劉旭

中美公眾參與立法制度的對(duì)比研究
——基于《立法法（修正案）》的視角分析

劉旭*

公眾參與立法是立法民主化的基本要求。2015年《立法法》的修訂，很大一部分內(nèi)容涉及立法過(guò)程中公眾參與的方式與程序，但公眾參與立法仍有函待完善之處。通過(guò)考察美國(guó)公眾參與立法制度、立法信息公開(kāi)化和參與能力的提升是值得我們借鑒的。

立法民主化公眾參與立法制度完善

自全面依法治國(guó)的決定發(fā)布以來(lái)，我國(guó)完善社會(huì)主義國(guó)家法律制度的法治化、民主化、科學(xué)化的要求也在隨之提高。正如古希臘哲學(xué)家亞里士多德在《政治學(xué)》中所言，法治一詞的基本要素包括雙重含義，“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。①王大博、程燎原：《法治論》，山東人民出版社2004年版，第10頁(yè)。立法，立良法是實(shí)現(xiàn)法治的必備要件。在十八屆四中全會(huì)上，指出目前我國(guó)立法中尚存某些缺陷，例如法律在內(nèi)容上是否能夠全面反映社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律和廣大人民群眾的總體意愿，我國(guó)目前的法律缺乏針對(duì)性和操作性；在法律制定過(guò)程中，又存在明顯的部門(mén)化傾向和爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象。因此我國(guó)更要注重立法的民主化，提高立法過(guò)程的透明度與參與度，激勵(lì)更多的社會(huì)公眾主體參與到立法過(guò)程中，揭開(kāi)立法神秘的面紗。倡導(dǎo)“開(kāi)門(mén)立法”，提高立法的民主化，立法機(jī)關(guān)一直在努力。但是實(shí)踐中，法律、法規(guī)的民主化程度仍然不盡如人意，因此，筆者認(rèn)為借鑒學(xué)習(xí)美國(guó)公眾參與立法的程序、方式，旨在今后我國(guó)公眾參與立法制度與程序能夠更好地付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)立法民主化。

一、公眾參與立法的法理基礎(chǔ)

“立法”一般又稱(chēng)法律制定。“狹義的立法專(zhuān)指最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定和變動(dòng)法律這種特定規(guī)范性文件的活動(dòng)?！雹诠P者認(rèn)為公眾參與的立法不僅僅指法律這一規(guī)范性法律文件，因?yàn)樵谏鐣?huì)生活中，調(diào)整社會(huì)關(guān)系最多、與公民生活最密切的不僅有法律還有行政機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的各項(xiàng)規(guī)范性法律文件以及地方人大制度的地方性法規(guī)，所以筆者在本文討論的法律，指廣義上的法，即

2訛張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社與北京大學(xué)出版社2011年版，第189頁(yè)。有權(quán)主體發(fā)布的，足以影響到不特定多數(shù)人的各項(xiàng)規(guī)范性法律文件。

（一）立法的民主化

民主一詞源自于古希臘，由“人民”與“權(quán)力”兩個(gè)詞組成，含義為人民的權(quán)力，即由人民執(zhí)掌政權(quán)共同管理國(guó)家之意。③施治生、郭方：《古代民主與共和制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第5-20頁(yè)。人民參與國(guó)家運(yùn)行的方式之一就是通過(guò)公眾中有權(quán)威的代表，將他們認(rèn)為對(duì)的意志上升為社會(huì)普遍遵守的法則。中西方實(shí)現(xiàn)民主的主要方式大都通過(guò)代議制民主，即公民通過(guò)選任的代表來(lái)表達(dá)自己的利益和觀點(diǎn)而實(shí)行治理的制度，代議制民主的運(yùn)作趨向于代表的職業(yè)化和間接化。④代水平：《我國(guó)民主立法制度建設(shè)：成就、問(wèn)題及對(duì)策》，載《理論導(dǎo)刊》2013年2月期。代議制民主的主要觀點(diǎn)就是公眾參與決策，改善和提高決策的質(zhì)量。美國(guó)實(shí)行單議員選區(qū)制度，是指給一個(gè)限定的地理區(qū)域指分配一個(gè)議員席位。單議員選區(qū)制度能明顯地鼓勵(lì)議員與選民之間建立個(gè)人聯(lián)系及相互熟知。從單議員選區(qū)選出的議員更能了解其所在的特別地區(qū)，因?yàn)槌怂?，沒(méi)有其他的議員能代表該選區(qū)處理某些問(wèn)題。⑤卡爾·克茨：《議員和選民之間的交流》，劉英譯，載蔡定劍編：《國(guó)外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第25頁(yè)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定的根本政治體制，⑥《中華人民共和國(guó)憲法》：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！比嗣裢七x人大代表，代表廣大人民群眾表達(dá)人民的共同意志，并以制定法律的方式管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)，因此在法理上其內(nèi)容必然具有民主性。但“法律的生命在于實(shí)施”，歸根到底法律對(duì)社會(huì)生活的影響會(huì)最終體現(xiàn)到守法的公民上，因此如果具體某項(xiàng)法律的內(nèi)容不能更好地契合民意，那么很難實(shí)現(xiàn)最初的立法目的，造成立法效益過(guò)低。

綜上所述，筆者認(rèn)為立法權(quán)系國(guó)家權(quán)力必不可少的組成部分，且立法權(quán)力理所當(dāng)然屬于全體人民所有，但是介于我國(guó)人口眾多，立法權(quán)不能交由每個(gè)公民行使，因此不得不由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)。正因如此，立法更需要民眾的參與，才能保證立法權(quán)不被國(guó)家機(jī)關(guān)濫用，才能保證法律規(guī)定的事項(xiàng)更符合民眾的需要。欲實(shí)現(xiàn)立法民主化，應(yīng)當(dāng)完善立法機(jī)構(gòu)的民意代表性，立法程序的民主性與公開(kāi)性，擴(kuò)大立法過(guò)程的人民參與和公眾監(jiān)督。⑦王琦：《地方立法民主化和科學(xué)化研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。

