任建明，楊夢婕

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議

任建明1，楊夢婕2

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

國家監(jiān)察體制改革，當屬2016年全面深化改革的最大亮點。縱觀黨的十八大以來的若干重大改革舉措，就改革的重要性、影響力、困難程度來看，國家監(jiān)察體制改革也當名列前茅。在筆者看來，國家監(jiān)察體制改革應當超過司法體制改革、紀檢體制改革，而僅次于國防和軍隊改革。從改革的時間表和路線圖來看，可謂“春風得意馬蹄疾”，僅在一年之內(nèi)就看到了實質(zhì)性的成果。習近平總書記在2016年1月召開的十八屆中央紀委六次全會上的講話中才剛剛講到，而到了2016年年末，隨著《中共中央關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）和《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布，改革試點方案就浮出了水面。國家監(jiān)察體制改革，應當作為公共管理、領導科學、制度變遷、改革創(chuàng)新等諸多領域的一個經(jīng)典案例來予以研究。

國家監(jiān)察體制改革的目的就是要建立一個新型的國家專責監(jiān)督機構，即國家監(jiān)察委員會（以下簡稱監(jiān)委會），從而能夠?qū)崿F(xiàn)對國家權力的有效監(jiān)督，把國家權力關進制度的籠子，進而肩負起作為一個專門“反腐敗機構”①的重要使命，為我國最終戰(zhàn)勝腐敗、建成廉潔政治做出自己的貢獻。因此，把監(jiān)委會定位為國家權力的專責監(jiān)督機關或者國家專門的反腐敗機構都是可以的，盡管兩者在一些重要的方面并不相同②。在明確這個定位之后，為了后續(xù)分析研究需要，這里扼要回顧一下當前國際上有影響的一些主要的權力監(jiān)督理論。

西方政治學主張通過分權來制約和監(jiān)督權力。代表人物有洛克、孟德斯鳩等。其中以孟德斯鳩的立法權、行政權、司法權三權分立主張影響力最大③。分權理論的一個重要推論是：監(jiān)督機構要能有效發(fā)揮作用，必須首先確保其獨立性，即監(jiān)督權必須獨立于其他權力，尤其是需要監(jiān)督的權力。

在權力監(jiān)督方面，馬克思主義理論也有重要的主張。列寧十分重視黨內(nèi)專門監(jiān)督機構的獨立性、權威性以及人員素質(zhì)。在俄共（布）第九次全國代表會議上，列寧建議“成立一個同中央委員會平行的監(jiān)察委員會，由受黨的培養(yǎng)最多、最有經(jīng)驗、最大公無私并最能嚴格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成”④。為了保證監(jiān)察委員會監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，俄共（布）又先后通過了一系列決議對其職責等予以明確，并實施垂直領導體制。

筆者基于反腐敗成功經(jīng)驗的研究，提出反腐敗機構或?qū)ｉT監(jiān)督機構要能夠肩負起自己的使命，就必須同時具備四大特征，即獨立、權威、廉潔、專業(yè)。每個特征都需要一系列精細的制度安排來保障。獨立特征要求反腐敗機構要同時做到三大獨立，即機構獨立、人事獨立、預算獨立。人事獨立和預算獨立不僅關乎反腐敗機構能否獨立，也隱含著人力資源和經(jīng)費資源保障充足的重要性。一個反腐敗機構盡管很獨立，但如果人力資源和經(jīng)費資源嚴重匱乏，那就什么作用也發(fā)揮不了。權威特征要求必須給予反腐敗機構充分的授權，包括立案權、調(diào)查權（含秘密調(diào)查權）以及其他的預防監(jiān)督權。從資源視角來看，權力也是反腐敗機構發(fā)揮作用的重要資源條件。廉潔特征要求必須為反腐敗機構同步設計充分的內(nèi)外部監(jiān)督機制，以確保反腐敗機構達到最高標準的廉潔，不會發(fā)生濫用權力的腐敗風險。一個連自身權力監(jiān)督都無法解決、腐敗風險巨大的反腐敗機構，人們也不會相信這個機構能解決腐敗問題、能有效監(jiān)督其他權力。專業(yè)特征要求反腐敗機構必須走職業(yè)化、專業(yè)化的路子，要確保反腐敗機構擁有一支專業(yè)能力很強的隊伍。這就要求反腐敗機構不能過于分散，而要整合、集中以達到相當?shù)囊?guī)模，并在此基礎上按照職能分工的要求設計內(nèi)設機構，在人事管理方面選擇職業(yè)化和專業(yè)化模式，設立主要的專業(yè)技術序列，最終保證絕大部分人員進入專業(yè)技術通道并為他們持續(xù)提升專業(yè)能力奠定制度基礎⑤。

一、國家監(jiān)察體制改革總體方案的內(nèi)容梳理

綜合習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上的講話精神，王岐山書記在北京、山西、浙江就開展國家監(jiān)察體制改革試點工作調(diào)研時的談話，以及《方案》《決定》的主要內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革總體方案的主要內(nèi)容可歸納為“3+2+1”。

所謂“3”，就是在頂層設計方面，有三項主要的制度安排。這三項頂層設計也是三省市試點的規(guī)定性動作。

一是改變隸屬關系。改革方案極大地調(diào)整了國家監(jiān)察組織機構的隸屬關系，明確新型國家監(jiān)察組織即監(jiān)委會直接隸屬于本級人大，是國家權力監(jiān)督的專責機關。行政監(jiān)察機關、腐敗預防機關、審計機關隸屬于政府，反貪偵查機關、瀆職侵權偵查機關、職務犯罪預防機關都是檢察院的內(nèi)設機構。以中央為例，監(jiān)察部是正部級機構，首長是正部級官員；反貪總局是正廳級機構，總局局長是正廳級官員。我國現(xiàn)有的國家監(jiān)察組織機構及其隸屬關系，如圖1所示。

