基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)限牌政策的比較分析與啟示

鄧明揚(yáng)

摘 要：近年來(lái)，各具特色的限牌模式逐漸在國(guó)內(nèi)一、二線(xiàn)城市緊鑼密鼓地鋪開(kāi)，從實(shí)施效果來(lái)看與有效配置的理想狀態(tài)相差較遠(yuǎn)。本文基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，通過(guò)對(duì)兩種主要的車(chē)牌發(fā)放政策進(jìn)行剖析及簡(jiǎn)要評(píng)述，以試圖為車(chē)牌發(fā)放政策的改進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)道路空間資源的優(yōu)化合理配置提出建議。

關(guān)鍵詞：限牌模式 “搖號(hào)” 拍賣(mài) 外部性

一、前言

中國(guó)用了將近30年時(shí)間真正邁入“家轎”時(shí)代，汽車(chē)為普通家庭帶來(lái)的幸福感隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)階梯式發(fā)展從沿海彌漫至內(nèi)陸。據(jù)公安部交管局統(tǒng)計(jì)顯示，截止2016年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量達(dá)2.9億輛，其中汽車(chē)1.94億輛，汽車(chē)駕駛?cè)顺^(guò)3.1億。全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)和駕駛?cè)吮３挚焖僭鲩L(zhǎng)，新注冊(cè)量和年增量均達(dá)歷史最高水平。在1.6億小型載客汽車(chē)中以個(gè)人名義登記的小型載客汽車(chē)（私家車(chē)）達(dá)1.46億輛，占92.60%，同比增長(zhǎng)15.08%。全國(guó)平均每百戶(hù)家庭擁有36輛私家車(chē)，成都、深圳、蘇州等城市每百戶(hù)家庭擁有私家車(chē)超過(guò)70輛。幸福感膨脹的背后是車(chē)輛數(shù)量的急劇增長(zhǎng)及引發(fā)城市交通擁堵、環(huán)境污染等負(fù)效應(yīng)。為此，部分地方政府相繼出臺(tái)相關(guān)車(chē)牌限購(gòu)政策，限牌時(shí)代或已到來(lái)。

二、制度設(shè)計(jì)視角下限購(gòu)車(chē)牌主要政策類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

人口的增長(zhǎng)帶來(lái)公共資源相對(duì)價(jià)格發(fā)生變化使得產(chǎn)權(quán)的界定具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。車(chē)牌限購(gòu)實(shí)質(zhì)是對(duì)道路空間使用權(quán)的界定，道路空間作為一種稀缺的公共資源，其稀缺性在高峰時(shí)段更為明顯。其權(quán)利的過(guò)度使用致使“公地悲劇”——交通擁堵上演及其造就的油耗、時(shí)間成本、環(huán)境、噪音污染等負(fù)外部性使得個(gè)人成本與社會(huì)成本偏差逐漸拉大，按照市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制難以激勵(lì)私人將負(fù)外部性?xún)?nèi)部化從而出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象加重了對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的需要。車(chē)牌作為現(xiàn)代社會(huì)中道路行駛的標(biāo)志具有不完全的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，符合準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，

（一）北京搖號(hào)購(gòu)牌模式

北京是中國(guó)第一個(gè)實(shí)施搖號(hào)購(gòu)車(chē)的城市。2010 年 12 月，北京市發(fā)布了《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，開(kāi)始對(duì)小客車(chē)實(shí)施數(shù)量調(diào)控措施和配額管理制度且明確規(guī)定了小客車(chē)配置指標(biāo)，以搖號(hào)方式無(wú)償分配。搖號(hào)的方式似乎能夠有效保證公平，但并不是一個(gè)十全十美的方法。

車(chē)牌這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供跨越市場(chǎng)交易，直接給由政府設(shè)定的機(jī)制給消費(fèi)者發(fā)放“許可證”，這樣的交易成本看似為零，有利于提高經(jīng)濟(jì)效率和國(guó)民福利，但其實(shí)現(xiàn)的前提是保證搖號(hào)面前一律平等，杜絕搖號(hào)過(guò)程中各種黑幕，否則將降低公共政策機(jī)制的運(yùn)行效率和產(chǎn)出效益，反而破壞社會(huì)財(cái)富分配的合理性。“中彩票”式低門(mén)檻的搖號(hào)，在實(shí)際運(yùn)行中引發(fā)的管理問(wèn)題難以忽視：