（二）憲法、立法法等的要求

《中華人民共和國(guó)憲法》⑧《中華人民共和國(guó)憲法》：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”“憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)?！薄吨腥A人民共和國(guó)立法法》⑨《中華人民共和國(guó)立法法》第五條：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡谌鶙l：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》⑩《行政法規(guī)制定程序》第十二條：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！钡诙粭l：“行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)由有關(guān)單位、專(zhuān)家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，研究論證?！薄渡虾Ｊ兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)條例》①《上海市制定地方性法規(guī)條例》第三十二條：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的地方性法規(guī)案，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以將法規(guī)草案在報(bào)紙或者其他媒體上公布，征求意見(jiàn)。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見(jiàn)送常務(wù)委員會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)?！钡确煞ㄒ?guī)都對(duì)公眾參與立法做出了明確規(guī)定，《立法法修正案》更是詳細(xì)規(guī)定了立法中公眾參與的主體、方式、程序等內(nèi)容，涉及十多項(xiàng)修改內(nèi)容。無(wú)論是專(zhuān)家論證會(huì)、座談會(huì)、行政聽(tīng)證會(huì)，都是政策所倡導(dǎo)的“開(kāi)門(mén)立法”，也是確保立法過(guò)程公開(kāi)性的方法，為保障公眾參與立法活動(dòng)的積極性提供有效途徑。但是不難發(fā)現(xiàn)這些立法例也存在缺陷，例如法律法規(guī)大多把“征求公民的意見(jiàn)”作為公眾參與立法的唯一內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為這種意義的立法參與權(quán)是很低層級(jí)的，遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)公眾當(dāng)今民主參與的期待和需要。②方世榮：《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。不僅如此，這種立法參與權(quán)的適用范圍與進(jìn)入程序都受到嚴(yán)格的限定。立法法規(guī)定，列入議程的法律案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，但是還包括了一項(xiàng)例外——委員長(zhǎng)會(huì)議有權(quán)要求不公布；行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，但是國(guó)務(wù)院可以要求不予公布。立法法修正案新增加的一項(xiàng)規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中，可以將審查情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋?！睋Q言之，向提出意見(jiàn)的主體反饋并不是立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)當(dāng)然義務(wù)。另一方面，在立法例中，只關(guān)注到明確公眾參與的法律文件的數(shù)量是僅僅不夠的，根據(jù)人大常委會(huì)統(tǒng)計(jì)，截止十屆任期屆滿，現(xiàn)行有效的憲法及相關(guān)法共有39件，除去香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū)的基本法，與內(nèi)陸民主立法相關(guān)的法律有28件，占現(xiàn)行法律體系的12%。③劉松山：《國(guó)家立法三十年的回顧與展望》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第1期。筆者認(rèn)為以上這些問(wèn)題，是在我國(guó)完善立法民主化的進(jìn)程中，正在面臨的同時(shí)也是需要正視并妥善解決的。因此我們更要借鑒美國(guó)公眾參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比分析，更加完善我國(guó)的民主立法制度。

（三）公眾參與立法的實(shí)踐價(jià)值

公眾參與立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國(guó)家，提高法律體系建設(shè)的民主化程度，對(duì)我們每個(gè)公民而言都有著十分重要的意義。

第一，公眾參與立法，培育公民合法行使政治權(quán)利的意識(shí)。雖然憲法規(guī)定公民享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論自由、出版自由等權(quán)利，但在實(shí)際中，我國(guó)公民參與政治活動(dòng)的熱情度不高，特別是人大代表的選舉仍存在著不可忽視的問(wèn)題，例如代表中官員的比例過(guò)大，在全國(guó)人大代表中有干部身份的代表達(dá)到41.6%，地方人大代表可能會(huì)超過(guò)50%。除了有大部分官員還包括企業(yè)家代表較多、公眾人物代表較多等情況，一線勞動(dòng)者代表較少的情況。④劉權(quán)：《地方立法民主化的不足及完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。由此可見(jiàn)，我國(guó)公民參與立法的可能性不高，并不是每個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與投票并發(fā)表意見(jiàn)，但是基于我國(guó)人口多、地域廣的現(xiàn)實(shí)情況，又不能實(shí)現(xiàn)完全的直接選舉，因此必須拓展其他途徑實(shí)現(xiàn)立法民主化。如果只維持現(xiàn)狀，就容易導(dǎo)致立法內(nèi)容缺少民意，部門(mén)利益、集團(tuán)利益傾向嚴(yán)重，日后在執(zhí)法、司法過(guò)程中造成不可彌補(bǔ)的危害。

第二，公眾參與立法，推動(dòng)法治建設(shè)公開(kāi)化、透明化。無(wú)論是人大、政府還是法院，無(wú)論是中央還是地方，都在推行信息公開(kāi)制度。法律案草案說(shuō)明公開(kāi)、政府預(yù)算決算公開(kāi)、地方各級(jí)人民法院裁判文書(shū)上網(wǎng)等措施都在倡導(dǎo)國(guó)家每一個(gè)行為都要讓公眾看到、了解。廣東省出臺(tái)了第一部系統(tǒng)規(guī)范政務(wù)公開(kāi)的地方性法規(guī)——《廣東省政務(wù)公開(kāi)條例》，最早在地方建立新聞發(fā)言人的制度。⑤中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組：《在民主法治的軌道上推動(dòng)改革開(kāi)放——廣東法治建設(shè)的成就與挑戰(zhàn)》，載李林編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第308頁(yè)。想要讓公眾參與，首先要讓每一位公民了解這件事情，立法更需要透明，立法機(jī)關(guān)將信息、需要解決的問(wèn)題、可能產(chǎn)生的社會(huì)效果告知公眾，相關(guān)主體結(jié)合自身的情況提出意見(jiàn)，這樣才能更好地完善法律的內(nèi)容。在各方利益主體都協(xié)商的基礎(chǔ)上制定的法律，其執(zhí)法過(guò)程也會(huì)減少阻礙，法律的社會(huì)效果自然可以實(shí)現(xiàn)最大化。