改革之后，監(jiān)委會的隸屬關系如圖2所示。此項改革不僅極大地提升了國家監(jiān)察機關的位階，還顯著地改變了我國的國家權力架構，將現(xiàn)有的“一府兩院制”調(diào)整為“一府一委兩院制”。監(jiān)委會直接向人大負責，成為位列于政府和兩院之間的國家機關。以中央為例，監(jiān)委會應當是副國級機構，其首長即監(jiān)委會主任將是副國級領導。該項調(diào)整意味著，除了《決定》中提及的5部法律需要制定或修訂，憲法也需要修正。通俗地說，修正的一個主要目的就是要在憲法中為監(jiān)委會這個新的國家機關設立“戶頭”。

圖1 我國現(xiàn)有的國家監(jiān)察機關及其隸屬關系

圖2 監(jiān)委會隸屬關系

二是整合組織機構。改革方案對現(xiàn)有的分散在政府和司法系統(tǒng)之內(nèi)的承擔國家監(jiān)察重要職責的多個組織機構進行了大幅度的橫向整合。具體整合方案可簡稱為“五合一”，就是將政府系統(tǒng)的監(jiān)察、預防和檢察院系統(tǒng)的反貪、反瀆、預防這5個機構整合為監(jiān)委會1個機構。伴隨該機構整合方案的是，原來屬于上述5個機構的職能、職責和職權，也一并轉(zhuǎn)移到監(jiān)委會。也就是說，原來分散在不同系統(tǒng)的打擊職務犯罪、執(zhí)行行政紀律的職權將統(tǒng)一由監(jiān)委會行使。

理論上，橫向整合可以有多個方案。整合幅度最小的是直接把行政監(jiān)察機構升格為監(jiān)委會，幅度最大的是在國家方案基礎上再把審計機構也整合進來⑥，中間則有不同的排列組合，即使是有實際意義的方案，也有6種之多。

三是“兩委”合署辦公?！斗桨浮芬?guī)定，黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會（簡稱“兩委”）實行合署辦公。

中國特色有豐富的內(nèi)涵，但最核心的一條是：執(zhí)政黨和國家（以及社會）之間的關系。這種關系極為特殊，不同于絕大多數(shù)國家。在中國，執(zhí)政黨是國家和社會各項事業(yè)的領導集團，可以簡稱為“黨領導下的國家體制”。給定這個核心特色，在未來相當長的一個時期內(nèi)，中國的監(jiān)督體系都將是黨內(nèi)監(jiān)督（或執(zhí)政黨權力監(jiān)督）和國家監(jiān)察（或國家權力監(jiān)督）并行分設的情形，如圖3所示。

圖3 執(zhí)政黨和國家的領導關系及其監(jiān)督機關設置

黨和國家分別實行各自的監(jiān)督體系，并不意味著在兩個監(jiān)督體系之間就不可以進行協(xié)同或整合。1993年以來的紀檢和監(jiān)察合署辦公就是例證。實踐表明，合署辦公精簡了機構，人力資源得以統(tǒng)籌使用，從而降低了監(jiān)督成本，提高了黨紀和政紀的執(zhí)行效率。正在進行的國家監(jiān)察體制改革，“兩委”合署辦公當然也可以進行試點。筆者基于相關研究所提出的一項基本政策建議就是對現(xiàn)有國家監(jiān)督機構進行整合，包括橫向整合和縱向整合。其中，橫向整合方案就包括黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)間的整合，而國家監(jiān)督機構就包括隸屬于行政系統(tǒng)的和隸屬于司法系統(tǒng)的⑦。

歷史地來看，這次“兩委”合署辦公的整合程度是最為徹底的。根據(jù)兩個機關內(nèi)設機構是否統(tǒng)一設置以及負責人是否為兩人，可以區(qū)分出四種合署模式，比較有實際意義的是3種。模式（1）：內(nèi)設機構是兩套，負責人是兩個。黨的十八大之前的紀檢監(jiān)察合署辦公大概就屬于這種模式。模式（2）：內(nèi)設機構是一套，負責人是兩個。黨的十八大之后的紀檢監(jiān)察合署辦公基本就屬于這種模式。模式（3）：內(nèi)設機構是一套，負責人是一個。此次“兩委”合署辦公就屬于這種模式⑧。由此可見，“兩委”合署辦公所選擇的模式使得“兩委”間實現(xiàn)了徹底的融合，真正實現(xiàn)了1993年紀檢監(jiān)察合署辦公時曾提出的“一套人馬兩塊牌子”的設想?！皟晌蓖耆诤现?，從機構角度看，這個機構既是黨的紀委，同時又是國家的監(jiān)委會。從個體角度看，在該機構中工作的每一個人，自主要負責人開始，都同時擁有了雙重身份，既是黨的紀檢干部，同時又是國家監(jiān)察工作人員。

所謂“2”，就是對新成立的監(jiān)委會有兩項重要要求。一是能夠?qū)崿F(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)督的全覆蓋；二是在組建監(jiān)委會時，要同步完成對監(jiān)委會的監(jiān)督制度設計，解決監(jiān)委會自身監(jiān)督問題。要求是明確的，但這兩項任務能否完成、如何完成都充滿著挑戰(zhàn)。

