直接投資作為推動本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。通過合資、合作、獨資等形式，外國的產(chǎn)業(yè)資本逐步滲透到我國國民經(jīng)濟的大多數(shù)部門和領域。隨著非公有制經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，民營企業(yè)逐步成為各地招商引資的重點關照對象，欠發(fā)達地區(qū)的地方政府在積極培育本地民營企業(yè)的同時，還經(jīng)常去廣東、浙江等省份吸引當?shù)氐拿駹I企業(yè)前來投資，以充分開發(fā)本地的自然資源，推動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。在我國的基本經(jīng)濟制度下，國有企業(yè)一直是產(chǎn)業(yè)項目投資的主力軍，隨著經(jīng)營自主權的逐步增強和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國有企業(yè)逐漸成為各種招商引資洽談會的 “座上賓”。中央國有企業(yè)具有雄厚的資金實力和技術實力，可以獨立建設對地方經(jīng)濟起到?jīng)Q定性作用的大型產(chǎn)業(yè)項目，因此在地方政府的招商引資活動中，中央國有企業(yè)發(fā)揮著舉足輕重的作用。此外，地方政府在吸引外來投資者的同時，也更加注重鼓勵各種小微企業(yè)在本地創(chuàng)業(yè)， 通過 “創(chuàng)業(yè)園”、“孵化器” 等載體， 提升本地區(qū)小微企業(yè)，尤其是民營科技型企業(yè)的市場競爭力。

值得注意的是，各地在建設經(jīng)濟園區(qū)的過程中，成立了大量的園區(qū)開發(fā)公司。這些公司大多與園區(qū)管理機構合署辦公，由園區(qū)的黨政領導兼任開發(fā)公司的主要負責人。園區(qū)開發(fā)公司是一類特殊的市場主體，它在追求經(jīng)濟利益的同時，要承擔一部分政府職責，要為園區(qū)提供公共產(chǎn)品，例如基礎設施。園區(qū)開發(fā)公司是市場發(fā)育程度較低的產(chǎn)物，是工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商的替代者。隨著市場發(fā)育程度的提高，各類工業(yè)地產(chǎn)商會迅速崛起，園區(qū)開發(fā)公司在投資運營過程中也會提高市場化程度，逐步實現(xiàn)盈利性業(yè)務與公益性業(yè)務的分離。

四、嵌入關系的運行邏輯

（一）招商引資前期：政府主導

“嵌入關系”不僅是一種政府和市場之間的結合狀態(tài)，而且是一種政府和市場之間的互動過程。“嵌入關系”是招商引資的基本特征，始終處于變化和發(fā)展過程中。理論界對于招商引資的討論，習慣于強調政府在其中發(fā)揮的主導作用。然而，這種主導作用并不是招商引資每個階段的共同特征，有關政府主導的理論設定只能概括招商引資特定階段的政府和市場的基本關系。從政府過程的角度來看，招商引資可以分成三個階段，即招商引資前期、招商引資中期和招商引資后期。政府主導則是招商引資前期的嵌入模式。

在招商引資前期，我國的各級政府發(fā)揮著無可爭議的主導作用。從發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，到主導產(chǎn)業(yè)的確定，再到投資項目的規(guī)劃，進而到建設用地的分配，政府這只 “看得見的手”無處不在。政府在招商引資前期為投資項目的建設和運營設定了基本的發(fā)展框架，為整個地區(qū)的經(jīng)濟增長提供了不可或缺的公共產(chǎn)品。在投資者介入以前，政府主導了招商引資活動的初始階段。

（二）招商引資中期：政企互動

在招商引資中期，政府和市場的關系發(fā)生了微妙的轉變，政府主導逐步讓位于政企互動。實現(xiàn)投資主體多元化是我國投資體制改革的主要目標之一，市場投資者要在投資決策環(huán)節(jié)發(fā)揮決定性作用。在投資者介入以后，招商引資就不再是政府自己的事情了，而是政府和市場互動的過程。政府通過各種技術和手段，與投資者進行溝通和博弈，為投資者提供各種有效的信息，促使投資者作出有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的投資決策。對于異地的企業(yè)，地方政府無權命令其作出某種決策，只能通過各種優(yōu)惠政策誘使其進行合作。在政企互動的過程中，地方政府和投資者無論在政治層面還是法律層面，都處于平等的地位。從某種意義上講，由于地方政府之間在招商引資領域開展了激烈的競爭，投資者相對于地方政府而言還存在著一定的優(yōu)勢，擁有“用腳投票”的權利。

（三）招商引資后期：企業(yè)主導

在招商引資后期，政府和市場的關系再次發(fā)生轉變，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營階段處于主導地位，政府則退居二線，為其提供投資服務，幫助其實現(xiàn)盈利。在招商引資項目投產(chǎn)以后，企業(yè)成為唯一的主導力量，根據(jù)其掌握的市場信息進行獨立決策，并且獨立承擔經(jīng)濟后果。政府則側重于投資環(huán)境的優(yōu)化和改善，間接推動招商引資項目的盈利和發(fā)展。 “嵌入關系”具有其內在的運行邏輯，政府的作用從主導到共治，再到服務，其控制力隨著市場主體的介入而逐步減弱，政府在為市場的高效運行創(chuàng)造必要條件之后，逐步將經(jīng)濟決策權力還給市場主體，使其在招商引資項目的建設和運營中發(fā)揮決定性作用。

注釋：

① ［美］W·阿瑟·劉易斯： 《經(jīng)濟增長理論》，梁小民譯，上海三聯(lián)書店1994年版，第78頁。

② ［美］查爾斯·沃爾夫： 《市場或政府——權衡兩種不完善的選擇》，馬洪譯，中國發(fā)展出版社1994年版，第32頁。

③ ［美］林德布羅姆： 《政治與市場——世界政治經(jīng)濟制度》，王逸舟譯，上海人民出版社 1991年版，第 95頁。

④ ［日］青木昌彥： 《政府在東亞經(jīng)濟發(fā)展中的作用》，陳雙玲譯，中國經(jīng)濟出版社1998年版，第 1—42頁。

⑤ 周雪光： 《社會學關于中國組織與制度變遷研究狀況評述》， 《社會學研究》1999年第4期。

⑥ 吳敬璉： 《當代中國經(jīng)濟改革：戰(zhàn)略與實施》，上海遠東出版社1999年版，第78頁。

⑦ 樊綱： 《中國經(jīng)濟體制改革的特征》，經(jīng)濟科學出版社1996年版，第11頁。

⑧ 樊綱： 《金融發(fā)展與企業(yè)改革》，經(jīng)濟科學出版社2000年版，第46頁。

⑨ 王珺： 《政企關系演變的實證邏輯——我國政企分開的三階段假說》， 《經(jīng)濟研究》1999年第11期。

（責任編輯 劉龍伏）

D6

A

（2017）07－0040－05

潘同人，濟南大學政法學院講師，山東濟南，250022。