二、公眾參與立法的主體界定

公眾參與立法，首先應(yīng)當(dāng)明確主體是誰(shuí)？何為公眾？立法民主化賦予每位公民參與立法過(guò)程、表達(dá)立法意見(jiàn)、提出立法反饋的權(quán)利，區(qū)分公眾主體，有利于尋找最適宜的參與方法，使他們?cè)诹⒎ǚㄟ^(guò)程中，有效地表達(dá)自己的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。筆者認(rèn)為，公眾可以分為三個(gè)部分：普通民眾、特殊利益集團(tuán)和法學(xué)專(zhuān)家。

（一）普通民眾：以利害關(guān)系是否密切為標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)的立法參與并沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分是否有利害關(guān)系，特別是議會(huì)立法，州議會(huì)主張所有的委員會(huì)會(huì)議向公眾開(kāi)放。在今天的美國(guó)，事實(shí)上51個(gè)州議會(huì)的所有委員會(huì)都是向公眾開(kāi)放的，除非內(nèi)容涉及個(gè)人隱私或者國(guó)家安全?？梢?jiàn)，美國(guó)并不對(duì)公眾進(jìn)行劃分，與立法委員會(huì)制定的法律沒(méi)有利害關(guān)系的公眾也可以了解討論議會(huì)的工作和法律，并提出自己的意見(jiàn)。另外美國(guó)的選舉制度，鼓勵(lì)議員和選民進(jìn)行面對(duì)面交流，這樣可以更好地在立法中反映民眾的意見(jiàn)。議員和選民的交流并不是一道書(shū)面上的程序，而是一條轉(zhuǎn)換成政治實(shí)踐的規(guī)則，這跟我國(guó)的立法實(shí)踐是大相徑庭的。例如，美國(guó)會(huì)對(duì)議員進(jìn)行培訓(xùn)和教育，幫助議員深刻體會(huì)和改善他們與民主的距離，美國(guó)外事民主學(xué)會(huì)曾經(jīng)編寫(xiě)過(guò)培訓(xùn)教材，內(nèi)容包括如何提供選民服務(wù)、獲取選民信息等內(nèi)容。更為嚴(yán)格的是，議員需要做出書(shū)面承諾，即在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，對(duì)其收到的所有選民來(lái)信進(jìn)行一一回復(fù)。因此，幾乎所有選民打來(lái)的電話都被回復(fù)，來(lái)自國(guó)會(huì)大廈的選民都得以接見(jiàn)，佐治亞州的一名議員養(yǎng)成了一個(gè)習(xí)慣，即在40天議會(huì)會(huì)期內(nèi)每天打20個(gè)電話詢問(wèn)選民對(duì)議會(huì)所討論議題的看法。他們還時(shí)常召開(kāi)“政治應(yīng)診會(huì)”，讓每個(gè)公眾說(shuō)出自己的政治看法，哪怕是這樣“非正式會(huì)議”美國(guó)議員都堅(jiān)持以廣告、媒體宣傳的形式提前告知選區(qū)的公民，更何況還有更多的議員會(huì)親自去酒吧、公園等公眾場(chǎng)合與普通民眾一對(duì)一的交流。⑥參見(jiàn)前引⑤，卡爾·克茨文，第29-50頁(yè)。

雖然依據(jù)憲法賦予的權(quán)利，每位公民都有參與立法、表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，但是基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況這點(diǎn)很難實(shí)現(xiàn)，而且這種參與資格也并非人人享有。有學(xué)者認(rèn)為，公眾的確定會(huì)根據(jù)不同的立法事項(xiàng)而有所變化，即立法內(nèi)容直接決定權(quán)利義務(wù)的當(dāng)事人。因此根據(jù)法律調(diào)整事項(xiàng)不同，將公眾參與立法分為兩種情況：第一，法律調(diào)整的事項(xiàng)比較特殊，針對(duì)部分當(dāng)事人的法律法規(guī)，則只有涉及該法的利害關(guān)系相對(duì)人，可以作為公眾。例如《會(huì)計(jì)從業(yè)資格管理辦法》，享有會(huì)計(jì)從業(yè)資格的相對(duì)人可認(rèn)定為公眾，他們的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)納入立法機(jī)關(guān)的參考范圍。第二，法律調(diào)整的事項(xiàng)涉及社會(huì)公共利益，除被剝奪政治能力的公民、組織都享有參與立法過(guò)程的權(quán)利。⑦參見(jiàn)前引12訛，方世榮文。例如2012年公安部制定發(fā)布的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，該法規(guī)無(wú)論對(duì)駕駛員還是行人都會(huì)產(chǎn)生影響，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車(chē)的行駛涉及公共安全，行車(chē)安全的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)駕駛員而言是嚴(yán)格的要求，對(duì)其他社會(huì)民眾而言是安全的保障。

筆者認(rèn)為，將公眾參與立法的“公眾”，以利害關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，需要分情況討論。如果立法機(jī)關(guān)以向社會(huì)公眾公開(kāi)為目的，那么就不需要進(jìn)行區(qū)分；如果立法機(jī)關(guān)以聽(tīng)取相關(guān)立法建議為目的，那么可以根據(jù)立法調(diào)整的事項(xiàng)不同區(qū)別對(duì)待公眾主體。例如，在舉行立法聽(tīng)證會(huì)時(shí)，涉及到更多切身利益的利害關(guān)系人，基于自身工作、行業(yè)的熟悉程度，會(huì)能夠提出可行的立法建議，有利于實(shí)現(xiàn)法律的社會(huì)效果。

