摘 要在我國經(jīng)濟和社會高速發(fā)展的新常態(tài)下，單一的主體已經(jīng)不能滿足中小學(xué)現(xiàn)代化的需求，多元主體的參與才是推進我國中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的必由之路，同時也是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義民主的必然要求。通過分析中小學(xué)的多元主體，比如政府、校長、教師、學(xué)生和學(xué)生家長、社區(qū)和社會的權(quán)益訴求，來探討目前在多元主體參與背景下中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)存在的現(xiàn)實問題，以及提出解決問題的有效策略，對完善中小學(xué)的治理結(jié)構(gòu)具有不容小覷的建設(shè)意義。

關(guān)鍵詞多元主體 中小學(xué) 治理結(jié)構(gòu)

新時期，基礎(chǔ)教育的義務(wù)化、大眾化給中小學(xué)校發(fā)展帶來了一定機遇，但是與之俱來的便是競爭淘汰機制下的挑戰(zhàn)。因此，中小學(xué)要想獲得發(fā)展，就必須接受挑戰(zhàn)，抓住機遇，積極推進中小學(xué)進行教育改革，促使中小學(xué)構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)中小學(xué)健康持續(xù)的發(fā)展。但是因為利益主體的多元化、復(fù)雜化，中小學(xué)在發(fā)展過程中，不論是外部治理結(jié)構(gòu)，還是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不可避免地都會遇到一些難題，那么如何構(gòu)建良好的中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)便成為當(dāng)務(wù)之急。

一、中小學(xué)多元利益主體及其權(quán)益訴求

現(xiàn)代教育改革要求我們構(gòu)建的中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)不能再停留在單一的主體上，應(yīng)拓展到多元主體。多元主體指的是與學(xué)校有密切關(guān)系的利益相關(guān)者。“利益相關(guān)者”一詞的出現(xiàn)可以追溯到1708年，當(dāng)時還主要應(yīng)用于企業(yè)、經(jīng)濟等領(lǐng)域，之后拓展開來，文化學(xué)、教育學(xué)也開始使用這一概念，像政府、校長、教師、學(xué)生和學(xué)生家長、社區(qū)和社會都可以被視為中小學(xué)的利益主體。每個主體都有自己不同的權(quán)益訴求，了解利益主體的權(quán)益訴求對調(diào)動多元主體共同參與中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建具有極其重要的意義。

1.政府及其權(quán)益訴求

政府不僅是國家事務(wù)的管理者，也是政策的執(zhí)行者。中小學(xué)教育屬于基礎(chǔ)教育，是義務(wù)教育的重要組成部分，政府通過調(diào)節(jié)財政、招生、獎勵政策來影響中小學(xué)教育的實施。其權(quán)益訴求是希望中小學(xué)能夠積極貫徹中國特色社會主義的教育辦學(xué)方針，為國家經(jīng)濟、社會發(fā)展培養(yǎng)人才。

2.校長及其權(quán)益訴求

在中國，義務(wù)教育階段實行的是“校長負(fù)責(zé)制”，校長是中小學(xué)教學(xué)管理的第一責(zé)任人，對學(xué)校的章程或者管理制度的制定有一定的決策權(quán)，可以任意調(diào)配中小學(xué)各個部門的資源；負(fù)責(zé)指導(dǎo)學(xué)校按照國家規(guī)定的教學(xué)大綱來組織教育教學(xué)活動。校長一般會從學(xué)校的角度去思考問題，希冀通過構(gòu)建中小學(xué)的治理結(jié)構(gòu)來改善學(xué)校自身的辦學(xué)條件，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，形成獨樹一幟的辦學(xué)特色，促進中小學(xué)又好又快地發(fā)展。

3.教師及其權(quán)益訴求

教師是教學(xué)活動的直接參與者以及具體執(zhí)行者，是聯(lián)系學(xué)校和學(xué)生的重要橋梁。教師擁有教育教學(xué)權(quán)、崗位培訓(xùn)權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)以及參與學(xué)校公共事務(wù)管理的權(quán)力，通過教職工代表大會來表達自己的內(nèi)心需求和自己對于學(xué)校發(fā)展的個人看法，從而行使自己對于學(xué)校的管理參與權(quán)，在為自己爭取更多的利益和福利的同時促進學(xué)校的發(fā)展。教職工代表大會維護了教職工的合法權(quán)益，保障了教育教學(xué)的正常運行。

