鄭方輝邱佛梅

和諧共建視角下的法治政府與法治社會關系

鄭方輝邱佛梅*

堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不僅要理順國家機器內部的權責關系，更重要的是依法調整政府與社會的關系。本體論和建設論二者對法治政府與法治社會關系的立論迥然不同。但基于和諧共建的理念，兩者既相互聯系又相互制約，本質上指向如何制約行政權力與保障社會權力，以社會權力制衡行政權力應成為權力監(jiān)督制約機制的重要組成部分。法治政府是法治社會建設的重要保障，法治社會是法治政府建設追求的基本目標。依法推進法治政府和法治社會的互動發(fā)展與和諧建設，核心在于實現社會與政府的共治與善治?，F實條件下，不論從組織管理還是公眾滿意的視角，以評價推進法治建設都行之有效。

法治政府法治社會法治建設評價

一、問題提出

法治是國家治理的根基，也是國家現代化的重要標志。在2012年紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的命題，譹訛這也是國家最高領導人首次將“法治社會”作為一個相對獨立的概念加以明確表述。在此背景下，學界開始關注法治社會建設的理論研究，重點指向法治社會與法治政府的關系。2013年十八屆三中全會提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，以及“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”；2014年十八屆四中全會通過的決定中，進一步明確建設法治國家、法治政府、法治社會的目標，并從“推動全社會樹立法治意識”“推進多層次多領域依法治理”“建設完備的法律服務體系”“健全依法維權和化解糾紛機制”等四個方面對法治社會建設做出重大部署；2015年十八屆五中全會提出“加快法治經濟和法治社會建設，把經濟社會發(fā)展納入法治化軌道”，再一次強調“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。同年12月，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》。應該說，2012年至今，為全面推進依法治國、加快推進法治中國建設，“法治社會”與“法治國家”“法治政府”一樣，已成為我國社會生活中出現的高頻度概念。從歷史經驗與發(fā)展脈絡來看，法治政府和法治社會的互動發(fā)展與和諧共建是建設法治中國的核心內容和根本保證。

“公權壓制私權”的傳統人治社會逐步瓦解，法治建設不僅要理順國家機器內部的權責關系，還涉及如何依法調整政府與社會的關系問題。在法治一體建設的理念導向下，探討法治政府與法治社會的關系具有重要的理論與現實意義。事實上，十余年來，學界圍繞法治政府和法治社會的概念、特征、內容、標準、建設路徑等展開了較為深入的探討，對法治建設尤其是法治政府建設的實踐進行了全面總結，但專門涉及法治社會領域的文獻不多，對兩者關系的研究剛剛開始。學理上，法治政府與法治社會是相互聯系、相互制約的關系，本質上要求制約行政權力與保障社會權力，以社會權力制衡行政權力，兩者關系具有多重性和復雜性。推進法治政府和法治社會的互動發(fā)展與和諧建設，主要體現于全社會依法運行，核心理念是實現社會與政府的共治與善治。有感于此，本文試圖從不同的角度和層面廓清法治政府與法治社會的關系，進一步提出以評價推進法治建設的主張。

二、概念界定：法治政府與法治社會的內涵解析

法治政府、法治社會屬于法治的范疇?；谑袌鼋洕⒚裰髡蔚膬r值理念和生活方式，以及國家與市民社會的分離和互動，英國學者戴西（A.V.Dicey）首創(chuàng)了現代意義上的“法治”，它的核心理念是“良法善治”，將“規(guī)范和制約權力、尊重和保障權利”作為其基本內涵。進一步說，“良法是善治之前提，善治是法治之目標，法治是良法與善治的有機結合”。②王利明：《法治：良法與善治》，北京大學出版社2015年版，第114-121頁。事實上，法治理念可追溯到古希臘哲學家亞里士多德，“法治應包含兩種意義，一是已成立的法律獲得普遍的服從，二是大家所服從的法律又應該是制定的良好的法律?！雹踇古希臘]亞里斯多德：《政治學》，商務印書館1965年版，第199頁。中國古代法治學說亦體現了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的法治思想。例如，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”（《王安石文集·周公》）“法令者，民之命也，為治之本也?！保ā渡叹印ば迿唷罚┯秩纾爸蚊駸o常，為法為治?！保n非子·心度）梁啟超是將西方法治理念引入中國的第一批思想家之一，他認為“法治主義是今日救時唯一之主義”。④范中信編：《梁啟超法學文集》，中國政法大學出版社2000年版，第71頁。在我國，憲法明確規(guī)定了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的法治建設目標，不僅要求“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，而且提出“國家尊重和保障人權”的法治核心理念。從憲法文本的規(guī)范體系來看，“法治中國”建設目標的實現離不開法治政府與法治社會。