（二）特殊利益團(tuán)體

針對(duì)特殊利益團(tuán)體的經(jīng)典界定便是一個(gè)努力改變國(guó)家對(duì)成本的分配、自身并不以承擔(dān)國(guó)家負(fù)債為初衷的團(tuán)體。⑧菲利普·諾頓：《西歐的議會(huì)與壓力集團(tuán)》，余履雪譯，載蔡定劍編：《國(guó)外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第185頁(yè)。“任何一個(gè)群體為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同的利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人，就是一個(gè)利益集團(tuán)?！雹崾_(kāi)斌：《轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)利益集團(tuán)政治參與的困境分析》，載《市場(chǎng)周刊》2004年11月期。我國(guó)學(xué)者郭道暉認(rèn)為：“利益集團(tuán)是影響政府決策的社會(huì)勢(shì)力……利益集團(tuán)成為議會(huì)政制權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分……利益集團(tuán)政治是政黨政治和代議制政治的補(bǔ)充?！雹夤罆煟骸渡鐣?huì)權(quán)力與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第183頁(yè)。這種利益團(tuán)體是以共同利益為目標(biāo)的人組成的共同體，他們?cè)谡沃小⒃诹⒎ㄖ?，常常發(fā)揮不可忽視的力量，西歐稱(chēng)之為“院外游說(shuō)”（Lobbying），利益集團(tuán)發(fā)生作用的地點(diǎn)通常是“立法院”外的場(chǎng)地，通過(guò)說(shuō)服立法者、議員、民眾實(shí)現(xiàn)他們的利益。

在美國(guó)，利益集團(tuán)的捐款會(huì)在一定程度上影響某位國(guó)會(huì)議員在立法上的決定和行動(dòng)?？嫉挛脑谘芯繄?bào)告中指出，在最近幾次大選中，民主黨越來(lái)越依賴(lài)于商業(yè)性的選舉捐款，因此他們?cè)絹?lái)越支持商業(yè)和貿(mào)易在國(guó)會(huì)中的利益，特別是當(dāng)不存在集體反對(duì)的情況下；郎拜恩認(rèn)為國(guó)家注冊(cè)局的捐款在1986年影響了一系列的關(guān)于槍支控制的眾議院投票，卻沒(méi)有影響到手槍控制法案。另外，長(zhǎng)期以來(lái)研究國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)的學(xué)者普遍認(rèn)為，利益集團(tuán)對(duì)國(guó)會(huì)立法決策的任何影響主要?dú)w功于他們加強(qiáng)或者說(shuō)服已經(jīng)支持他們立場(chǎng)的國(guó)會(huì)議員。史密斯認(rèn)為利益集團(tuán)會(huì)提出很多真實(shí)的信息來(lái)影響國(guó)會(huì)議員對(duì)某個(gè)問(wèn)題的定義，從而充分影響立法結(jié)果。根據(jù)他的調(diào)研表明，利益集團(tuán)有能力轉(zhuǎn)移30-40張選票——這足以改變勝負(fù)的局面。但是近30年中，利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。例如，華盛頓進(jìn)行政治游說(shuō)的利益集團(tuán)比以前增加了，很多利益集團(tuán)游說(shuō)的力度也比過(guò)去有所增強(qiáng)。①理查德·A史密斯：《利益集團(tuán)在美國(guó)國(guó)會(huì)中的影響》，載蔡定劍編：《國(guó)外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第233-268頁(yè)。在美國(guó)，游說(shuō)活動(dòng)和立法一樣古老，而利益集團(tuán)也和政治一樣古老。②楊煉：《立法過(guò)程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第123頁(yè)。

相對(duì)于我國(guó)，目前還沒(méi)有發(fā)展成像美國(guó)AAM（美國(guó)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)American Agriculture Movement）這樣全國(guó)性的、專(zhuān)業(yè)性的利益集團(tuán)，但是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展是必然趨勢(shì)。因此，隨著利益集團(tuán)在我國(guó)政治社會(huì)中生根發(fā)芽，獨(dú)立組織參與立法過(guò)程的呼聲會(huì)愈發(fā)強(qiáng)烈，表達(dá)的聲音會(huì)愈發(fā)民主。而在改革開(kāi)放之前，我國(guó)并不承認(rèn)利益集團(tuán)的存在，但是到了1988年中國(guó)共產(chǎn)黨十三屆二中全會(huì)上，第一次明確指出了我國(guó)社會(huì)存在不同的利益集團(tuán)，但是現(xiàn)實(shí)中我國(guó)法律缺少對(duì)利益集團(tuán)的規(guī)制，而且他們參與立法過(guò)程的行為往往游離于法律規(guī)范之外，會(huì)出現(xiàn)賄賂等違法行為。③參見(jiàn)前引22訛，楊煉書(shū)，第123-124頁(yè)。所以我國(guó)要在承認(rèn)多方利益集團(tuán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)法律對(duì)其的監(jiān)管和約束，使其在參與的立法程序中，表達(dá)的民意正當(dāng)而合理。

（三）法學(xué)專(zhuān)家

美國(guó)作為判例法國(guó)家，“遵循先例”“法官造法”是英美法系的基本原則。美國(guó)總統(tǒng)任命的大法官往往會(huì)表明其法學(xué)發(fā)展的方向以及支持的理論立場(chǎng)。例如里根總統(tǒng)在1981年任命波斯納、博克、溫特等三位有法經(jīng)濟(jì)學(xué)傾向的法學(xué)家為美國(guó)聯(lián)邦上訴法院的法官，使法經(jīng)濟(jì)學(xué)在實(shí)踐中不斷發(fā)展，并且與司法、行政等方面的相結(jié)合，更加注重立法的成本與收益。特別是波斯納法官崇尚的成本效益分析法，這加大了公眾參與立法的力度，因?yàn)楦鶕?jù)12866號(hào)行政命令，每一項(xiàng)重大管制措施都要按照要求匯報(bào)其立法的成本和收益，而這個(gè)報(bào)告是在專(zhuān)家進(jìn)行深入調(diào)查、分析的基礎(chǔ)上，撰寫(xiě)而成的。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理局（OMB）和聯(lián)邦信息與規(guī)制事務(wù)辦公室（OIRA）的專(zhuān)家來(lái)自于經(jīng)濟(jì)、法學(xué)領(lǐng)域，同時(shí)由于以科技為基礎(chǔ)的相關(guān)法律文件數(shù)量的增長(zhǎng)，還有的來(lái)自于理工領(lǐng)域、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域等。④美國(guó)白宮官方網(wǎng)站：https://www.whitehouse.gov/omb/oira/about，2015年3月29日訪問(wèn)。因此美國(guó)在制定法律、發(fā)布行政措施之前，會(huì)進(jìn)行周延的論證過(guò)程，包括證明該項(xiàng)立法是否可行、不予實(shí)施的基線情況、其他可替代方案、需要支付多少成本、預(yù)期獲得多少收益等問(wèn)題。立法者和普通民眾可以根據(jù)專(zhuān)家撰寫(xiě)的評(píng)估報(bào)告，修改立法草案，或者提出自己的立法意見(jiàn)。因此美國(guó)預(yù)算管理局認(rèn)為，這份評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為每位公民所認(rèn)知并理解。