4.學(xué)生和學(xué)生家長及其權(quán)益訴求

學(xué)生是教育教學(xué)活動的重要主體，學(xué)校的一切設(shè)施、服務(wù)都是圍繞學(xué)生來提供的，他們是諸多利益主體中最重要的一員，無論是政府、學(xué)校還是家長、社會都是由于學(xué)生而聯(lián)系在一起的，因而其權(quán)益訴求也是我們第一時間應(yīng)該考慮的。學(xué)生家長作為中小學(xué)生的監(jiān)護人，和學(xué)生一樣總是希望學(xué)校能夠開展更豐富多彩的教學(xué)活動，組織更有趣好玩的社會實踐活動，提升學(xué)生的實踐能力和競爭力，實現(xiàn)多方面、多領(lǐng)域的綜合發(fā)展。

5.社區(qū)和社會及其權(quán)益訴求

社區(qū)是社會的組成基礎(chǔ)，社區(qū)通過組織社區(qū)比賽、社區(qū)實踐等活動來補充和豐富“校內(nèi)教育”，開展“校外教育”，提高中小學(xué)生的綜合素質(zhì)，促進其全面發(fā)展。社區(qū)希望通過中小學(xué)等教育資源來提升自身綜合水平，吸引更多的人入住，從而創(chuàng)造更大的收益。

二、多元主體參與背景下的中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)存在亟待解決的現(xiàn)實問題

1.學(xué)校外部治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

行政管理與學(xué)校發(fā)展之間的矛盾有待調(diào)整?；A(chǔ)教育是義務(wù)教育的重要組成部分，相比于高等教育而言，與政府的關(guān)系會密切一些，并在一定程度上依賴著政府。政府的財政支持是中小學(xué)校發(fā)展的根基，中小學(xué)的學(xué)生資源、教育資源、師資隊伍無一不需要政府的經(jīng)濟支撐，對政府有很強的依賴性。這種情況會導(dǎo)致政府的行政干預(yù)權(quán)力過大，中小學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)消失殆盡，管理服務(wù)機構(gòu)帶上濃厚的行政色彩，事無巨細(xì)都需要經(jīng)過政府部門同意才能得以實施。這樣的狀態(tài)不利于中小學(xué)校構(gòu)建良好的治理結(jié)構(gòu)，同時對于中小學(xué)自身發(fā)展也是有一定害處的。因此，要想構(gòu)建中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)，就必須盡快調(diào)整政府與中小學(xué)的關(guān)系。

2.學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的問題

（1）主體監(jiān)督渠道不暢

中小學(xué)內(nèi)部治理機構(gòu)是一個有機運行的管理體制，主要以黨的地方委員會監(jiān)督指導(dǎo)下的“校長負(fù)責(zé)制”為主，同時又以校務(wù)管理委員會和教職工代表大會為輔。中小學(xué)校長是教育教學(xué)和行政管理的具體負(fù)責(zé)人，具有極高的權(quán)力，而黨委、教職工代表大會和校務(wù)管理委員會是其行政管理體制中的“下屬部門”，不利于利益相關(guān)者發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督、管理權(quán)，是導(dǎo)致多元主體監(jiān)督不力的重要因素，它限制了黨委成員、教職工、行政人員的監(jiān)督權(quán)力，致使主體監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督系統(tǒng)流于形式化、場面化。

（2）民主管理形式需完善

中小學(xué)教育章程和校內(nèi)制度的制定人員不夠?qū)I(yè)。學(xué)校章程的法律效力遭到漠視，學(xué)校缺乏一個標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的形式來實施民主管理。

學(xué)校很多行政部門的民主管理權(quán)得不到有效發(fā)揮，比如教職工代表大會，老師和教職工是與學(xué)生聯(lián)系最緊密的人群，他們對于學(xué)校管理提出的意見一般具有建設(shè)意義，但是他們的意見往往被忽視。還比如家長委員會，作為學(xué)生的監(jiān)護人，他們應(yīng)具有一定的學(xué)校管理參與權(quán)，但是在當(dāng)前階段，家委會功能的發(fā)揮明顯不足，還未參與到中小學(xué)民主管理中來。