（一）法治政府：核心在于將公權力“關在籠子里”

邏輯上，西方國家無所謂法治政府，因為在西方語境中，現代政府本身是法治的產物。正因為如此，國際上，狹義的法治與法治政府具有相同的內涵，Rule of law（法治）、Governance of law（政府法治）、Government of law（法治政府）蘊含了相似的價值理念和法治精神，核心在于“規(guī)范和約束政府權力，以尊重和保障人權”。由此可言，法治政府概念具有中國特色，是社會主義法治建構的產物，其本質屬性在于“法治型”政府通過法治途徑把來源于人民授權的國家行政權力“關在籠子里”。同時，法治政府是“最適合人的本性的政府”，⑤劉軍寧：《保守主義》，中國社會科學出版社1998年版，第68頁。凸現規(guī)則對權力規(guī)范、制約及有限政府、責任政府、服務政府屬性。自2003年官方首次提出法治政府概念以來，學術界的主要認識：一是“依法行政是法治政府的核心內涵”，⑥鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績效評價》，新華出版社2014年版，第30-32頁。以確保行政主體、行政內容和行政程序的合法性；二是“權從法出是法治政府的根本”，⑦杜飛進：《論法治政府的標準》，載《學習與探索》2013年第1期。以確保行政權的合法性；三是“透明廉潔、誠信負責和便民高效是法治政府的具體表現形式”。⑧馬懷德：《法治政府特征及建設途徑》，載《國家行政學院學報》2008年第1期。概而言之，法治政府即為“依法律運行的政府”，在法治的框架下，“政府應該做什么、不應該做什么”的邊界由法律制度界定。建設法治政府，意味著“把權力關在籠子里”“法定職責必須為、法無授權不可為”。法治政府不僅是法律規(guī)則的執(zhí)行者和法律秩序的維護者，更應是法律制度的遵守者和服從者，一切藐視法律、超越法律的政府或官員行為均應該受到懲罰。政府是國家權力機關的執(zhí)行機關，實現社會主義法治的關鍵在于法治政府建成，主要體現在“執(zhí)政黨依法執(zhí)政、政府依法行政、公民依法參與國家管理”三個層面。⑨鄭方輝、尚虎平：《中國法治政府建設進程中的政府績效評價》，載《中國社會科學》2016年第1期。

國家和政府的一切公權力都應當受到法律的監(jiān)督和制約是法治的基本要求。行政權是國家各種權力中與社會、公民聯系最為緊密、影響最為深遠的一種公權力，因此，可以說制約公權力的關鍵和核心內容是規(guī)范、約束行政權。法治政府建設要求行政權力的運行與民主法治的基本精神和原則相一致，指向于“治官治權”；法治政府目標實現包括政府職能履行、重大行政決策、憲法法律實施、行政權力運行和人民權益保障等內容。從政治學原理來分析，建設法治政府的目的是為了維護和實現特定的公共秩序和法律秩序，建設人民滿意的政府；從法的價值內涵出發(fā)，是保障個人權利的實現，維護人的尊嚴、自由和平等。

