戴傳利

2017年3月31日，江西奉新縣人民政府因與奉新縣沿河建設(shè)投資開發(fā)有限公司發(fā)生合同糾紛，被宜春市中級人民法院凍結(jié)3.2億元資產(chǎn)，并被納入失信被執(zhí)行人名單。事件引發(fā)輿論熱議。

有拍手稱贊的，也有為政府開脫責(zé)任的。奉新縣人民政府及時(shí)向法院提出了執(zhí)行異議，聲明已經(jīng)履行部分付款義務(wù)，剩余部分沒有支付有正當(dāng)?shù)目罐q事由。另外，政府負(fù)責(zé)人也表態(tài)堅(jiān)持依法辦事，履行好法院作出的執(zhí)行決定。具體的賠付方式還有待協(xié)商解決。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，“老賴”政府不僅僅是江西奉新縣人民政府，早在2013年10月24日，最高人民法院開通了“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”平臺，可查詢?nèi)珖疟粓?zhí)行政府有470個(gè)，且大多數(shù)為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

【分析】

政府“老賴”的出現(xiàn)，危害不可低估。

首先，政府“老賴”降低政府公信力?！扒穫€錢”是一個(gè)古老樸素的道理，政府欠債也不例外。與其他民事主體不同的是，政府欠債往往不是以自己或第三人財(cái)產(chǎn)做擔(dān)保，而是以政府信用為擔(dān)保，即便實(shí)踐中有的地方政府財(cái)政部門出具擔(dān)保函做擔(dān)保，那也是違法行為，而公民、法人和其他民事主體與政府債務(wù)往來主要看重政府的信用。當(dāng)政府拒不執(zhí)行人民法院的裁判所確定的內(nèi)容，被人民法院列入失信黑名單后，政府負(fù)責(zé)人坐飛機(jī)、購買軟臥火車票以及其他高消費(fèi)就可能受到依法限制，甚至?xí)?gòu)成拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪而被追究刑事責(zé)任，如此一來，人們對政府的信賴就會(huì)受到嚴(yán)重的挫傷，會(huì)不斷侵蝕政府的公信力。“財(cái)產(chǎn)債”可以通過償還而恢復(fù)到接近圓滿狀態(tài)，但“信譽(yù)債”則很難彌補(bǔ)。

其次，政府“老賴”影響誠信社會(huì)構(gòu)建?！蹲髠鳌吩疲骸靶牛瑖畬氁病?，當(dāng)年商鞅所采取的“徙木立信”的措施就是為了增強(qiáng)百姓對政府的信賴，為政府立法的順利推行奠定信任基礎(chǔ)。 在誠信體系構(gòu)建的宏大工程中，政府的誠信對公民個(gè)人和社會(huì)的誠信生成具有重要的導(dǎo)向和示范效應(yīng)，一個(gè)沒有誠信的政府，談構(gòu)建誠信社會(huì)只是一種空論。政府不執(zhí)行人民法院生效的判決是對司法權(quán)威的一種挑戰(zhàn)，被法院列入“老賴”名單更是給社會(huì)誠信建設(shè)帶了個(gè)“壞頭”，破壞了構(gòu)建誠信社會(huì)的“火車頭”。

再次，政府“老賴”會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府一旦被列入失信黑名單，投資商難免會(huì)對該地政府誠信度產(chǎn)生質(zhì)疑。投資環(huán)境的不可靠，政府的招商引資工作必然受到波及。對一些市縣而言，外來資金的拉動(dòng)作用十分關(guān)鍵，政府稅務(wù)收入、群眾就業(yè)問題、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等，多與此緊密相關(guān)。政府“老賴”形象成為地方投資環(huán)境的致命傷。

【深度】

造成政府“老賴”的原因是多方面的，既有公務(wù)員個(gè)人誠信問題，也有政府法治能力不足問題，更有財(cái)稅體制機(jī)制問題等。

首先，存在公務(wù)人員濫用政府信用。一些地方政府及工作人員利用人民對政府的信任，長期吃飯不給錢、招商許諾補(bǔ)助不兌現(xiàn)、吸引社會(huì)資本參與建設(shè)及投資不按約定付錢等，在相信政府不會(huì)違約的基礎(chǔ)上，結(jié)果出現(xiàn)了“新官不理舊賬”等現(xiàn)象，打官司勝訴后政府卻置法院裁判與不理的困境。