所謂“1”，是指一項層級設置方案，就是決定在哪些政府層級設立監(jiān)委會。國家的方案是在中央、省、市、縣四級政府設立監(jiān)委會。這與此前監(jiān)察、反貪等機構的層級設置方案是一致的。理論上，層級設置方案并非這一種，而是有多個選項。既可以往下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋所有的政府層級；也可以往上收，只設到中央、省、市三級，或者中央、省兩級，甚至只在中央一級設立。每個方案都會有很多理由，但究竟哪個方案為最優(yōu)呢？例如，黨的紀委就設置到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，既然實行“兩委”合署辦公，就應該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置監(jiān)委會；中國自古就認為縣級很重要，即所謂“郡縣治天下安”，何況此前監(jiān)察、反貪等機構就設置到縣級；基于規(guī)模效應原理，縱向整合監(jiān)督機構將有利于形成更大的監(jiān)督效力。以某省為例，規(guī)模效應的意思是說，如果能把該省原來計劃設置于100個縣市、10個地市的監(jiān)委會的所有人力、經(jīng)費、權力資源都集中于1個省級監(jiān)委會，則對于全省的監(jiān)督效率通常要比該省設立111個監(jiān)委會要好，即“并攏五個手指形成拳頭會更有威力”。何況，縱向整合建議的價值將不限于規(guī)模效應。由于我國政府權力結構化探索還未達到科學狀態(tài)，同級監(jiān)督總會打折扣?？v向整合后，盡管同級監(jiān)督仍會打折扣，但對下級政府及其公務人員的監(jiān)督效果就會改善很多。

此次國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容很豐富。上述“3+2+1”只是對改革方案的實體內(nèi)容進行一個概要性的梳理。在這些內(nèi)容之外，還有兩點也值得提及。

一是改革的策略路徑選擇⑨。中央的選擇可概括為“三步走”：（1）先經(jīng)由《方案》和《決定》的特別授權⑩，選擇部分地方進行體制改革的試點；（2）試點方案基本成熟后的普遍推廣；（3）修訂法律。這里所說的法律修訂，是指最后的正式實施。其實，法律修訂的準備工作早就與改革謀劃同步開始了，也完全有可能與第二步同時完成。

與上述改革策略路徑選擇（簡稱為路徑1）相對應的，是另外一種（簡稱為路徑2），可分這樣幾步：（1）先修訂法律，由于此次改革涉及面廣、幅度大，立法者也并不完全知道制度的具體設計是什么，所以修法只能是粗線條的。（2）按照法律的規(guī)定實施新的改革方案。（3）新的改革方案在實施中不斷調(diào)整、細化和完善。（4）再次修訂法律。由于新改革方案變更的地方比較多，幅度比較大，所以，再次修訂法律也將是不可避免的。

按照依法治國以及法治的原則，或許應該選擇改革路徑2。但是，路徑2極可能導致欲速則不達，反而影響效率和效果。第一輪修法很可能就陷入一個曠日持久的爭議過程。特別是此次改革涉及面廣，比較復雜，路徑2的缺陷將更為突出。相比而言，路徑1的效率和效果都更好，立刻就看到了改革的成果。同時，經(jīng)由特別授權的改革試點也維護了現(xiàn)行法律制度的權威。

二是此次改革的試點方案。該方案有兩個關鍵點：其一，在省本級和省域內(nèi)大跨度進行改革試點具有標志性意義。此次改革直接選擇了3個省市，且在這3個省市的省域內(nèi)大跨度展開試點。特別是包括省本級，且先從省本級開始。這在我國新時期的改革歷史上都是不多見的。以往最常見的情況是在縣市或地市層級進行改革試點，包括經(jīng)濟特區(qū)改革試點也是如此。這種試點方案選擇不只是體現(xiàn)了中央推動改革的決心，也更有利于在全國的推廣，推廣的速度也會大大提高。其二，試點地區(qū)的樣本選擇具有更好的代表性。中國的省級行政區(qū)劃既包括幅員較小的城市區(qū)域，例如北京、上海、天津這樣的直轄市，也包括幅員較大的城市和農(nóng)村二元復合區(qū)域，例如所有省、自治區(qū)以及像重慶這樣的直轄市。就經(jīng)濟社會發(fā)展程度來看，中國的省級行政區(qū)劃之間仍然存在著較大的差異，既包括發(fā)達的沿海、沿江地區(qū)，也包括發(fā)展相對滯后的廣大的中西部地區(qū)。這次選擇的試點樣本地區(qū)是北京、山西和浙江，兼顧了上述兩個主要方面的樣本分層。試點樣本的代表性越廣泛，意味著試點結果的可推廣性就越大。

二、國家改革方案的分析與評述

此次國家監(jiān)察體制改革步子很大，復雜程度很高，影響也將十分深遠。中央《方案》認為“是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計”是確當?shù)?。對照緒言中提到的權力監(jiān)督理論框架，國家改革方案在一些重大的方面都取得了了不起的進展，代表了科學與進步，必將為實現(xiàn)國家權力的有效監(jiān)督，為最終解決我國的腐敗問題產(chǎn)生巨大的影響?？墒?，也存在一些薄弱或不足的方面，需要加以重視和解決。下面就分兩個方面予以分析和評述。

首先，改革所帶來的進步與進展是主要的，集中體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.調(diào)整隸屬關系的改革，將顯著提升國家權力監(jiān)督的有效性，使國家權力結構實現(xiàn)合理化