（二）法治社會：強調公民權利和社會權力法治化

法治社會不同于法治國家、法治政府，是一個新的概念范疇。“法治社會”一詞在國內使用始于1959年，⑩訛熾亞：《國際法律學家會議發(fā)表德里宣言》，載《現代外國哲學社會科學文摘》1959年第5期。但其內涵在不斷演進。1989年張文顯發(fā)表題為《中國步入法治社會的必由之路》的文章，提出了法治社會的基本標志。①訛張文顯：《中國步入法治社會的必由之路》，載《中國社會科學》1989年第2期。訛近幾年來，針對習近平提出的“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的命題，②訛參見前引①，習近平文。訛學界對此有著較深入的探討，就概念本身而言：其一，法治社會是指實現了法治化、民主化、自治化的一種社會存在方式，是相對于人治社會而言。法治社會的概念可定義為：“政黨和公民、法人、社會組織等社會共同體行使社會公權力的法治化”。③訛持此種觀點的學者有：姜明安認為，法治社會是指政黨和其他社會共同體行使社會公權力的法治化；郭道暉和喻中認為，法治社會就是社會組織和公民權利的法治化；李步云認為，法治社會是指企事業(yè)單位、行業(yè)協會、社團等各類社會組織和特定成員在法律的框架下有序交往，依據法律形成穩(wěn)定、可預期的社會關系和社會秩序。姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，載《法學雜志》2013年第6期；郭道暉：《法的時代精神》，湖南出版社1997年版，第538頁；郭道暉：《論法治社會及其與法治國家的關系》，載《社會科學戰(zhàn)線》2015年第1期；呂廷君、喻中：《法治政府與法治社會不是“零和博弈”》，載《領導科學》2015年第10期；喻中：《法治社會在現階段的任務》，載《新視野》2014年第4期；李步云、張舜璽：《論法治社會建設的基本要求——以惠州經驗為參照》，載《法治社會》2016年第1期。訛從這個層面來看，法治社會的主體側重于相對于國家和政府而言的社會共同體，主要包括公民個人、企業(yè)法人、社會組織、人民團體以及政黨等。其二，法治社會是全社會包括所有公民個人、社會組織、人民團體以及政黨、政府和其他行使國家公權力的主體，都以法律作為行為指南，受法律支配的社會狀態(tài)。④訛史丕功等認為，所有公民、組織、團體都以法律作為行為指南，不論是政府行政權的行使，還是其他國家公權力的行使，亦或是各種社會組織、公民個人對于自身權利的行使，都以憲法為綱、以法律為本；許滌龍等認為，法治社會，簡言之，就是一切政體下的權力都受到有效控制、整個社會由通過民主程序制定出來的法律所支配的社會狀態(tài)。參見史丕功、任建華：《法治社會建設的價值選擇及主要路徑》，載《山東社會科學》2014年第9期；許滌龍、歐陽勝銀：《法治社會建設評價指標體系構建與初步分析》，載《法治湖南與區(qū)域治理究》2011年第3期。在這里，法治社會是指大社會。其三，聚焦于當前的法治社會建設，意指“社會建設”的法治保障層面，包括社會依法治理和依法自治。姜明安認為，法治社會建設工程包括社會組織建設、社會行為規(guī)范建設、社會監(jiān)督和解紛機制建設等諸項子工程；⑤訛姜明安：《法治中國建設中的法治社會建設》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》2015年第6期。莫于川認為，法治社會建設包括社會發(fā)展、社會推動、社會建設、社會環(huán)境等諸多要素。⑥訛莫于川：《法治國家、法治政府與法治社會的一體建設》，載《改革》2014年第9期。此種語境下的法治社會建設本質上歸之于政府的社會管理職能，亦可稱之為“法治型社會管理”或“社會管理法治化”。其四，法治社會是指某個地方實現了人們期盼的法治狀態(tài)，也可稱之為法治地方（例如法治廣東等）。⑦訛莫于川：《法治國家、法治政府、法治社會一體建設的標準問題研究——兼論我國法制良善化、精細化發(fā)展的時代任務》，載《法學雜志》2013年第6期。