我國(guó)法學(xué)家在立法中的作用與美國(guó)不盡相同，立法學(xué)研究者通常會(huì)提出專(zhuān)家建議稿和注釋稿，并根據(jù)立法機(jī)關(guān)的委托，進(jìn)行立法論證和立法評(píng)估工作。《立法法修正案》⑤《立法法修正案》：“法律案有關(guān)問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家、部門(mén)和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”表明法學(xué)家在立法過(guò)程中的作用愈發(fā)凸顯，特別是在立法可行性的論證方面、立法后評(píng)估方面等。專(zhuān)家學(xué)者的工作應(yīng)該是在接受地方立法機(jī)關(guān)的委托之后，起草地方環(huán)境法規(guī)、規(guī)章草案并進(jìn)行論證，為立法者提供決策參考。由于專(zhuān)家的地位中立，與所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系沒(méi)有直接的利益關(guān)系，可以站在中正的立場(chǎng)上進(jìn)行判斷和選擇，所以專(zhuān)家參與立法可以有效地解決立法中的地方利益與部門(mén)利益法規(guī)化的問(wèn)題。⑥呂忠梅：《地方環(huán)境立法中的專(zhuān)家角色初探——以<珠海市環(huán)境保護(hù)條例>修訂為例》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第9期。

三、公眾參與立法的方法論考察

立法過(guò)程中，存在不一樣的公眾主體，而他們所參與的立法環(huán)節(jié)又有所不同，且方式方法也各不一樣，所以立法對(duì)于他們每項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)也不完全一致。例如在立法準(zhǔn)備階段，民眾參與立法的主要方式可能為獲得立法信息的權(quán)利；而在立法完善階段，民眾享有建議修改現(xiàn)行法律法規(guī)的權(quán)利。行政法學(xué)者將公眾參與行政立法的過(guò)程分為四個(gè)環(huán)節(jié)，并且在每個(gè)環(huán)節(jié)都享有一項(xiàng)具體的權(quán)利：民意主體進(jìn)入立法程序的環(huán)節(jié)，公眾享有進(jìn)入行政立法程序的權(quán)利；民意輸出環(huán)節(jié)，公眾享有提出立法意見(jiàn)的權(quán)利；民意的整理和消化環(huán)節(jié)，立法意見(jiàn)得到回應(yīng)的權(quán)利；民意的吸收環(huán)節(jié)，合理意見(jiàn)得到采納的權(quán)利。⑦參見(jiàn)前引12訛，方世榮文。因此，每個(gè)環(huán)節(jié)每項(xiàng)權(quán)利如何在立法過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，需要使用合適的方式方法。

（一）立法成本效益分析的公眾參與

成本效益分析制度是美國(guó)立法特別是行政規(guī)制方面必不可少的程序，這項(xiàng)制度的最初目的是為了限制立法數(shù)量、減輕執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本、減少守法公民和小型企業(yè)的支出、激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由繁榮發(fā)展。1993年克林頓政府發(fā)布12866號(hào)總統(tǒng)行政命令，說(shuō)明成本效益的監(jiān)管主體、分析原則，美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理局隨后發(fā)布了《執(zhí)行12866號(hào)行政命令：聯(lián)邦政府監(jiān)管》，里面詳細(xì)闡述了成本效益分析的適用方法，為立法者提供了一份詳細(xì)的操作大綱。

成本效益分析中十分重視公眾參與制度，因?yàn)闇y(cè)度立法成本與立法收益的過(guò)程中，會(huì)涉及大量貨幣量化信息，例如某項(xiàng)立法對(duì)居民收入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，或者對(duì)居民健康產(chǎn)生的社會(huì)收益等。以成本效益為基礎(chǔ)的公眾參與程序的設(shè)計(jì)可以對(duì)規(guī)章的質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。例如，如果有要求規(guī)制者對(duì)收到的評(píng)論進(jìn)行認(rèn)真解決的程序性要求，那么反饋的程度會(huì)增加。公開(kāi)的公眾參與程序比選擇性咨詢擁有更高的透明度和問(wèn)責(zé)性，也會(huì)對(duì)保證規(guī)制產(chǎn)生影響。公眾咨詢程序變得越來(lái)越公開(kāi)，越來(lái)越容易參與，那么就會(huì)有越來(lái)越多的信息用來(lái)支出成本效益分析。盡管公眾反饋不一定導(dǎo)致規(guī)章的文本修改或者分析報(bào)告得以完善，但在公眾面前為規(guī)制影響分析辯護(hù)的潛意識(shí)，也會(huì)鼓勵(lì)立法者用更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己。另外，廣泛公開(kāi)規(guī)制影響文件，可以促進(jìn)政府間有關(guān)規(guī)制影響分析的良好實(shí)踐。⑧吳浩、李向東：《國(guó)外規(guī)制影響分析制度》，中國(guó)法制出版社2010年版，第333頁(yè)。在美國(guó)，公開(kāi)立法過(guò)程、成本效益分析報(bào)告、政府信息更為重要。2008年美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理局向國(guó)會(huì)提交聯(lián)邦年度立法成本效益分析報(bào)告（草案），評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)披露所以聘用的外部顧問(wèn)及顧問(wèn)的資格和與該機(jī)構(gòu)的來(lái)往情況，特別是將評(píng)估報(bào)告以及所有支撐數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)上公布，方便公眾評(píng)論和審查。加拿大立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，廣泛地公眾參與是保障分析結(jié)果和政策質(zhì)量的必要手段。很多情況下，利害關(guān)系人比立法者更了解有關(guān)情況，初步咨詢即起草正式成本效益分析之前的咨詢很重要，而分析過(guò)程中的咨詢程序也尤為重要。另外，一項(xiàng)成本效益分析的目標(biāo)、前提、備選方案等方面都需要提供充足的方案，這就需要促使公眾積極響應(yīng)并提供有價(jià)值的信息。公眾咨詢應(yīng)該在制定政策的早期開(kāi)始，并伴隨其整個(gè)過(guò)程。一項(xiàng)精心設(shè)計(jì)的成本效益分析制度應(yīng)當(dāng)提供數(shù)個(gè)必須進(jìn)行公眾咨詢的機(jī)會(huì)。⑨參見(jiàn)前引28訛，吳浩、李向東書(shū)，第226-227頁(yè)。