調(diào)整國家監(jiān)察機關隸屬關系是此輪改革中意義最為重大的方面，改革方案是十分科學的，其價值也體現(xiàn)在多個方面。（1）使國家監(jiān)察機關的獨立性和權威性都得到了極大的提升。改革把原來隸屬于政府行政系統(tǒng)或司法系統(tǒng)的監(jiān)督機構調(diào)整為直接隸屬于本級人大。這項改革有兩個效果：一是國家監(jiān)察機構獨立性缺乏的問題得到了解決；二是國家監(jiān)察機構的位階或權威性得到了顯著的提升。獨立性條件是有效監(jiān)督國家權力的重要保障。權威性提升將使監(jiān)督范圍大為擴展，為國家權力監(jiān)督的全覆蓋奠定了基礎。改革前，由于監(jiān)督權隸屬于行政系統(tǒng)或司法系統(tǒng)，全覆蓋在系統(tǒng)內(nèi)都存在現(xiàn)實困難，全覆蓋所有國家權力機構及其人員就更加不可能。（2）使我國國家權力結構在頂層上實現(xiàn)了科學化。近現(xiàn)代以來，人類文明所取得的一大飛躍是以分權替代集權，而分權的一個普遍模式是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權分離。在黨的十七大報告中，也已經(jīng)明確提出要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制”，只是一直還停留在理論層面，而沒有反映在實際的制度創(chuàng)新層面。此次國家監(jiān)察體制改革當屬首開先河。改革前，我國的國家權力結構呈現(xiàn)出“權力過分集中”的特征。之所以如此，主要是由于監(jiān)督權隸屬于行政權或司法權，處于明顯弱勢的地位。改革后，監(jiān)委會所代表的監(jiān)督權與政府行政系統(tǒng)所代表的執(zhí)行權徹底平行，由此首度實現(xiàn)了我國國家權力結構上的合理化與科學化。有關權力結構關系的細致討論可參見筆者的相關研究成果?。（3）使我國反腐敗權力結構實現(xiàn)了合理化。反腐敗權力尤其是其中的調(diào)查權、處置權等，都是非常重要的權力，可限制人身自由，可做出刑事處罰甚至剝奪人的生命等。一旦被濫用，后果嚴重、危害極大。鑒于此，世界各國大都對反腐敗權力再次進行拆分，通行的做法是實行調(diào)查權（偵查權）、起訴權（檢控權）、審判權（裁判權、審理權）相分離。改革前，我國的檢察機關就同時擁有偵查權和起訴權，即不少專家批評的“自偵自訴”問題。其實，還有“自批”問題，因為檢察院還有批準逮捕權。這是很不合理的。改革后，涉及腐敗犯罪或其他職務犯罪的調(diào)查權將轉(zhuǎn)移到監(jiān)委會，且監(jiān)委會主要行使調(diào)查權；而檢察院主要行使起訴權，從而使我國的反腐敗權力結構實現(xiàn)了合理化。這將顯著降低濫用反腐敗權力的風險。

2.整合組織機構的改革，將使反腐敗和權力監(jiān)督的效率大為提升

整合國家監(jiān)察機構是本輪改革中意義第二大的改革內(nèi)容。我國反腐敗機構體制上的一大問題就是由于“條塊分割”?而帶來的反腐敗機構數(shù)量過于龐大、監(jiān)督資源過于分散。本次改革實行“五合一”，將使中央、省、市、縣四級原來約16000個機構縮減為約3200個?，這是相當可觀的。機構的整合將使分散的人力等資源得到集中，從而更好發(fā)揮規(guī)模效應。此外，機構數(shù)量減少后，分配于領導、管理崗位的編制數(shù)量就會減少，從而保證有更多的人力資源分配于業(yè)務工作，這也有助于效率的提升。

其實，更高的效率效應源于整合組織機構所帶來的紀律和法律的同步執(zhí)行。在治理腐敗和監(jiān)督權力方面，我國一直實行法律和紀律并重的戰(zhàn)略。從執(zhí)行角度來看，我國普遍采用的是“紀在法前”，即紀律和法律是“串行”關系。之所以出現(xiàn)這種情況，固然有我國重視紀律的因素，但主要還是由于紀律和法律的執(zhí)行分屬于兩個系統(tǒng)。典型的情況是，一個涉嫌腐敗犯罪的黨員領導干部，必須先經(jīng)過紀律審查環(huán)節(jié)，之后再移交司法機關。移交司法機關后，轉(zhuǎn)換證據(jù)和補充偵查都另外需要時間。這必然人為地延長了調(diào)查腐敗的時間，降低了打擊腐敗的效率，懲治腐敗的震懾效應也會因此大打折扣。如果能夠通過機構整合改革，實現(xiàn)紀律和法律的同步執(zhí)行，即把紀律和法律調(diào)整為“并行”關系，無疑將使反腐敗效率大大提升。我國反腐敗實踐早就一再證明，紀檢和檢察成立聯(lián)合專案組進行案件調(diào)查，必然是效率更高、威力更大。

此次機構整合改革，客觀上使紀律和法律的同步執(zhí)行成為輕而易舉的事情。在邏輯上，紀律和法律完全可以同步執(zhí)行。對于一個涉嫌違紀或違法的人員而言，其所存在的不當行為是給定的，調(diào)查所需要的專業(yè)能力也是相同的，完全可以同步進行調(diào)查。至于這些不當行為是不是違紀或違法、如何處置，則可在調(diào)查完成之后，分別依照紀律和法律規(guī)定予以裁量。