概而言之，法治社會有廣義和狹義之分，學界對法治社會之“法治”有較為一致的看法，即“法治是依法運行、規(guī)則之治，核心是規(guī)范政府權力以尊重和保障人權”，觀點分歧主要源于三方面：第一，法治社會之“主體”存在廣義和狹義之分，廣義的社會包括國家、政府、政黨和社會組織、團體、個人等各種政治、經濟、文化共同體，狹義的社會則僅指相對于國家、政府的社會共同體；⑧訛姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，載《法學雜志》2013年第6期。第二，法治社會之“社會”有大社會和小社會之分，大社會是指與自然界相對應的“人類社會”或“社會的人類”，是廣義的社會，人是社會的主體，社會是經濟基礎與上層建筑形成的有機統一體，是與國家相對應的事物；⑨訛《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第502頁。小社會是指狹義的社會，即政治、經濟、文化以外的社會領域；第三，法治社會之“建設”的重點有國家主導推進和社會逐步演化之分，現實層面的法治社會是法治在社會領域的拓展和具體體現；終極意義上的法治社會是依據馬克思主義國家觀，國家消亡后由社會自治規(guī)范和習慣治理的社會狀態(tài)。⑩訛肖北庚：《法治社會：法治演進的邏輯必然》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第5期。

我們認為，區(qū)分法治社會本體論和法治社會建設論，從宏觀和微觀視角理解法治社會更具現實意義。本體論聚焦于宏觀層面，認為法治社會應由政府主導和社會共治，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法多維度的法律運作下的社會法治化，整個社會能按照民主產生的法律程序運行，以實現政府與社會的共治與善治。在這里，法治社會相對于人治社會而言，體現了外部環(huán)境對政府與社會和諧關系的要求。立法、執(zhí)法、司法、守法等法律系統運行的環(huán)節(jié)和過程，某種程度上推動法律系統和社會系統相互作用。同時強調良善規(guī)則和良法之治（科學立法）、行政系統依法運行和依法行政（嚴格執(zhí)法）、通過司法程序有效協調解決社會糾紛（公正司法）、社會主體具有法治認同感和守法意識（全民守法）以及社會自治與國家統治的互動共治。微觀層面的法治社會指法治保障下的社會建設和社會治理的狀態(tài)，強調依法治理、依法自治、自覺守法。法治社會建設論聚焦于微觀層面，著眼于社會公共領域治理和公民權利行使的法治保障問題，更加強調公民權利和社會權力法治化。基于法治一體建設的視角，微觀層面的法治社會屬于社會權力范疇，是“社會建設”的法治層面，法治社會建設與法治國家建設、法治政府建設并存對應，并處于基礎地位?！罢鐣卫怼钡姆ㄖ位饕鉀Q政府如何規(guī)范、引導和促進法治社會發(fā)展這個核心問題。①呂廷君、喻中：《法治政府與法治社會不是“零和博弈”》，載《領導科學》2015年第10期。進而回答“社會各領域是否都需要法治”，涉及社會自治與社會管理的關系，以及法治社會與自治社會的關系。前者強調保持社會的自治活力與政府履行社會管理職能之間的有序銜接，后者強調法治社會中要尊重社會自治，預留社會自治的充分空間，但社會自治依然要遵守法律、遵守規(guī)則。