1.加大購(gòu)車(chē)牌的難度

2017年第三期小客車(chē)搖號(hào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示中簽比約為843：1，意味著公民希望通過(guò)搖號(hào)獲得車(chē)牌機(jī)會(huì)越來(lái)越渺茫。據(jù)媒體報(bào)道，在搖號(hào)政策實(shí)施后，為提高中簽率，全家總動(dòng)員參與搖號(hào)，出現(xiàn)搖號(hào)基數(shù)虛假膨脹，而實(shí)際上真正有購(gòu)車(chē)需求的只是其中的較小部分。按規(guī)定，這些“虛假”號(hào)碼如果沒(méi)有中簽將一直保留在搖號(hào)的申請(qǐng)基數(shù)中，直接導(dǎo)致真正急需購(gòu)車(chē)消費(fèi)者搖中的概率變小。另外參與搖號(hào)成本過(guò)低不僅導(dǎo)致倒賣(mài)搖到車(chē)牌號(hào)碼為生的“黃牛黨”的出現(xiàn)，同時(shí)棄號(hào)現(xiàn)象嚴(yán)重，抬高中簽難度。

2.尋租導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不公平

為確保搖號(hào)的公正公平，管理部門(mén)采取了“多重隨機(jī)”搖號(hào)、視頻直播和公證員監(jiān)督等措施，但搖號(hào)程序存在不夠透明和細(xì)節(jié)把握上不夠完善的問(wèn)題，直接影響到政府在公共物品供給政策的公信力和公眾參政議政的積極性。由于監(jiān)管制度不完善，“人情號(hào)”任然存在，車(chē)牌搖號(hào)逐漸成為各種利益尋租的新市場(chǎng)。

3.催生灰色車(chē)牌產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)及以租代售業(yè)務(wù)

限購(gòu)車(chē)牌增添其經(jīng)濟(jì)稀缺性，衍生出一條車(chē)牌灰色產(chǎn)業(yè)鏈。由此也印證了比利時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家洛德·富雷卡的相關(guān)論述，“政府管控越嚴(yán)厲的地方，越易出現(xiàn)成規(guī)模的利益集團(tuán)和完整的利益鏈條?！比纾?chē) 4S 店的銷(xiāo)售人員向媒體透露可以托人花錢(qián)辦車(chē)牌按當(dāng)?shù)貞?hù)口與當(dāng)?shù)貞?hù)口差別收費(fèi)。除此之外，不乏汽車(chē)銷(xiāo)售商推行“以租代售”業(yè)務(wù)，宣稱(chēng)公眾可以先行購(gòu)車(chē)，后可借用汽車(chē)租賃公司或者 4S 店的車(chē)牌，待搖號(hào)中簽后再辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)。該項(xiàng)業(yè)務(wù)表面看似“顧客友好型”，實(shí)則是公眾需繳納的車(chē)牌管理費(fèi)用與中簽時(shí)間成正比，加重車(chē)主的隱形購(gòu)車(chē)成本的同時(shí)需承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)成本。由于該項(xiàng)業(yè)務(wù)尚屬法律中灰色領(lǐng)域，一旦發(fā)生法律糾紛，消費(fèi)者的合法權(quán)益將難以受保障。

（二）上海拍賣(mài)購(gòu)牌模式

早在1994 年上海開(kāi)始對(duì)私車(chē)牌照實(shí)行競(jìng)拍制度，引入市場(chǎng)手段配置車(chē)牌的拍賣(mài)機(jī)制。該模式以政府每月投放一定的車(chē)牌額度，意向獲取車(chē)牌競(jìng)拍者通過(guò)參與競(jìng)投獲取車(chē)牌。通過(guò)拍賣(mài)將稀缺的車(chē)牌資源配置給購(gòu)買(mǎi)欲望最強(qiáng)即出價(jià)最高者有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率。上海車(chē)牌限購(gòu)制度實(shí)施以來(lái)有效控制了私車(chē)總量的增長(zhǎng)速度，牌照拍賣(mài)資金通過(guò)合理使用為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改善提供穩(wěn)定資金來(lái)源，同時(shí)帶來(lái)出行效率、城市綜合環(huán)境的治理、噪音及道路安全等改善的間接效應(yīng)。

但現(xiàn)實(shí)中車(chē)牌額度拍賣(mài)與單純的市場(chǎng)配置資源仍有所差別，原因在于車(chē)牌額度決定者是地方政府而不是市場(chǎng)。上海車(chē)牌拍賣(mài)政策實(shí)質(zhì)是用市場(chǎng)化和行政化結(jié)合的手段配置車(chē)牌，車(chē)牌資源的稀缺程度由政府行政力量決定，通過(guò)競(jìng)拍抬高購(gòu)車(chē)成本，最終達(dá)到限制汽車(chē)保有量的目的。但該項(xiàng)措施在價(jià)格制定方面并未有效調(diào)控，造就上海車(chē)牌成為“最貴鐵皮”，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，上海2017年3月私車(chē)牌照最低中標(biāo)價(jià)87800元，平均中標(biāo)價(jià)87916元。除此之外，該項(xiàng)政策對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)及公共管理方面均帶來(lái)沖擊。