同理，“兩委”合署辦公也是類似的橫向機構整合改革，實現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)的更大范圍的整合，也應有類似的提升效率的效果。

最后需要說明的是，中央的橫向整合方案是最優(yōu)的。該方案把國家層面承擔反腐敗和權力監(jiān)督的主要機構都一次性地進行了整合?；蛟S有人認為，如果能把審計機構整合進來會更好。但筆者并不贊同這種主張，理由是審計工作既專又特。所謂專，是說審計機構的職責很專，完全聚焦于財務一個方面。雖然很多審計工作可能發(fā)現(xiàn)并獲得腐敗行為的財務證據(jù)，但這和腐敗行為的全面調(diào)查還是兩回事。所謂特，是說審計業(yè)務不僅包括問題審計，還包括績效審計。后者則與腐敗無關。正因為如此，絕大多數(shù)國家的審計機構都是獨立設置的。

盡管好的方面是主要的，但從中央的《方案》來看，還存在一些薄弱或不足的方面，主要是以下五個方面：第一，監(jiān)委會的獨立性還有待拓展和落實。雖然中央《方案》在加強監(jiān)委會獨立性方面進展很大，但對獨立性提升所能達到的程度還不能估計太高。主要原因有二：一是中央《方案》在獨立性方面的規(guī)定并不全面。中央《方案》主要只是解決了機構維度的獨立，但在人事和預算兩個方面并沒有明確涉及。既然沒有規(guī)定，在人事和預算方面的制度安排可能還會沿用傳統(tǒng)的一套做法。其中，拖后腿的可能主要還在人事方面。監(jiān)委會的全體人員可劃分為兩部分，首長和其他人員。首長的獨立任命對于獨立性的影響尤為顯著。新加坡貪污調(diào)查局局長的任命和使用就有所謂的“雙鑰匙機制”（Two-key System）經(jīng)驗。該局局長由新加坡總統(tǒng)任命，工作則由總理領導。這么做的主要目的就是為了確保局長的獨立性，使其減少因為敢于監(jiān)督和執(zhí)法而職位不保的擔心。萬一總統(tǒng)和總理兩人之中有一人有問題，局長也可在另一位領導的支持下，繼續(xù)領導貪污調(diào)查局發(fā)揮監(jiān)督作用。這就好比人們一般都會為自家大門配兩把鑰匙，一把丟了還有另一把備用，確保能進家門。所謂“雙鑰匙機制”，也就是這個道理。

第二個原因則和“兩委”合署辦公模式選擇有關?！皟晌笔菓攲嵭泻鲜疝k公，這也是筆者多年以來的政策建議。但暫時來看，選擇合署模式（2）可能是比較好的，而不是模式（3）。選擇模式（3）應有一個前提條件，那就是紀委的獨立性能達到和監(jiān)委會同樣的程度。從監(jiān)委會主任選任的角度就能看得更清楚一些。三個試點省市的監(jiān)委會已經(jīng)掛牌成立，三位主任也都經(jīng)各自?。ㄊ校┤舜筮x任確定。按照中央方案，三位主任的人選其實早已確定，就是三個省市的紀委書記。如果紀委書記人選被調(diào)整，則監(jiān)委會主任人選也就同時調(diào)整了。這意味著，監(jiān)委會主任的獨立性取決于紀委書記的獨立性。倘若選擇合署模式（2），則監(jiān)委會主任的選任就不必完全和紀委書記人選捆綁在一起，而可有其他獨立性選擇。

第二，監(jiān)督全覆蓋還有待系統(tǒng)改革予以支撐。此次改革調(diào)整國家監(jiān)察機構的隸屬關系之后，就為監(jiān)委會實現(xiàn)對于所有國家權力機關及其工作人員監(jiān)督全覆蓋奠定了重要的基礎。監(jiān)督全覆蓋的本意應當是要實現(xiàn)有效監(jiān)督或監(jiān)督到位。然而，監(jiān)督全覆蓋并不意味著就能有效監(jiān)督或監(jiān)督到位。為了說明問題，有必要從兩個維度來看待或評價權力監(jiān)督問題：一是“量”的維度，二是“質(zhì)”的維度。量的維度是指監(jiān)督的范圍及其大小。如果一個監(jiān)督對象還處于監(jiān)督范圍之外，那肯定是監(jiān)督不了的。從這個意義上說，能否實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋也很重要。質(zhì)的維度是指一個監(jiān)督對象在納入監(jiān)督范圍以后，是否真能受到監(jiān)督，或說監(jiān)督是否真的起到作用。顯然，這個維度同樣甚至更加重要。

比較肯定的是，此次國家監(jiān)察體制改革可以實現(xiàn)量的維度的監(jiān)督全覆蓋，但質(zhì)的維度就不一定了，至少在這方面不能過于樂觀。這方面的教訓并不遙遠。法律規(guī)定，只要是職務犯罪分子，包括腐敗犯罪分子，司法機關都可監(jiān)督。基于此法律規(guī)定，是實現(xiàn)了量的維度的監(jiān)督全覆蓋。但人們都知道，這方面的無效監(jiān)督仍普遍存在。司法監(jiān)督有這種情況，難道換作監(jiān)委會來監(jiān)督就不存在了？我國的監(jiān)督體制比較復雜，改革創(chuàng)新任重道遠，至少不應簡單化。能否實現(xiàn)有效監(jiān)督的全覆蓋，不僅取決于國家監(jiān)察體制的改革，還取決于黨內(nèi)監(jiān)督體制的改革，以及司法體制的改革。特別是在“兩委”合署辦公選擇模式（3）的情況下，國家監(jiān)察的有效性就必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。