三、關系定位：法治政府與法治社會和諧共建

政府與社會的關系是界定法治政府與法治社會關系的邏輯起點，法治是維系政府和社會和諧共建的紐帶。從多層次法治建設的關系來看，法治政府是法治社會的保障，法治社會是法治政府的目標，建設法治政府是核心任務和關鍵環(huán)節(jié)，建設法治社會是基礎任務和普遍要求。②姜明安認為，“法治政府主要指國家行政權行使的法治化；法治社會則主要指政黨和其他社會共同體行使社會公權力的法治化。法治政府的‘法治’強調依法辦事、依法行政，法治社會的‘法治’更強調人權保障。建設法治政府是建設法治社會的保障，建設法治社會是建設法治政府的目標”；莫于川認為“建設法治政府是核心任務和關鍵環(huán)節(jié)，建設法治社會是基礎任務和普遍要求”；陳金釗等認為，法治政府強調對市場和社會組織管理過程中需要奉行依法辦事、依法行政；而法治社會則強調社會組織的資質、政府的有序治理以及對民生、人權的保障。參見前引18訛，姜明安文；莫于川：《依法治國戰(zhàn)略方針與法治一體建設路向》，載《社會主義研究》2015年第1期；陳金釗、宋保振：《法治國家、法治政府與法治社會的意義闡釋——以法治為修辭改變思維方式》，載《社會科學研究》2015年第5期。學理上，法治政府與法治社會的關系在于正確處理制約行政權力與保障社會權力的關系，以社會權力制衡行政權力，并成為權力監(jiān)督制約機制的重要組成部分。法治政府與法治社會不是非此即彼、此消彼長的零和博弈關系，從一體建設的角度而言，應是相互聯系、相互制約的關系，涉及秩序與自由、效率與公平、民主與平等、公域與私域、權力與權利、執(zhí)行力與公信力等一系列的問題。縱向的政府結構與橫向的社會網絡在某種程度上存在交集，二者的共性要素是“法治”，主要體現為：一是依法運行，遵循法治的基本原則和法律至上的精神；二是追求公民滿意，根本出發(fā)點是人民利益，建設人民滿意的政府和社會；三是基本內容是權力與責任的劃分，強調權從法出、權責法定；四是以“制約公權力、保障私權利”為核心理念。法治政府與法治社會亦存在區(qū)別：從主體上看，前者的主體具有內部性，主要是指國家機器內部的政府組織，后者的主體具有外部性，核心力量為社會公民和社會組織；從權力關系上看，法治政府聚焦于行政權力（公共權力）行使的法治化，關鍵在于制約行政權力，而法治社會著眼于社會權力（自治權力）運行的法治化，重點在于保障社會權力、保障人權；從內容上看，法治政府側重于依法行政和依法治權，法治社會側重于依法自治和依法治理；從價值內涵上看，法治政府強調法治執(zhí)行力，追求民主、效率與秩序，法治社會強調法治公信力，追求自由、公平與正義。簡言之，法治政府是法治社會建設的重要保障，法治社會是法治政府建設追求的基本目標。

（一）法治政府是法治社會建設的重要保障

從歷史的角度看，社會先于國家、政府而存在，社會決定和制約國家。但基于我國建構主義法治道路，國家機器內部法治系統建設先于社會成長并與社會日益疏離，法治政府建設較之法治社會先行駛上“快車道”，建成法治政府才能實現法治社會。沒有法治政府的基本建成，就難以保證社會公平、推動社會和諧、共享發(fā)展成果?？梢哉f，法治政府是法治社會的根基。法治政府置于法治社會建設之中發(fā)揮著協調、服務、保障、治理等功能，以確保實現法治社會的價值目標。

第一，法治政府的社會協調功能。國家政治權力和政府行政權力具有雙重功能，它既能為社會公益的實現，社會秩序、公民權利的維護提供強有力的權力保障，又天生具有侵略性和擴張性，存在破壞社會秩序、腐蝕社會肌體、侵害公民權利的危險。③劉旺洪：《國家與社會：權力控制的法理學思考》，載《法律科學（西北政法學院學報）》1998年第6期。建設法治政府要求行政權力的合理配置與規(guī)范運行，有效保障社會權力運行和公民權利實現，以此協調政府與社會、個人之間的矛盾，實現自由與秩序的動態(tài)平衡。另外，法治政府通過行政復議、行政裁決、行政調解、仲裁等社會糾紛解決機制協調個人之間、社會組織之間的分配不公等利益矛盾。只有建成法治政府，才能清晰界定政府與社會的權力邊界，充分保障社會的自治活力與公民權利的生長，以及公民人身權、財產權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的實現。

第二，法治政府的社會服務功能。政府的天然職責是為社會提供公共服務，建設服務型政府是政府服務社會職能的根本要求。法治政府是服務型政府，其職能履行重點指向政府向社會提供基本的法治公共產品，例如，法治組織系統、法律制度體系、社會安全秩序、社會風險控制、社會公共福利、社會法律服務、糾紛解決機制、社會民生保障等。從歷史經驗看，法治政府具備高效、廉潔的行政體制架構和完善、協同的法律體系，法治意識深入行政文化及行政相對人內心，為法治社會生成創(chuàng)造了良好的法治條件。