三、總述車(chē)牌發(fā)放政策與制度設(shè)計(jì)的改進(jìn)建議

目前，繼上海、北京車(chē)牌限購(gòu)后，貴陽(yáng)、廣州、天津、杭州等地陸續(xù)實(shí)施汽車(chē)限購(gòu)。后實(shí)施的城市多采用綜合模式，如廣州結(jié)合京滬之長(zhǎng)兼顧效率與公平，在試行辦法中，既為普通大眾提供了免費(fèi)搖牌的方式又為一些急需購(gòu)車(chē)上牌，經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的人提供途徑進(jìn)行競(jìng)拍，競(jìng)拍所得再運(yùn)用于城市交通建設(shè)。同時(shí)倡導(dǎo)新能源汽車(chē)、低排量汽車(chē)的使用做到節(jié)能環(huán)保；杭州采取八成搖號(hào)方式，兩成競(jìng)價(jià)方式。

未來(lái)汽車(chē)限購(gòu)或?qū)⒊蔀橐环N常態(tài)，交通擁堵嚴(yán)重的大中城市將出臺(tái)類(lèi)似政策。綜合本文分析，限牌政策在一定程度上放緩機(jī)動(dòng)車(chē)總量的增長(zhǎng)速度、緩解道路擁堵及減少尾氣排放。但公共選擇學(xué)派認(rèn)為，在做公共政策的制定與實(shí)施過(guò)程中政府存在一些明顯的惰性及缺乏民主性。政府在考慮政策可選項(xiàng)是，往往優(yōu)先考慮最容易實(shí)施而非最合理有效的方案，車(chē)牌限購(gòu)政策也只是眾多解決辦法中的成本最低、見(jiàn)效最快的手段之一而并非最有效的解決途徑。事實(shí)也證明，限購(gòu)對(duì)于北京上海等一線(xiàn)城市道路擁堵?tīng)顩r效果有限，相反其引發(fā)的一系列副作用明顯。限購(gòu)時(shí)代那些花高價(jià)競(jìng)拍到“高價(jià)鐵皮”的消費(fèi)者以及“僥幸”搖號(hào)中標(biāo)的車(chē)牌得主的消費(fèi)行為或?qū)⑹艿捷^大影響。與北京上海類(lèi)似，廣州及隨后即將限牌的城市，汽車(chē)消費(fèi)結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)更加偏好于大排量、豪華甚至過(guò)度鋪張的趨勢(shì)。

針對(duì)目前限購(gòu)牌照的種種問(wèn)題，可以從幾個(gè)方面考慮：完善車(chē)牌發(fā)放信息披露制度保證政策實(shí)施更加公平透明；嚴(yán)格限制準(zhǔn)入和退出機(jī)制打擊棄號(hào)行為與“黃牛黨”等投機(jī)分子，同時(shí)可提高中簽率；引入問(wèn)責(zé)懲戒機(jī)制，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，打擊尋租腐敗行為。另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看私車(chē)牌照拍賣(mài)制度只是一個(gè)過(guò)渡性的措施，需要一個(gè)替代性的政策，收取擁堵費(fèi)無(wú)論是從理論還是從實(shí)踐上都是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，但是在此之前不僅硬件上面需要保障如電子收費(fèi)系統(tǒng)，還需要考慮平衡已購(gòu)車(chē)方的利益等，需要很好的規(guī)劃才能實(shí)施。

應(yīng)明確的是城市交通擁堵的長(zhǎng)效治理必須從綜合、系統(tǒng)的戰(zhàn)略角度，即車(chē)牌限購(gòu)政策仍需與其他相關(guān)配套政策配合發(fā)揮作用。首先，科學(xué)的智能化交通管理技術(shù)支持是必要的，便于真正建立交通管理決策支持體系的科學(xué)論據(jù)，來(lái)指導(dǎo)城市交通擁堵治理工作。當(dāng)一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)交通擁堵，這時(shí)通過(guò)先進(jìn)的管理手段，將高峰交通量，占路大、效率低的交通量等進(jìn)行必要的限制和轉(zhuǎn)換，以達(dá)到緩解交通擁堵的目的。如新加坡電子道路收費(fèi)系統(tǒng)的實(shí)施，削減了其擁擠收費(fèi)區(qū)約15%的交通量。其次，發(fā)展公共交通和加強(qiáng)路網(wǎng)建設(shè)是最主要的，需要長(zhǎng)期的努力。完善的交通體系保障市民“最后一公里”的出行難題得以解決，積極結(jié)合“共享單車(chē)”促進(jìn)交通出行主要方式向“步行+騎自行車(chē)+公共交通”合理轉(zhuǎn)變。

限購(gòu)時(shí)代更應(yīng)搶抓機(jī)遇加快新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全國(guó)各地限牌，對(duì)新能源汽車(chē)不僅未加限制且都有鼓勵(lì)政策，這無(wú)疑是彌補(bǔ)因汽車(chē)限購(gòu)而給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失的機(jī)遇。加快發(fā)展新能源汽車(chē)不僅對(duì)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，治理大氣污染、提升城市品牌形象具有重要的意義，對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，減少因汽車(chē)限牌所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善等提供了有利條件。

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