相惠蓮　+許向陽

新民辦教育促進法將在9月1日實施，再次將獨立學院推向選擇的分水嶺，其延續(xù)多年的運營模式將受到挑戰(zhàn)

7月下旬，一起“烏龍”事件將公眾的視線引向浙江——高考改革試點的兩個地區(qū)之一。在各高校最低投檔分數線揭曉時，人們詫異地發(fā)現，五六所原為三本招生的獨立學院殺入100強，超過了多所985、211高校。

尤其搶眼的是同濟大學浙江學院，在第一批次計劃招生80人，最低投檔分數線為646分，位列老牌名校武漢大學之前。

“這應該是一次‘誤報?！币幻麆偙煌瑵髮W浙江學院錄取的考生分析。在今年的浙滬“新高考”中，學生被要求按專業(yè)排列填報80個志愿，包括所有本科和?？啤Φ谝慌蔚膶W生而言，從知曉成績到填寫志愿只有兩天，時間緊迫。

雖然同濟大學浙江學院后帶有民辦院校的標示，不過被錄取的考生很可能以為自己填報了同濟大學的一個專業(yè)，結果以一本成績上了三本院校。

盡管這種誤報是個別現象，但這些以知名高校冠名的獨立學院卻再度引起矚目。

以同濟大學浙江學院為例，這所學校由同濟大學在2008年參與創(chuàng)辦，合作方為嘉興市教育發(fā)展投資有限責任公司、宏達控股集團，提供全日制本科學歷教育，具有獨立法人資格，因而被稱作“獨立學院”，實質是掛有名校招牌的民辦高校。

獨立學院在上世紀90年代中后期興起，至今培養(yǎng)了全國約20%的大學本科生。它們一般在本科第三批次招生，沒有政府的財政投入，參照民辦學校的收費政策，收費遠高于公辦大學。

雖同為民辦高校，獨立學院卻比其他民辦高校享受更多的優(yōu)待，產權結構模糊易引發(fā)糾紛。多名教育界人士認為，獨立學院應與合辦高校脫鉤、實現真正的獨立。

眼下，新民辦教育促進法將于9月1日實施，新法要求教育機構明確營利性和非營利性的區(qū)分，或將直接影響此類學院的運作模式，使其前景更加曲折。

“窮國辦大教育”的產物

楊喬（化名）的暑假已經過半，不久他將回到浙江大學城市學院就讀大三，這同樣是一所獨立學院。當初報考該學院時，楊喬是沖著“立交橋”項目而來——在浙江，一些獨立學院每年會選拔少量學生進入“本部”學習，楊喬也希望能用“曲線救國”的方式進入他向往的浙江大學。

在筆試后，這一愿望落空了。但楊喬發(fā)現，這所學院和浙江大學擁有諸多聯系，雖然校區(qū)并不相連，但他可以使用浙江大學的圖書館資源，在社團活動時也與浙大學生多有交流，即將開辦的浙江大學工程師學院也坐落于這所獨立學院的北校區(qū)。

不只是這些，獨立學院還會與母體高校共享師資，這是國內266所獨立學院的共性，部分還直接使用著母體高校的建筑和土地。

一位浙江大學城市學院教師回憶，1999年時，學院最早的一批教師就是浙江大學派過來的。目前雖然自聘師資已達到約70%，其余的兼職教師多數仍來自浙江大學。

當前的獨立學院大致可分為兩類，最為主流的為“外生型”，企業(yè)投資運營，學校則提供品牌、師資等軟件資源。學校和企業(yè)通常不會約定股權比例，而僅僅是在協議中確定收益分配比例，公辦高校一般會抽走學費的約30%。

創(chuàng)辦于上世紀90年代末、更早期的獨立學院多為“內生型”，為公辦大學自身所辦，不涉及外來的投資方，早期就是大學的民辦二級學院，按照市場機制收費運營。部分直接在高校內部辦學，有些后來搬遷，但使用的還是公辦大學的土地。

獨立學院興起，不得不提到當年的高校大擴招背景。

2003年，時任教育部部長的周濟曾稱，高等教育面臨人口高峰帶來的挑戰(zhàn)，而中國是窮國辦大教育，財政性經費投入嚴重滯后，很多地方高校生均撥款逐年下滑，許多高等學校處于超負荷運轉狀況，辦學條件普遍緊張。

實現擴招、提高國內的毛入學率、追隨上經濟高速發(fā)展是當時的時代節(jié)奏，舉辦獨立學院恰好能夠發(fā)揮作用，且使得高校能夠獲得一定的回報，也調動了這些辦學主體的積極性。

西安交通大學高等教育研究所所長陸根書舉例，早先公辦校的學費為每年3000元-4000元，大抵相當于政府給予的生均撥款。開辦獨立學院每年可收取9000元學費，這也使得一些學校下調了自身的一本、二本招生數，將更多招生名額轉移到了獨立學院。