第三，法治政府的社會保障功能。法治政府保障法治社會發(fā)展的作用具體表現為社會風險控制、社會安全秩序維護等方面?，F實社會中潛藏著諸如道德信仰、貧富差距、官員腐敗、就業(yè)失業(yè)、安全生產、自然災害等各種各樣的風險，它們具有典型外部性，需要政府依法控制和化解這些風險，實現利益均衡。國家安全、公共安全、人身安全和財產安全等屬于社會基本安全，是法治社會的基本要素。而維護社會安全秩序和社會公正秩序是法治政府最基本的職能。法治社會的安全秩序有賴于法治政府通過行政執(zhí)法，依法懲治違法犯罪活動，依法維持治安、交通、消防等，依法應對突發(fā)事件，依法行政檢查監(jiān)督等。法治社會的社會公正秩序有賴于法治政府通過提供相應的“公共物品”（如社會保險、社會救濟、公共設施、教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療等）才能得以維護。

第四，法治政府的社會治理功能。法治政府與法治社會的連接點是政府與社會的共同治理。社會治理既是政府的基本職能，又是政府介入社會的基本方式。中國特色的法治社會建設要求創(chuàng)新社會治理體制、推進多層次多領域依法治理，要形成“黨委領導、政府主導、部門協同、社會合作、公眾參與”的法治社會治理格局，以及政府善治與社會自治的整體合力和共治局面。這就有賴于政府發(fā)揮示范帶動作用，加強對社會共同體依法治理、依法自治的指導和監(jiān)督。

（二）法治社會是法治政府建設追求的基本目標

法治社會是立法、執(zhí)法、司法、守法各層次互動與社會化的社會存在方式，是指國家權力和社會關系按照明確的法律秩序運行，有效發(fā)揮法律的功能和作用并形成和諧有序的良好社會狀態(tài)。既包括縱向上公權力內部的立法、執(zhí)法、司法等各機關的分工與制約，又包括橫向上社會共同體全面法治化，即正義、自由、秩序、平等、公平、公正等法律價值與法治精神貫穿于整個國家和社會。宏觀的法治社會是法治政府建設更高層次的目標追求，高級階段的法治政府必定是共治和善治模式下的合作政府，強調政府與社會的和諧關系，強調以共治和善治為基礎。

第一，法治政府建設服務于法治社會，二者是手段與目的關系。法治政府建設是實現法治社會的手段，法治社會是法治政府建設的目的。政府為服務社會而產生，提供法治公共產品和基本法律服務，并強調法律服務的消費者導向和人民滿意度導向。在法治社會的藍圖中，政府的角色定位應更加清晰明確，學理上，政府應是法治社會的協調者、保障者、服務者和助推者，而不是統治者、控制者、生產者和指揮者。建設服務型法治政府對于法治社會意義非凡，因此，要破除“法律是國家和政府統治、控制社會的工具”的工具主義思想。

第二，法治政府與法治社會的價值目標一脈相承，邏輯終點指向維護人民利益的最大化。法治政府根本目的在于“實現依法行政，促進經濟發(fā)展和社會和諧，保障公民基本權利”，法治社會的根本目的是“實現人民幸福生活、社會和諧有序、國家長治久安”，二者在本質上都以“保障公民基本權利、保障人的尊嚴”為終極目標。另外，法治政府建設目標有多項涉及法治社會建設的內容，例如《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中，在具體任務與措施提到：“堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，政府與市場、政府與社會的關系基本理順”，“公民、法人和其他組織的合法權益得到切實保障，經濟社會秩序得到有效維護”，“人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權得到切實保障，損害公民、法人和其他組織合法權益的違法行政行為得到及時糾正”，“公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機制全面形成”，等等。