第三，監(jiān)委會自身監(jiān)督還有待落實。確保反腐敗機構自身的廉潔是成功肩負起反腐敗責任的重要前提。在中央《方案》中已經(jīng)明確提出了解決監(jiān)委會自身監(jiān)督問題的要求，但主要還停留于宏觀層面，具體的、有效的措施還比較缺乏。對于監(jiān)委會自身監(jiān)督問題，必須高度重視并盡快予以解決。特別是在“兩委”合署辦公且徹底融合的情況下，解決這個問題就更加緊迫，而且要“兩委”監(jiān)督問題一體考慮、同步解決。之所以說緊迫，主要是擔心紀委權力的可能擴張所帶來的潛在風險。如果紀委自身監(jiān)督問題得不到解決，紀委權力擴張的風險就很大。而在“兩委”合署辦公體制下，如此權力擴張的危險就更大。在紀檢、監(jiān)察合署辦公的情況下，兩者執(zhí)行的都是紀律，紀委權力擴張的危害還小一些。而在“兩委”合署辦公的情況下，由于監(jiān)委會不僅執(zhí)行行政紀律，還增加了執(zhí)行法律的權力，倘若紀委權力擴張而沒有監(jiān)督措施，危害就一定會更大。

黨的十八大以來，如何監(jiān)督監(jiān)督者的議題受到領導人的高度重視。習近平總書記多次強調(diào)“要解決好誰來監(jiān)督紀委的問題”，王岐山書記多次講到“信任不能代替監(jiān)督”。在監(jiān)督制度創(chuàng)新層面，一些措施也陸續(xù)出臺，包括在紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)增設紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，制定《紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》等。但這些都屬于內(nèi)部監(jiān)督措施。在邏輯上，如果缺乏有效的外部監(jiān)督，僅靠內(nèi)部監(jiān)督是不可靠的，盡管內(nèi)部監(jiān)督也有其存在的重要價值。

第四，監(jiān)委會的專業(yè)化建設還有待提上日程。反腐敗官員必須具備很高的專業(yè)能力，這需要反腐敗機構的職業(yè)化和專業(yè)化制度安排來予以保障?？墒牵嘘P專業(yè)化建設，在中央的改革試點方案中基本上還屬空白。如果是這樣，就難免出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的情況，即新的監(jiān)委會仍沿用舊的行政化導向的人事管理制度。專業(yè)化建設不僅是加強反腐敗工作的客觀需要，在將全體檢察官整合進來的情況下，也自然成為他們的現(xiàn)實愿望。盡管仍帶有強烈的行政化色彩，但畢竟已經(jīng)在檢察院系統(tǒng)實行了檢察官制度。一旦失去檢察官身份，而沒有新的類似的人事制度安排予以接續(xù)，這些檢察官一定會產(chǎn)生不小的心理落差。因此，盡快在監(jiān)委會實行專業(yè)化，也是凝聚人心的現(xiàn)實需要。

第五，層級設置方案還有待優(yōu)化。前面已經(jīng)提及，就此次監(jiān)察體制改革中的機構整合方案來看，橫向整合是最優(yōu)的，但縱向整合就不一定了。多年以來，一個毋庸置疑的事實是，越往基層，紀檢監(jiān)察機構在權力監(jiān)督和反腐敗方面的效率就越低。一個主要的指標就是，投入相同數(shù)量的紀檢干部，在相同長度的時間段內(nèi)，查辦腐敗案件的數(shù)量呈現(xiàn)出顯著的層級遞減趨勢。其背后的原因主要是兩個：一是越往基層，紀檢監(jiān)察機構的規(guī)模越小，從而背離了規(guī)模效應。至于到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，紀委的實際工作人員不過一兩人，查辦案件的最低人數(shù)都達不到，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的辦案量幾近于零。二是紀檢監(jiān)察機構的獨立性依然不足。這導致同級監(jiān)督依然存在困難。層級越往下，可監(jiān)督的下級越少，能夠發(fā)揮監(jiān)督作用的空間就越小?？v向整合則可在這兩個方面都能發(fā)揮出改進的效應。因此，監(jiān)委會層級設置的最優(yōu)化方向一定不是將監(jiān)委會繼續(xù)往下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而是往上整合。一個比較肯定的結論是，設置到縣一級也不是最優(yōu)的。我國雖然地域遼闊，但設3000多個監(jiān)委會肯定還是多了。全世界國家不論大小，反腐敗機構數(shù)量都沒有我國這么龐大的。如果算上紀委，那數(shù)量就更不得了。因此，紀委的數(shù)量也應當通過縱向整合的方法予以減少。新加坡和我國香港都只設一個反腐敗機構且獲得成功的案例值得重視。少設一些機構，適當安排一些派出機構，效率會更高。香港廉政公署在不同地方設7個分區(qū)辦事處。各分區(qū)辦事處都直屬廉政公署，且僅承擔一些專門的工作任務。試想，如果香港不是只設一個廉政公署，而是有10個、100個，那效率肯定會大大下降。

上述五個方面是主要的不足，但還不是全部。例如，給予監(jiān)委會的授權是否充分，以確保其權威性足夠呢？原來授予檢察院反貪機構的權力就不足夠，轉(zhuǎn)隸之后，最大可能的情況是僅僅把原有的權力予以轉(zhuǎn)移，甚至還可能做減法。如果是這樣，監(jiān)委會的權威性也就繼續(xù)成為一個薄弱環(huán)節(jié)?？傊?，一項重大的改革好比一項復雜的工程，寧可考慮得細致一些，總比粗枝大葉，盲目自大，貽誤反腐敗大業(yè)來得好。