其次，政府官員缺乏法律責(zé)任意識。政府“老賴”也與地方政府領(lǐng)導(dǎo)法律責(zé)任意識不強(qiáng)有關(guān)。與公民個(gè)人債務(wù)責(zé)任承擔(dān)不同，政府債務(wù)承擔(dān)對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說與任期制息息相關(guān)。在唯GDP論英雄的指揮棒導(dǎo)向下，地方政府官員都希望任期內(nèi)能多出政績、快出政績以謀求職務(wù)升遷。舉借債務(wù)以謀發(fā)展，而將債務(wù)留給下屆政府償還。還有些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為雖然債務(wù)過多，但百姓收益，債務(wù)違約也是不得已的事情，認(rèn)為“一心為公”就不會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任。

再次，與財(cái)稅體制不順密切相關(guān)。我國自分稅制改革以來，中央與地方的財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)分配不太匹配。地方政府財(cái)政收入不到中央的一半，卻要承擔(dān)大部分的事權(quán)，財(cái)政收入好的地方政府壓力相對較小，財(cái)政收入差的地方政府往往入不敷出。比如江西奉新縣2016年財(cái)政總收入是22.04億元，2016年全縣公共財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行數(shù)29.37億元。全年財(cái)政赤字7億多元，在這種財(cái)力收入情況下，再要求政府拿出3.2億元來兌現(xiàn)法院判決實(shí)屬困難。

從公布的失信地方政府名單來看，400多個(gè)政府中，只有20多個(gè)是縣級以上政府，其余都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)是密切關(guān)聯(lián)。但這些并不能成為地方政府“老賴”的借口。

【路徑】

明確政府“老賴”產(chǎn)生的背景及原因之后，如何破解才是各級政府必須重視的問題。

首先，需加強(qiáng)對政府官員誠信與法治意識的培訓(xùn)。誠信信用是法律的一項(xiàng)基本原則，行政法將之作為“法治政府”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并確立了“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”。在黨校、行政學(xué)院以及其他干部培訓(xùn)中設(shè)置“講誠信，守法律”專門教育課程，可以采用案例式或研討式教學(xué)方法，提高培訓(xùn)效果，提高政府官員對政府誠信重要性的認(rèn)識，認(rèn)清違背誠信原則的危害和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。盡可能地減少增量債務(wù)，采取多元化方法積極化解存量債務(wù)，一旦涉案訴訟就應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，做到“出庭、出聲、出效果”，不是政府責(zé)任的要依據(jù)事實(shí)和法律向法院充分陳述抗辯理由；是政府責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，服從法院判決和裁定，并自覺履行生效判決和裁定。

其次，劃清責(zé)任范圍，強(qiáng)化責(zé)任追究。造成地方政府債務(wù)違約和不執(zhí)行法院裁判的往往不是一屆政府人員造成，在追究當(dāng)屆政府負(fù)責(zé)人責(zé)任的同時(shí)，要分清前后屆政府負(fù)責(zé)人責(zé)任的大小，根據(jù)各自的過錯(cuò)程度追究不同的黨規(guī)黨紀(jì)和法律責(zé)任，堅(jiān)持“紀(jì)律挺在法律前面”。與此同時(shí)，也要建立適當(dāng)?shù)拿庳?zé)事由，對于在投資、建設(shè)等方面沒有過錯(cuò)，可能是由于情勢變更或者不可抗力等原因造成的政府不能按期償債等后果的，應(yīng)當(dāng)免除責(zé)任追究。

再次，加強(qiáng)對地方政府的債務(wù)監(jiān)管。按照“去存量，減增量”的總體要求，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)監(jiān)管，建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建地方政府債務(wù)信息公開、風(fēng)險(xiǎn)評估等制度，做好事前和事中監(jiān)管，完善地方政府債務(wù)違約救濟(jì)制度，建立債務(wù)重組、整頓、行政救濟(jì)等事后監(jiān)管方法，把事前和事后監(jiān)管措施有效地結(jié)合起來，短期內(nèi)監(jiān)管重點(diǎn)放在債務(wù)處理問題上，長遠(yuǎn)來看則應(yīng)把重點(diǎn)放在事前監(jiān)管工作上。

第四，深化財(cái)稅體制改革。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要深化財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步完善中央和地方政府事權(quán)承擔(dān)和收入劃分。當(dāng)務(wù)之急是改革縣、鄉(xiāng)兩級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)支出責(zé)任不對等情況。進(jìn)一步完善稅收分配制度，減少和規(guī)范特定轉(zhuǎn)移支付資金，擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付力度。對中央與地方政府事權(quán)進(jìn)行再劃分，適當(dāng)減少地方事權(quán)承擔(dān)的范圍。當(dāng)然，事權(quán)的劃分并不是一成不變的，可以根據(jù)發(fā)展情況的變化和各地經(jīng)濟(jì)財(cái)力的差異適當(dāng)調(diào)整。

（作者單位：中共安徽省委黨校法學(xué)教研部）