第三，法治社會是人類社會的基本共識，是人類追求的基本價值目標。法治是人類的理性選擇，也是人類現代文明推進和社會實踐自身演進的必然結果?！胺ㄖ紊鐣侵袊ㄖ芜M程的最終目標，是法治演進的必然邏輯”。④李雙元、肖北庚：《法治社會——中國法治進程的最終目標——兼評郭道暉先生的<法的時代精神>》，載《法學》1998年第1期；肖北庚：《法治社會：法治演進的邏輯必然》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第5期。從歷史軌跡來看，法治演進均遵循這樣的一般規(guī)律，即從“人治”發(fā)展到“法治”，從“法的統治”發(fā)展到“良法善治”，從“國家機器內部系統法治化”發(fā)展到“國家機器外部系統法治化”?！胺ǖ慕y治”將法治作為國家戰(zhàn)略進而衍生出法治國家與法治政府，在法治發(fā)展初級階段形成“以法為工具和手段來治理國家”（rule by law）的“以法治國”狀態(tài)，在法治發(fā)展中級階段形成“以法為根據和準則來治理國家”（rule of law）的“依法治國”狀態(tài)。而“良法善治”（governance of good law）是法治發(fā)展的高級階段，實現良法善治的社會即是人類所追求的法治社會。

四、績效評價：法治政府與法治社會建設的理性工具

有組織就有管理及評價，“以評促建”體現管理與建設的工具屬性，符合管理學的激勵原理，也是我國黨政組織管理的法寶。⑤鄭方輝、邱佛梅：《法治政府績效評價:目標定位與指標體系》，載《政治學研究》2016年第2期。推進法治政府和法治社會的互動發(fā)展與和諧建設，實現社會與政府共治與善治是一項系統工程，需要面對一系列重大問題，尤其是動力的源泉和機制等核心問題。以評價推進法治建設提供了可依賴的創(chuàng)新途徑，也是我國走向法治以及政府管理創(chuàng)新與社會治理現代化的必然選擇?；趦r值理性與工具理性的雙重耦合，“以評促建”既體現了法治精神，即“人民做主與法律正義”的價值理性，又強化了評價作為目標驅動的工具屬性，是中國特色法治建設的助推器。

首先，法治評價彌合建構型法治進路的局限性。當代中國建構主義法治發(fā)展模式下呈現出口號式法治、計劃式法治、評估式法治、攀比式法治、運動式法治的現實特征。法治評價所具有的工具理性與國家政府推進型的法治建構模式具有天然的親和力和匹配性，因為法治評價的功能在于“測量法治建設發(fā)展水平，發(fā)現法治在政府和社會運作中的問題并予以糾錯、指正方向”，以成為法治建設推動力和發(fā)現問題的方法論。尤其是外部評價，以及外部參與法治評價，可“作為一種外部制衡機制，彌補了自我評價的缺陷，能夠有效整合社會資源，合理規(guī)避權力尋租，過程公開透明，結論相對客觀，是破解評價角色重疊的現實途徑”。⑥吳佳惠、王佳鑫、林譽：《論作為政府治理工具的第三方評估》，載《中共福建省委黨校學報》2015年第6期。對于我國這樣一個缺失法治傳統而快速發(fā)展的國家而言，法治意味著公平正義和人人平等，建構型法治得以推進，更需要一個客觀的、可量化的評價標準，以檢測和衡量法治建設水平，成為社會洞察法治程度的窗口和平臺。

其次，法治評價促進法治建設目標的實現。考核性評價是評價主體意志的體現，外部評價反映民意。不論是組織管理中的考評，還是第三方評價，其本身都有著指揮棒和風向標的作用，潛含著評價主體及評議者的意圖，以及要達成目標和方向。法治政府和法治社會的目標實現，包括目標設定、路徑方向、節(jié)奏程度難以自動生成，都有賴于推進工具和手段，評價的激勵、糾偏功能滿足這一要求，具有強大的目標導向功能和建設動力機制。邏輯上，任何評價都是手段不是目的，評價活動都服務于特定目的，并依托特定方法。實踐中，指標體系被視為評價的核心要素，一定程度上決定評價的科學性及目標實現程度。對內部考評而言，技術層面要求指標體系兼顧結果導向和過程控制，滿足法治建設中不同階段、不同節(jié)點、不同部門的任務所需，成為上級黨委政府的“駕駛窗”和“信息盤”。