三、多元主體參與背景下的中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建策略展望

1.全面推進依法治校，“政校”合作共建全新的教育發(fā)展機制

政府應(yīng)簡政放權(quán)，將辦學(xué)自主權(quán)下放。首先，國家政府應(yīng)為教育立法，將政府的權(quán)力關(guān)進制度的牢籠，轉(zhuǎn)變政府的行政管理職能，改變當(dāng)前政府部門“管得太多”的局面，依法治教、依法治校，按照規(guī)定的行政管理方式，根據(jù)國家法律規(guī)定的職權(quán)和固定的制度對中小學(xué)進行管理；其次，政府部門在教育審批等方面應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)做到透明公開，精簡中小學(xué)審批項目，將審批的整體過程進行定期公開匯報，依法監(jiān)督中小學(xué)辦學(xué)流程，提高工作效率，維護教育教學(xué)活動的正常秩序；最后，政府應(yīng)依據(jù)法律健全和規(guī)范申訴渠道，建立起面向家長、社區(qū)、社會的申訴舉報制度，發(fā)揮多元主體的監(jiān)督效力，及時糾正中小學(xué)老師的不正當(dāng)行為以及學(xué)校的違法行為，依法保障學(xué)生的個人權(quán)益，營造陽光、和諧的教育環(huán)境。

中小學(xué)應(yīng)主動承擔(dān)起辦學(xué)責(zé)任，提高自主辦學(xué)的能力，制定合理規(guī)范的學(xué)校章程。首先，中小學(xué)校應(yīng)該第一時間重視學(xué)校章程，聽取多方利益相關(guān)者的可行性建議，制定科學(xué)合理的學(xué)校治理的“基本法”，并且采用多種手段力求做到學(xué)校章程人人皆知；其次，有了學(xué)校章程以后，中小學(xué)校所有的工作都應(yīng)該按照章程規(guī)定的程序來辦理，盡量使一切教學(xué)和管理工作規(guī)范化和制度化，并且逐漸構(gòu)建起具有本校特色、適合本校發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)；最后，要想全面推進依法治校，就必須確立有效的監(jiān)督機制，這些監(jiān)督機構(gòu)要定期對學(xué)校重要干部任免、重大問題決策和重大投資項目經(jīng)費等重大事件和決策進行全程監(jiān)督，并開展調(diào)查研究，落實好監(jiān)督意見，并及時地公布監(jiān)督的結(jié)果。

2.強化民主與監(jiān)督，搭建“教代會”和“家委會”的良性運行平臺

強化民主與監(jiān)督，必須落實教職工代表大會對于學(xué)校公共事務(wù)的決策參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。首先，教職工代表大會是用來保障教師和學(xué)校職工參與學(xué)校管理權(quán)力的機構(gòu)。為了維護中小學(xué)教職工的合法權(quán)益，在確定一些關(guān)乎教職工直接利益，比如教職工的工資水平、福利政策或者是留學(xué)深造等事務(wù)時，應(yīng)該保障教職工直接參與權(quán)，并且可以交由教代會進行預(yù)審，建立一個由教職工直接參與的前置性的評議制度。另外，在一些能夠影響中小學(xué)校發(fā)展的重要事項上給予教職工一票否決權(quán)，確立教代會的“一票否決制”。其次，教職工代表大會還擁有對學(xué)校教育教學(xué)管理與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)主要涉及兩大方面內(nèi)容，一是對學(xué)校行政人員工作的監(jiān)督，比如校長、副校長，中小學(xué)實行的是“校長負(fù)責(zé)制”，校長權(quán)力過大，往往需要教代會進行民主監(jiān)督，保證權(quán)力在制度的制約下有限制地使用；二是對學(xué)校教育教學(xué)工作的監(jiān)督，中小學(xué)教育教學(xué)活動和日常工作的開展離不開廣大教職工的參與，并且?guī)熧Y隊伍是學(xué)校發(fā)展的首要前提，學(xué)校的發(fā)展都關(guān)乎教職工的切身利益。