（二）聽(tīng)證會(huì)的公眾參與

美國(guó)的聽(tīng)證程序相當(dāng)完備，既包括聯(lián)邦立法聽(tīng)證程序、州立法聽(tīng)證程序，還包括立法機(jī)關(guān)的聽(tīng)證程序和行政機(jī)關(guān)的聽(tīng)證程序。⑩汪全勝：《立法聽(tīng)證研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第72頁(yè)。正式聽(tīng)證程序需要遵循嚴(yán)格的程序，例如利害關(guān)系人必須經(jīng)過(guò)申請(qǐng)才可以進(jìn)入聽(tīng)證程序，所以美國(guó)的行政立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該項(xiàng)程序過(guò)于嚴(yán)苛，且費(fèi)時(shí)費(fèi)力，除法律特別規(guī)定外，一般不啟動(dòng)正式聽(tīng)證程序。非正式聽(tīng)證程序是在《聯(lián)邦登記》上已經(jīng)公布卻還未實(shí)施的擬定的草案，而與本案相關(guān)的社會(huì)公眾或利害關(guān)系人有對(duì)其充滿異議或建議，因此充分發(fā)表意見(jiàn)的方法和程序，這種方式不局限于口頭或者書(shū)面形式。美國(guó)這種公眾參與立法的模式和實(shí)踐已經(jīng)頗為成熟，行政機(jī)關(guān)可以選擇他認(rèn)為合理合法節(jié)能的方式，接收相關(guān)當(dāng)事人的意見(jiàn)并做出反饋。①參見(jiàn)前引30訛，汪全勝書(shū)，第72-76頁(yè)。

為了方便身為立法機(jī)關(guān)的美國(guó)國(guó)會(huì)議員聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，還會(huì)舉行“公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”（Public Hearing），其目的是為了說(shuō)明現(xiàn)存的法律是否合理或者是否有必要制定新的法律。美國(guó)馬里蘭州下議院議員萊昂·比林斯在他的論文中詳細(xì)介紹了公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)是如何影響到美國(guó)環(huán)境立法的。1972年制定的《清潔水法案》（Clean Water Act）和《清潔空氣法案》（Clean Air Act）大概在兩年的時(shí)間里，參議院和眾議院共舉行了90次會(huì)議，曾經(jīng)參議院組織的聽(tīng)證會(huì)長(zhǎng)達(dá)44天。萊昂·比林斯認(rèn)為：“召開(kāi)這些聽(tīng)證會(huì)的目的是為了獲取和形成公眾觀點(diǎn)，以及收集科學(xué)和技術(shù)數(shù)據(jù)。”其中與法案有利害關(guān)系的公民在聽(tīng)證會(huì)上說(shuō)明污染對(duì)自己損害的因果關(guān)系，該環(huán)境法領(lǐng)域的專(zhuān)家則說(shuō)明不良的空氣狀況和水污染情況與排污企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)程度。立法機(jī)關(guān)會(huì)聽(tīng)取漁民、銀行家等各方面的意見(jiàn)，并將其記錄在案，供日后立法者、執(zhí)法者和法院理解這部法案制度的基礎(chǔ)。聽(tīng)取各方意見(jiàn)后制定的兩部法案，在實(shí)施的30年中，在工業(yè)革命污染之后，有效地使美國(guó)環(huán)境發(fā)生了根本性變化，空氣質(zhì)量得以改善，生活環(huán)境得以修復(fù)，水源恢復(fù)成最初的模樣。他認(rèn)為：“這些變化在很大程度上是因?yàn)樵诠_(kāi)聽(tīng)證過(guò)程中，污染的潛在影響引起了極大的關(guān)注。”②萊昂·比林斯：《立法聽(tīng)證在美國(guó)的運(yùn)用》，彭亞楠譯，載蔡定劍編：《國(guó)外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第81-85頁(yè)。

《立法法》中規(guī)定并強(qiáng)調(diào)了法律案向社會(huì)公布，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，涉及切實(shí)權(quán)益的應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證會(huì)。我國(guó)的立法聽(tīng)證程序的實(shí)踐過(guò)程是從地方逐步摸索建立起來(lái)的，從1997年《深圳市建筑材料使用管理規(guī)定（草案）》首開(kāi)先河③蘇建永：《公眾參與立法機(jī)制研究——以參與途徑為中心》，中國(guó)政法大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2011年。到2015年《立法法修正案》第九條：“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)?！蔽覈?guó)的立法聽(tīng)證制度正在不斷完善和發(fā)展，但也應(yīng)看到制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題，例如普通民眾參與的積極性不高，立法機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)不全面不真實(shí)等。在美國(guó)，如果有1000人報(bào)名參加立法聽(tīng)證，立法機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取每個(gè)人的意見(jiàn)，不論聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間歷時(shí)多久?！熬鸵粋€(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題而舉行的晚間聽(tīng)證會(huì)有上百個(gè)證人，并一直持續(xù)到次日黎明時(shí)分，并不是什么不同尋常的事?！雹軈⒁?jiàn)前引32訛，萊昂·比林斯文，第107頁(yè)。