三、完善國家改革方案的思路與建議

國家改革方案還存在一些薄弱環(huán)節(jié)或不足方面，需要進一步拓展、細化或完善。針對前面的分析，本文針對性地提出以下思路和建議。

第一，需要重視和解決監(jiān)委會在人事和預算方面的獨立問題。這里主要討論人事獨立且主要聚焦于監(jiān)委會首長的選任。在“兩委”合署辦公情況下，需要將“兩委”納入進來統(tǒng)一考慮，而不能只考慮監(jiān)委會一方。雖然“兩委”合署辦公是中央改革方案的頂層設計，但合署的模式可以選擇。建議選擇模式（2）。一旦監(jiān)委會主任人選并不必然是同級的紀委書記，就有了拓展獨立性的選擇空間。例如，仍堅持黨管干部的原則，監(jiān)委會主任的候選人仍由各級黨委推薦，但候選人應不少于2個。黨委在完成主任候選人推薦工作之后，再交由同級人大經(jīng)差額選舉產(chǎn)生。另外，還可為主任的罷免設置比較高的門檻。例如，黨委或人大均可提出罷免動議，但正式罷免需經(jīng)人大常委會甚至人大全體會議2/3以上的多數(shù)同意方能罷免。罷免之后，黨委再按照上述規(guī)則推薦新的候選人。

第二，系統(tǒng)改革監(jiān)督制度以保障監(jiān)委會有效監(jiān)督權力的全覆蓋。此次國家監(jiān)察體制改革邁出了一大步，但權力監(jiān)督問題的解決，還有賴于系統(tǒng)性的監(jiān)督體制改革。鑒于中國實行黨領導下的國家體制，因此，深化黨內(nèi)監(jiān)督改革以實現(xiàn)執(zhí)政黨權力的有效監(jiān)督就具有更大的指標性意義。此輪國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)為深化黨內(nèi)監(jiān)督體制改革開出了“良方”，幾乎可以“依葫蘆畫瓢”，在執(zhí)政黨權力頂層實行結構化改革，進而徹底變革紀委的“雙重領導”體制。在黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的基礎上，再行深化司法體制改革、實現(xiàn)法治，則“把權力關進制度籠子”的終極目標將可實現(xiàn)。

第三，通過強化外部監(jiān)督以解決監(jiān)委會自身監(jiān)督的問題。黨的十八大以來，紀委在內(nèi)部監(jiān)督方面已經(jīng)采取了一系列措施，預計強化內(nèi)部監(jiān)督的趨勢還會繼續(xù)。在“兩委”合署辦公體制下，紀委的內(nèi)部監(jiān)督自然也會延伸到監(jiān)委會?？傊?，監(jiān)委會的內(nèi)部監(jiān)督是有基礎的，主要缺乏的還是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督需要具體化而不是大而化之。不能認為監(jiān)委會向人大負責，接受人大監(jiān)督，每年向人大報告一次工作，監(jiān)督問題就能解決。如果是這樣，同樣向人大負責的政府和兩院早就不存在監(jiān)督問題了。建議在人大內(nèi)成立專門委員會，成員除了人大代表，甚至還可對外開放，吸納政府和社會的專門人員，組成強有力的專門監(jiān)督機構，實現(xiàn)對監(jiān)委會的經(jīng)常性監(jiān)督。此外，對反腐敗權力實行分權也是有效的外部監(jiān)督機制。此次監(jiān)察體制改革，已經(jīng)在法律執(zhí)行方面確立起了分權架構，即調(diào)查、起訴、審判權相分離。在“兩委”合署辦公體制下，紀委執(zhí)紀權力過分集中這個老問題也必然會成為一個新問題。紀委的執(zhí)紀權力同樣也應該實行相對分權。一個可行的改革方案是紀委和監(jiān)委會僅行使違紀行為的調(diào)查權，紀律處分的審理權和決定權則一并移交到黨委和政府。黨委的組織部門和政府的人事部門可分別協(xié)助黨委和政府承擔具體的工作。

第四，通過職業(yè)化和專業(yè)化建設促進監(jiān)委會工作人員專業(yè)能力的提升。相關建議主要有三點：一是監(jiān)委會的內(nèi)設機構要基于職能分工來設置。例如，所有承擔調(diào)查工作的人員都應當屬于一個職能部門，而不能把調(diào)查部門拆分為若干個。基于職能分工，相比于原來的紀檢監(jiān)察機關，監(jiān)委會的內(nèi)設機構數(shù)量將大為減少，三五個足夠。二是要設立專業(yè)技術序列，并確保大部分監(jiān)委會工作人員都能納入專業(yè)技術通道。一個具體的建議就是設立專業(yè)化導向的國家監(jiān)察官制度。在統(tǒng)一的監(jiān)察官名目下，根據(jù)反腐敗工作的專業(yè)需要，設立調(diào)查、監(jiān)督與預防、廉潔教育等三大職系。三是為專業(yè)化導向的國家監(jiān)察官制度建立相關的配套制度。例如，建立相應的人事招聘、培訓、晉升、薪酬等制度，從而使監(jiān)察官工作有吸引力，有利于其專業(yè)能力的不斷精進。