要強化民主與監(jiān)督，就必須保障家長和社區(qū)的學(xué)校管理參與權(quán)、教學(xué)工作知情權(quán)、學(xué)校工作監(jiān)督權(quán)等。家長委員會是由學(xué)生家長構(gòu)成的組織，是溝通家庭與學(xué)校的橋梁。在多元主體參與的背景下，家長委員會顯得愈發(fā)重要，成為打造良好的家校關(guān)系的重要因素之一。要想構(gòu)建好中小學(xué)民主監(jiān)督體系，首先，我們要保障家長對于學(xué)校工作的知情權(quán)，并且給予家長一定的決策權(quán)；其次，保障家委會參與學(xué)校管理工作的權(quán)力，學(xué)校管理需要綜合多方意見，考慮多元主體的權(quán)益訴求，在直接關(guān)乎家長、學(xué)生的重大事項上，家長擁有直接參與權(quán)；最后，保障家委會的監(jiān)督權(quán)，對于校領(lǐng)導(dǎo)收受紅包、教師私自輔導(dǎo)等現(xiàn)象，家長可以反映到家委會，由家委會統(tǒng)一告發(fā)，以維護家長和學(xué)生的權(quán)益。

3.試點設(shè)立理事會制度，完善學(xué)校治理的外圍主體參與機制

多元主體不僅包括內(nèi)圍主體——政府、校長、教師、學(xué)生和學(xué)生家長、社區(qū)和社會等，還包括外圍主體，比如學(xué)校理事會。只有將內(nèi)圍主體和外圍主體結(jié)合起來，才是真正意義上的多元主體，才能構(gòu)建好多元主體參與的中小學(xué)治理結(jié)構(gòu)，推進中小學(xué)管理體制改革。

學(xué)校理事會是由政府有關(guān)部門、學(xué)校、社區(qū)以及社會知名人士等共同協(xié)作、多方參與學(xué)校工作和管理的咨詢、協(xié)調(diào)、參謀、監(jiān)督機構(gòu)。學(xué)校理事會的主要職責(zé)是評議監(jiān)督、宣傳協(xié)調(diào)、咨詢建議等。首先，咨詢建議指的是理事會向?qū)W校提供市場的需求信息，將社會對教育的需求反饋給學(xué)校，為學(xué)校進行教育改革和發(fā)展提出建設(shè)性的意見。顯然，理事會并不直接參與到中小學(xué)的決策之中，而是為中小學(xué)確立辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)改革等重大事項的決策提供咨詢建議，是一個決策咨詢機構(gòu)。其次，宣傳協(xié)調(diào)是指理事會會定期宣傳學(xué)校的重大決策和重大發(fā)展規(guī)劃，讓利益相關(guān)者了解到學(xué)校近期的發(fā)展走向，協(xié)調(diào)社區(qū)、家庭和學(xué)校之間的關(guān)系，利用多方資源打造良好的教育環(huán)境，為學(xué)生服務(wù)。最后，評議監(jiān)督指的是理事會會對中小學(xué)的辦學(xué)條件、師資力量、教育教學(xué)質(zhì)量以及行政人員的管理工作進行評價議論并實行監(jiān)督機制。理事會的這三種職能有利于中小學(xué)校構(gòu)建民主監(jiān)督和民主管理的治理結(jié)構(gòu)，完善學(xué)校治理的外圍主體參與機制，將政府、社會、學(xué)校等多方利益相關(guān)者結(jié)合起來，共同構(gòu)建中小學(xué)民主化、科學(xué)化的治理結(jié)構(gòu)，增強中小學(xué)的辦學(xué)自主性，全面提高義務(wù)教育的質(zhì)量和水平，促進教育事業(yè)朝著良性方向發(fā)展。

綜上所述，中小學(xué)在構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)時，一定要考慮到多方利益相關(guān)者的權(quán)益訴求，綜合多方力量參與到中小學(xué)管理中來。構(gòu)建良好的治理結(jié)構(gòu)有利于中小學(xué)建立多層次、多元化的民主管理和監(jiān)督體系，從而最大程度地促進中小學(xué)健康運行和良性發(fā)展，使中小學(xué)能夠更好地為學(xué)生服務(wù)，早日實現(xiàn)國家“人才強國”的偉大構(gòu)想。

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[作者：陳良英（1981-），女，四川廣元人，四川信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。]

【責(zé)任編輯 楊 子】