再次，第三方評價在法治評價中具有不可替代的作用。法治評價不僅是對法治建設水平的測量并檢驗法治建設目標的完成情況，更重要的是確保目標的法治性、民主性與公信力，既是體制內部自上而下推進法治建設工作的有效手段，又是法治建設的衡量標尺。在我國，法治評價大體可分為兩種情況：一是作為黨政組織內部管理手段的內部考評，強化上級黨委政府或部門對下級的目標及過程控制，追求組織管理的執(zhí)行力；二是外部評價，作為社會公眾和社會組織觀察、測量、評判特定區(qū)域的法治建設程度的風向標及營商環(huán)境的參考依據。推進評價主體多元化是當前法治評價的趨勢。擴大公眾參與和培育第三方評價組織能避免地方政府推崇“政績工程”“數據迷信”“官出數據”和“法治競爭”等不良現象，亦是政府與社會形成合力共治的創(chuàng)新途徑，有助于政府社會治理轉型。為此，內部考評應統一評價組織權，引入社會評議，實行實施權外部化，以避免角色沖突及政府平級部門之間的推諉及內耗。在體制外部，民間性質的獨立第三方評價是世界性潮流。但現實條件下，評價所需的客觀指標數據來源往往由黨政部門所掌控，獨立第三方評價不易取得有關的數據信息，主觀調查亦存在公眾理性偏好、評價經費來源、調查社會環(huán)境等影響因素。而體制內自上而下的考評具有強大的動員力及較完整的數據信息資料，但缺失公信力及其專業(yè)性。囿于評價體系內循環(huán)存在現實困難性，“人大或法學會主導，委托第三方獨立實施評價”是現階段法治政府評價和法治社會評價的可行模式。因為人大在一定程度上可代表民意并行使監(jiān)督權，更具有代表性和公信力；法學會作為官方性質的學術組織，是聯系官方與民間的法治領域的紐帶。

最后，以績效評價推進法治價值的實現。從目標式考評到績效評價具有客觀必然性。作為民主法治范疇的技術工具，政府績效評價強化結果導向和公眾滿意度導向，內置了評價的價值理性，以確保法治建設追求民主與法治的價值。具體體現在：一是公眾滿意度導向?？冃蛳碌姆ㄖ卧u價更加注重公眾參與及社會評議，不局限于體制內部自上而下單向考評，更加體現民主法治精神，從根本上厘清政府與公眾的本質關系。同時，公眾滿意度是法治評價的最終標準，強調公民的廣泛參與并為之提供有效保障，也是法治建設的重要目標之一。二是民主法治的依存關系。績效評價契合人民做主與法律正義的價值訴求，其追求評價公信力的目標屬性與我國法治建設中追求民主的目標不謀而合，均強調平等、秩序、效率、公正等法律價值。從評價內容、指標、標準的選擇，到評價實施過程的監(jiān)督、績效報告的公開透明等，體現公眾廣泛參與性，這是法治政府和法治社會建設的目的。而評價過程中的公眾參與有助于培養(yǎng)社會公眾的主體意識和權利義務觀念，能夠在一定程度上限制政府權力，“倒逼”政府及公共政策規(guī)范化和法治化，促使政府和公民形成合力，推動社會“善治”的發(fā)展。

當然，“任何評價本質上都是主觀評價，或者說一家之言”。⑦See Raymond A.Bauer(1967).Social Indicators.Cambridge:MIT Press,p.28.充分發(fā)揮評價對法治共建的作用，有效的做法不是壟斷評價結果，而是開放評價權。因為“評估有其天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關的特定國家或地區(qū)政治體制、法治演進模式、民主法治的實現程度等法治資源，才能實現法治評估的科學化?！雹噱X弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其應用》，載《中國社會科學》2012年第4期。具體而言，不論是強化政府組織依法行政管理，還是提高社會的法治水平和政府公信力，推進法治評價，應強化政府信息公開的廣度和深度，實現內部考評與外部評價的有機統一。

（責任編輯：劉長興）

*鄭方輝，華南理工大學公共管理學院、法治評價與研究中心教授，博士生導師；邱佛梅，華南理工大學法學院博士研究生?；痦椖浚喝A南理工大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費基地培育項目（2015JDPY09），廣東省法學會法治研究基地項目（201502）。