四、我國(guó)公眾參與立法的制度化構(gòu)想

根據(jù)《法治發(fā)展報(bào)告》藍(lán)皮書(shū)的報(bào)告顯示，2011年幾乎每項(xiàng)法律法規(guī)的制定和修改都受到一定程度的關(guān)注，也不乏有相關(guān)當(dāng)事人其提出有價(jià)值、可行的意見(jiàn)。2011年有7部法律草案或者修正案草案公開(kāi)征求意見(jiàn)。以《社會(huì)公眾對(duì)個(gè)人所得稅法修正案（草案）的意見(jiàn)》為例，全國(guó)人大常委會(huì)共收到237684條意見(jiàn)，分別來(lái)自于181封信件和82707位網(wǎng)民。⑤中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所課題組：《2011年中國(guó)法治發(fā)展?fàn)顩r和2012年形勢(shì)預(yù)測(cè)》，載李林編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第3頁(yè)。圖一說(shuō)明2011年公眾參與行政法規(guī)立法的程度，其中《典當(dāng)行管理?xiàng)l例》收到的征求意見(jiàn)稿最多，有1201條，《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》收到的意見(jiàn)最少，只有69條。

圖一

2013年，公眾參與立法活動(dòng)的熱情愈發(fā)提高，總共征集到社會(huì)各界的立法意見(jiàn)4萬(wàn)多條，⑥劉小妹：《2013年的中國(guó)立法》，載李林、田禾編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第35頁(yè)。這是3年來(lái)立法機(jī)關(guān)不斷努力、我國(guó)公民法治意識(shí)不斷提高共同作用的豐碩成果。圖二說(shuō)明立法草案所征集到各方意見(jiàn)的數(shù)量。與2011年相比，參與人數(shù)和意見(jiàn)數(shù)量，增長(zhǎng)了近10倍。但是，筆者認(rèn)為，不應(yīng)該只關(guān)注公眾參與數(shù)量的增加，更加需要關(guān)注質(zhì)量的改善。例如，公民提出的哪些意見(jiàn)被接納，或者沒(méi)有采納的原因是什么？立法機(jī)關(guān)對(duì)于公民提出的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，不能簡(jiǎn)單地反映有多少人提出了立法意見(jiàn)。如果我們只是象征性地統(tǒng)計(jì)一個(gè)數(shù)字，那么很容易弱化公眾參與立法的積極性，立法意見(jiàn)即沒(méi)有被采納又沒(méi)有得到反饋，公眾可能會(huì)質(zhì)疑立法機(jī)關(guān)的誠(chéng)意，下次可能不會(huì)如實(shí)陳述自己的意見(jiàn)和想法，那么公眾參與立法變成為了“走過(guò)場(chǎng)”的形式要求。

圖二

立足于我國(guó)的立法民主化現(xiàn)狀和“開(kāi)門(mén)立法”的要求，結(jié)合美國(guó)公眾參與立法的優(yōu)秀實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該從兩個(gè)方面完善我國(guó)公眾參與立法制度。

第一，實(shí)現(xiàn)立法信息公開(kāi)化?！罢?wù)公開(kāi)”是近幾年一直強(qiáng)調(diào)的改革重點(diǎn)，并且取得了豐碩的成果，2015年的政府工作報(bào)告要求向社會(huì)公布省級(jí)政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單。2014年地方各級(jí)政府都提交了“政府公開(kāi)信息成績(jī)單”，以廣東省為例，從行政權(quán)力信息、財(cái)政資金信息、公共資源配置信息、公共服務(wù)信息、公共監(jiān)督信息等若干方面進(jìn)行測(cè)評(píng)。⑦廣東省人民政府門(mén)戶網(wǎng)站：http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/2014zfxxgkcjd/index.htm，2015年5月10日訪問(wèn)。立法作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，更應(yīng)該實(shí)現(xiàn)動(dòng)議、起草、完善整個(gè)過(guò)程的全方位、多途徑面向社會(huì)公眾。立法過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)，往往成為公眾參與立法的障礙。信息不對(duì)稱(chēng)一般包括兩種情況，一種人大代表不了解法律制定的前提背景，而提出立法草案的主體只陳述對(duì)立法有利的方面，負(fù)面因素避而不談；另一種是在立法草案審議表決時(shí)，相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家通常情況下要比普通代表或者提案人的所掌握的信息更加全面和專(zhuān)業(yè)。⑧王琦：《地方立法民主化和科學(xué)化研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期。另外，我們需要拓展立法信息公開(kāi)的途徑和方式，充分發(fā)揮媒體作用，特別是網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新興媒體手段。新聞媒體在西方被稱(chēng)為“公共看家狗”和“第四力量”。特別是在美國(guó)，很注重同媒體的關(guān)系，可能某些政黨會(huì)控制部分報(bào)紙，這些媒體會(huì)自然地偏向議會(huì)和政府，媒體會(huì)很好地為議會(huì)的形象服務(wù)，不過(guò)美國(guó)政治報(bào)道有個(gè)有益的特點(diǎn)和傳統(tǒng)，那就是對(duì)國(guó)會(huì)一直持懷疑主義態(tài)度。另外，議會(huì)會(huì)經(jīng)常跟新聞?dòng)浾咭?jiàn)面，例如，明尼蘇達(dá)州眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖每周一下午都會(huì)舉行新聞發(fā)布會(huì)，議會(huì)和政府機(jī)構(gòu)還會(huì)針對(duì)媒體提問(wèn)出版年度報(bào)告。⑨卡爾·克茨：《公民與議會(huì)——公眾對(duì)于議會(huì)的參與和信心》，節(jié)大磊譯，載蔡定劍編：《國(guó)外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第6-16頁(yè)。