同時，獨立學院更多時候聘請老師來兼職上課即可，不需要像“養(yǎng)”一個老師那樣支付工資和獎金、發(fā)放福利，這樣又可以省下大量成本。

2000年初，獨立學院的數量即達到200多所，隨著舉辦者迅猛增多，對獨立學院的規(guī)制也接踵而至。2003年4月，教育部發(fā)文要求獨立學院做到七個“獨立”，包括獨立校園、獨立教學組織和管理、獨立招生、獨立頒發(fā)學歷證書、獨立財務、獨立法人資格、獨立承擔民事責任。

“非公非民”的尬尷

在政策鼓勵和各方利益驅動下，獨立學院逐漸成為提供高等教育的一支重要的民間力量。

教育部數據顯示，2016年全國共有民辦高校742所，其中200多所為?？圃盒?，計算下來，數量達到266所的獨立學院，占據了民辦本科教育的半壁江山。不僅如此，多所獨立學院還提升了錄取批次，進軍本科第二批，部分專業(yè)在一本招生。

獨立學院的風生水起，引發(fā)其他民辦高校的不滿。

1997年的《社會力量辦學條例》規(guī)定，嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構。浙江大學民辦教育研究中心主任吳華介紹，當年想舉辦一家民辦高校并不容易，最初獨立設置的民辦高校都是?？圃盒?。幾年后，才開始有十幾所通過了“升本”程序，成為了第一批民辦本科院校。

直到現在，由民間直接興辦一所本科院校仍需要經過層層審批，在用地、資金等方面的門檻依然很高。

相較而言，獨立學院同樣是民間資本舉辦，但憑借與公辦高校的合作關系，能夠繞過諸多障礙直接舉辦本科教育，同時還能借用公辦高校的品牌提高聲譽。這使得那些熬年頭辛苦“升本”的民辦院校感到不公。

同時，對獨立學院的負面評價也開始顯現：學校設置在母體高校內，錄取分數卻比公辦高校低很多，損傷了高校本部的品牌。

獨立學院“非公非私”的模糊權屬也易于引發(fā)矛盾。天津、武漢、長春等地都發(fā)生了投資方和母體高校之間的合同糾紛，其中一些糾紛發(fā)生在資方退出辦學階段，在協調補償事宜時，雙方在如何返還收益分配款上無法達成一致。

不過，一名參與創(chuàng)辦多所獨立學院的資方人士認為，獨立學院的辦學經驗和管理體制趨于穩(wěn)定，問題主要出現在民辦校之間的公平競爭、社會對學校的認知等方面。

一名接近教育部的人士表示，過去每年需要擴招150萬學生，獨立學院幫助公辦學校吸納了大量生源，但現在生源減少，獨立學院“非公非民”，身份尷尬。

這位人士指出，舉辦獨立學院的母體高校一般每年可以收取3000萬-8000萬元不等的管理費，占到學費收入的15%-35%，這筆錢不像財政撥款一樣需要受到預算監(jiān)督，成為學校的“小金庫”，可以用于給教職員工發(fā)放福利待遇，投入學校的基建工程等。

以一所擁有兩所獨立學院的南方公辦高校為例，除中央撥付的教育經費之外，其每年還能獲得逾22億元的市級補貼，但這些資金管理嚴格，“花不出去”，因此依然看重獨立學院帶來的每年不到1億元的收入。

“很多獨立學院的同仁都會說，學院就是‘大校的提款機，過去每年9月學費收上來之后，大校就會抽走這筆費用，再返回一些用于日常運營?！蹦暇┮凰毩W院的校辦主任說。

在外部和內部壓力的推動下，獨立學院迎來又一輪的規(guī)范和調整，這次力度要大得多。

2008年4月，教育部推出被業(yè)界視為“重磅炸彈”的《獨立學院設置與管理辦法》（下稱《辦法》），詳細規(guī)定了獨立學院的辦學者資質、注冊資金規(guī)模，包括具有不少于500畝的國有土地使用證等，將對獨立學院的規(guī)范標準升至普通本科高校的標準。

《辦法》還界定，獨立學院需由高校和國家機構以外的社會組織或者個人合作，這意味著僅靠高校本身舉辦的獨立學院必須轉型。該《辦法》給出了五年的規(guī)范驗收過渡期，要求各所獨立學院達到上述條件，才能核發(fā)辦學許可證。

此外，將獨立學院轉設為民辦普通本科高校、并入公辦高校、引入新出資方遷址實現規(guī)范、轉為公辦高?；蚱渌麑哟蔚拿褶k學校等路徑也被提出。

在多位業(yè)內人士看來，獨立學院轉設為民辦普通本科高校應是未來的方向，它們可借此機會告別原來的灰色地帶，厘清權屬，走向真正的獨立發(fā)展。即便依然不與母體脫鉤，也應當重新明確雙方的權、責、利。