第五，通過縱向整合以優(yōu)化監(jiān)委會的層級設置方案。借鑒國境外經(jīng)驗，結合中國實際，考慮規(guī)模效應，筆者認為最優(yōu)的層級設置方案應當是僅在中央和省兩級設立監(jiān)委會。這就是說，一個省僅設立一個統(tǒng)一的監(jiān)委會。這相當于把原來一個省內(nèi)的所有地市和縣市的監(jiān)委會都縱向整合到省一級，最終全國共設32個監(jiān)委會（1個國家監(jiān)委會和31個省級監(jiān)委會），而不是3200多個。3200多個監(jiān)委會還是太多了；但如果全國只設1個監(jiān)委會，則這個機構的規(guī)模就太大了，既不利于機構內(nèi)部的管理，也不利于照顧各省區(qū)市的情況。在一個省域僅設一個監(jiān)委會的情況下，鑒于省域地域仍然遼闊，可以基于地理空間分布，在省域內(nèi)設立若干個派出機構。派出機構不是一個獨立的機構，接受省級監(jiān)委會的全面領導，也僅承擔一些專門的工作任務。如果說我國內(nèi)地的省域還有些特殊的話，像北京、上海、天津這樣以城市區(qū)域為主的直轄市，就更有理由僅設一個統(tǒng)一的監(jiān)委會。在改革試點階段，可以有不同的模式。在對不同的模式進行試點之后，再來評判到底是哪種模式效果更好。例如，在一個省域的部分地市、縣市、市轄區(qū)設立獨立的監(jiān)委會，而在其他地方則實行省級監(jiān)委會直管。

國家監(jiān)察體制改革是一項十分重大的改革，此番改革又邁出了巨大的一步。在改革方案設計上需要細而又細、慎而又慎，在改革試點階段非常有必要就多種方案、多種模式展開試驗。只有這樣，才能凸顯試點的價值，有利于最終形成一個更優(yōu)的方案。

注釋：

①王岐山書記在北京、山西、浙江就開展國家監(jiān)察體制改革試點工作調(diào)研時指出，“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構”。參見央視網(wǎng)：http：//news.cctv.com/2016/11/25/ARTIxjzhNUXWHvHo3l7yfeWq16 1125.shtml，2016年11月25日。

②就國家權力專責監(jiān)督機構這一定位而言，監(jiān)委會的監(jiān)督對象是所有的“國家機關及其公務員”，也就是習近平總書記在中央紀委六次全會講話中提到的“全覆蓋”范圍。而作為專門的反腐敗機構，監(jiān)委會的監(jiān)督對象就不限于此，而需要擴展到所有可能發(fā)生腐敗的機構和人員，這就包括幾乎所有的企業(yè)領域和社會領域及其工作人員。工業(yè)革命以來，伴隨著勞動分工和專業(yè)化的快速發(fā)展，委托-代理關系日益廣泛，早已不限于政府領域。因此，以“委托權力”取代“公共權力”來定義腐敗就成為一個必然要求。二戰(zhàn)以后，在越來越多的國家和地區(qū)，私營部門腐敗的增量已經(jīng)超過了公共部門。至于在新加坡和我國香港，政府腐敗早已得到很好的治理，但私營部門腐敗仍處于發(fā)展態(tài)勢。其實，多年以來，我國內(nèi)地也有類似現(xiàn)象，僅就商業(yè)賄賂來看，也呈現(xiàn)出日趨嚴重的態(tài)勢。在我國，政府和社會也越來越達成共識，僅就發(fā)生在政府和企業(yè)之間的權錢交易式腐敗而言，倘若僅打擊主要作為受賄方的政府官員，而不嚴懲主要作為行賄方的企業(yè)或企業(yè)人員，賄賂將無法得到控制。

③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版。

④《列寧全集》第39卷，人民出版社1986年版，第228頁。

⑤任建明、張君翼：《中國反腐敗機構改革研究——基于中國香港和中國內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2016年第5期。

⑥在前幾年的“大部制”改革潮流中，個別地方已經(jīng)將監(jiān)察與審計機關進行了合并。也有一些專家提出在監(jiān)督體制整合改革中合并審計機關的建議。

⑦?孫道祥、任建明等：《中國特色反腐倡廉理論研究》，中國方正出版社2011年版。

⑧地方和中央可能會有所不同。省和省以下地方，紀委書記和監(jiān)委會主任就是同一個人。而在中央，監(jiān)委會主任可能不是由中央紀委書記直接兼任，而是由中央紀委的“二把手”，即任中央書記處書記、中央紀委副書記的那個領導人擔任。當然，由中央紀委書記直接兼任監(jiān)委會主任也是可以的。

⑨此處使用的改革“策略路徑選擇”與中央文件中使用的改革“路線圖”提法的含義大體一致。

⑩經(jīng)過特別授權實施改革，應當是一條十分重要的經(jīng)驗。這樣做，既維護了原有法律的權威，也有利于推動改革——相當于授予改革試點地方一把“尚方寶劍”，有利于克服既得利益者的阻力。此次由黨中央和全國人大分別授權，在新時期的改革歷史上也是比較少見的。

?任建明：《決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇·學術前沿》，2012年第11期上。

?根據(jù)截至2014年年底我國全國行政區(qū)劃統(tǒng)計資料，計有省區(qū)市31個（不含港澳臺）、地市333個、縣市2854個，合計3218個。

2017-02-14

北京市紀檢監(jiān)察學會2016年度重大研究課題項目

1.任建明，男，北京航空航天大學公共管理學院教授、博士生導師，哲學博士，主要從事廉政建設、政府管理、公共組織領導研究；2.楊夢婕，女，北京航空航天大學公共管理學院碩士研究生，主要從事行政管理、學術腐敗研究。