近些年，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速，網(wǎng)民的力量不可小覷。2003年《南方都市報(bào)》率先披露了“孫志剛案”，此后通過(guò)其他新聞媒體的追蹤報(bào)道，最終導(dǎo)致我國(guó)沿用二十多年的“收容遣送制度”廢止。⑩楊煉：《立法過(guò)程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第115頁(yè)。由此推動(dòng)國(guó)務(wù)院在2003年8月1日制定實(shí)施《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。①中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62246.htm，2015年5月11日訪問(wèn)。2003年“SARS”官方說(shuō)謊事件，引起公眾震怒和國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，通過(guò)媒體的系列報(bào)道給政府公開(kāi)信息造成了前所未有的壓力，因此推動(dòng)國(guó)務(wù)院在2008年5月1日制定實(shí)施《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》。②章劍生：《知情權(quán)及其保障——以<政府信息公開(kāi)條例>為例》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期。最近《食品安全法》修訂草案（二稿）在人大網(wǎng)上公布，并公開(kāi)征集意見(jiàn)，這部法律被媒體稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”食品安全法。這離不開(kāi)之前網(wǎng)絡(luò)各大媒體對(duì)“地溝油”“口水油”“大頭娃娃”“毒奶粉”等食品安全問(wèn)題的曝光和社會(huì)公眾的關(guān)注。因此筆者認(rèn)為，積極發(fā)揮新聞媒體對(duì)公眾參與立法的作用，運(yùn)用微博、微信、報(bào)刊、電視等高科技平臺(tái)，讓普通公眾、利害關(guān)系人、專(zhuān)家學(xué)者都積極參與到立法過(guò)程，依托科學(xué)數(shù)據(jù)，提出實(shí)踐性強(qiáng)的立法建議。

第二，加強(qiáng)公民法治意識(shí)教育。如果公民個(gè)人不關(guān)注立法，不具備相應(yīng)的政治權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)，那么再多的制度強(qiáng)化都只會(huì)變成“政治花瓶”，華而不實(shí)，正如廣州市實(shí)施的“參與式預(yù)算”模式，選取兩個(gè)項(xiàng)目需要向社會(huì)征集12名社區(qū)居民代表，截止首次報(bào)名只有一人報(bào)名，還是該區(qū)財(cái)稅局的辦事員。③中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組：《廣東公眾參與重大行政決策的探索與實(shí)踐》，載李林、田禾編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第309頁(yè)。雖然自1985年以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了“一五普法”“二五普法”“三五普法”“四五普法”工作。④柯衛(wèi)：《當(dāng)代中國(guó)法治的主體基礎(chǔ)——公民法治意識(shí)研究》，法律出版社2007年版，第187頁(yè)。但是，我國(guó)公民參與政治生活的積極性并不高漲，雖然經(jīng)過(guò)這些年的宣傳教育，公民的法治意識(shí)逐步提高，在面對(duì)侵權(quán)、糾紛時(shí)會(huì)使用理智的方法，運(yùn)用法律武器解決問(wèn)題。但是在另一方面，公民對(duì)于政治權(quán)利，特別是立法方面的積極性還有待培養(yǎng)和提高。根據(jù)全國(guó)人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，以《食品安全法》（修訂草案）為例，共有2468人參與，收到意見(jiàn)8877條。⑤中國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/node_8195.htm，2015年5月11日訪問(wèn)。關(guān)乎公民身體健康、社會(huì)秩序安全穩(wěn)定的法律，在網(wǎng)絡(luò)社交媒體上早已引起廣泛討論，多位專(zhuān)家及公眾人士在微博上進(jìn)行熱議，但是真正向全國(guó)人大提出立法建議的公民卻很少，我國(guó)有13億公民，卻只有區(qū)區(qū)2000人參與，意味著10萬(wàn)個(gè)人中只有一人關(guān)注了該部法律的修改，這個(gè)比例的確發(fā)人深省。

我國(guó)公民的法治意識(shí)教育過(guò)于單一，學(xué)生并不把法律當(dāng)一門(mén)課程，相較于美國(guó)，他們的公民教育更加豐富多彩，社會(huì)效果也更好?！懊绹?guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)署在薩爾瓦多贊助的一個(gè)項(xiàng)目出版了針對(duì)小學(xué)生的連環(huán)畫(huà)冊(cè)；賓西法尼亞州的議會(huì)根據(jù)立法進(jìn)程設(shè)計(jì)了一個(gè)棋盤(pán)游戲，并將其免費(fèi)分發(fā)到公立學(xué)校；國(guó)會(huì)資助的美國(guó)公民教育中心（Center for Civic Education）發(fā)起了一項(xiàng)中學(xué)生參加的關(guān)于憲法的全國(guó)競(jìng)賽；另一個(gè)項(xiàng)目稱(chēng)為我們?nèi)嗣瘛耥?xiàng)目（We the People...Project Citizen），針對(duì)中學(xué)生，使他們加入到解決社區(qū)問(wèn)題的實(shí)踐中，該項(xiàng)目被譯成西班牙等語(yǔ)言，并得到了成功運(yùn)用?！雹迏⒁?jiàn)前引39訛，卡爾·克茨文，第6-16頁(yè)。

綜上所述，筆者認(rèn)為我國(guó)在借鑒美國(guó)等法治發(fā)展較為完善的國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的立法現(xiàn)狀，固本培元從源頭上解決我國(guó)公眾參與立法的問(wèn)題，不能僅僅通過(guò)設(shè)立某些制度、制定某項(xiàng)法律法規(guī)激發(fā)公民的政治積極性。更重要的是，公眾參與立法制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的法治事業(yè)，而不是通過(guò)一個(gè)宣傳教育課程、一次群眾動(dòng)員會(huì)議就可以確立起來(lái)的制度，這是我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要途徑，因此提高立法民主化、實(shí)現(xiàn)“開(kāi)門(mén)立法”，對(duì)于法律工作者而言依然是一件任重而道遠(yuǎn)的事。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*山東師范大學(xué)思想政治教育專(zhuān)業(yè)博士研究生。