在此政策推動下，2010年后，獨立學院的數量開始回落，61所獨立學院完成轉型，摘去公辦高校的“帽子”，但更多學校維持現狀，極少數選擇終止或合并。

為何難獨立

《辦法》發(fā)布接近十年，但依然有許多獨立學院沒有通過驗收，很多獨立學院難以滿足500畝以上校園用地的要求。盡管教育部在2013年5月把規(guī)范驗收的最后期限延遲到2016年，但這項工作至今難以推動，也成了多地省級教育部門不愿觸碰的“燙手山芋”。

資方和母體學校如何達成一致意見也是問題。

上述資方人士表示，有些投資方想轉設為獨立民辦院校，必須先說服母體校，協商“分手費”時，投資方在母體高校前顯得非常被動。

高校的品牌也令獨立學院難以舍棄，出色的招生能力是獲得回報的直接保障。

2005年左右，浙江大學城市學院曾考慮過是否要改名為浙江城市大學或杭州城市大學，但評估的結果是這會給招生帶來壓力，遂放棄計劃。2011年，中國海洋大學青島學院轉設為獨立建制的青島工學院，隨后錄取分數線明顯下降。2010年前，其理科錄取的平均分均高于520分，2011年及以后則均低于500分。

對辦學各方而言，維持現狀似乎是最好的選擇。母體高?？梢岳^續(xù)收取管理費，資方則可繼續(xù)在母體高校的光環(huán)下獲得辦學回報?！爱吘箤W校和公司不一樣，背后涉及到一大批學生和老師的穩(wěn)定，不是一聲令下就能整頓?！鄙鲜鲑Y方人士說。

2017年初，教育部再次發(fā)布意見，鼓勵布局合理、條件具備、辦學行為規(guī)范的獨立學院申請轉設為獨立的本科學校。

一些地方政府力圖推動獨立學院轉型。浙江省的政策是，獨立學院如果通過省級驗收，不但將能享受財政補助，還能獲得省級學科專業(yè)等競爭性項目。在人事方面，母體高校委派至獨立學院的管理人員和教師將可以保留原人事關系，新進教職工可保留原人事關系，并落實相應社保待遇。

但有兩個障礙使得獨立學院的獨立之路愈加曲折。首先是如何實現財務獨立，這要求將學校資產過戶到獨立學院名下，而非保留在資方或母體高校名下。無錫太湖學院高等教育研究所所長闕明坤指出，一些獨立學院使用母體高校的土地，若將這部分資產過戶，可能會涉及國有資產流失，使得許多辦學者選擇“按兵不動”。

同時，土地、房舍等資產在過戶時需繳納營業(yè)稅、交易管理費、價格調節(jié)基金、契稅等總計相當于房產價值約9%的稅費?！蔼毩W院發(fā)展數年，形成了少則數億元、多則幾十億元的資產，過戶可能要繳納上千萬元的稅費?！标I明坤說。

經過修訂的《民辦教育促進法》將在9月1日實施，再次將所有的獨立學院推向選擇的分水嶺，挑戰(zhàn)了延續(xù)數年的運營模式。

在新民促法中，獨立學院將需要選擇將自身定位于營利性還是非營利性。前者意味著可以獲得正?；貓?，辦學結余依據《公司法》等規(guī)定進行分配，選擇后者則意味著能獲得稅費等方面的優(yōu)惠，但舉辦者不取得辦學收益，結余全部用于辦學。

闕明坤預測，未來大部分獨立學院會定位于非營利性，雖然辦學結余不能直接分配，但母體學校可以通過資產使用費、服務費等名目獲取收入，并列入辦學成本。有知情者透露，資方可以從后勤服務獲利，或是和社會培訓機構共同舉辦資質培訓、自考班等，一般這種做法，每年可以獲得2000萬元左右的收入。

闕明坤還指出，單就法律來看，獨立學院也不是不可以選擇成為營利性學校，但需要明晰自身的產權結構，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則明晰產權，規(guī)范利潤分配程序，但公辦高校一般不愿意選擇這種路徑，“怕把名聲搞壞”。

吳華指出，需要考慮如何調整現在的民辦教育管理方式，以更好地激發(fā)其辦學動力。

到2020年，國內的高等教育毛入學率需要達到50%，2016年這一數字為42%，未來更主要的需要靠民辦來擴大規(guī)模，這種方式也更加合理、靈活，符合市場需要。

上述南京獨立學院校辦主任則指出，興辦最早一批獨立學院時可稱是“多快好省”“集中上馬”，設立時就沒有遵循新建普通高校的標準，無論是產權結構還是學校的辦學條件，都不是非常明確，根據新法來轉型，大動干戈不可避免。

編輯/朱弢