差序政府信任格局的界定、類型分析

摘 要 經(jīng)驗觀察顯示，當(dāng)下中國，政府信任在不同層級政府中的分布呈現(xiàn)不均衡的特征，即差序政府信任?；诓钚蚧湃未嬖诘氖聦崳疚膹慕Y(jié)構(gòu)功能主義出發(fā)，借助社會系統(tǒng)和供給功能二者結(jié)合下的結(jié)構(gòu)層級的政府組織形式，解釋信任水平和結(jié)構(gòu)層級維度，并建立二者之間的交叉聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)，差序政府信任格局呈現(xiàn)出四種類型三種狀態(tài)，即強中央，弱地方；強中央，強地方；弱中央，強地方；弱中央，弱地方等類型以及理想型、湊合型、無能型狀態(tài)。界定一般式的差序政府信任格局，在實踐和理論上，有助于加深對差序政府信任問題的認(rèn)識和研究。

關(guān)鍵詞 差序 政府信任 格局 結(jié)構(gòu)層級 信任水平

作者簡介：張樹吉，吉林大學(xué)行政學(xué)院研究生，研究方向：基層治理、公民參與。

中圖分類號：D663 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.210

圍繞政府信任這一學(xué)術(shù)熱點話題，當(dāng)前國內(nèi)的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果。有學(xué)者認(rèn)為，政府信任是政府重要的政治資源，需要政府不斷的維護和提升；也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政治信任除作為政治資源外，從發(fā)展過程來講，政府信任是一種動態(tài)發(fā)展的聯(lián)結(jié)政府主體與社會公民之間的關(guān)系；更有學(xué)者從政府信任的影響來分析，認(rèn)為良性的政府信任能夠增強政府與公民之間的信賴關(guān)系，增進政府的合法性和主體地位，提高政策的執(zhí)行效率、產(chǎn)出效益和綜合效能。此外，還有大部分學(xué)者將研究焦點集中在政府信任作為政府和公民的關(guān)系，指出現(xiàn)階段不同層級政府間的信任度不同。在當(dāng)下中國，民眾對中央政府信任度高，對地方及基層政府信任度低。這種央強地弱的信任格局，學(xué)者李連江將其界定為“差序政府信任”。本文依據(jù)結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)主義理論，基于政府信任存在的事實，指出結(jié)構(gòu)層級視角下差異性狀態(tài)，通過對差序政府信任水平的劃分，提出差序政府信任格局，并進行定義、類型劃分以及類型說明，以期豐富當(dāng)前差序化的政府信任研究。

一、結(jié)構(gòu)-功能主義適用性

（一）結(jié)構(gòu)功能主義內(nèi)容

基于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主義原理，美國社會學(xué)家T·帕森斯在20世紀(jì)40年代提出了結(jié)構(gòu)功能主義，促進了該理論的系統(tǒng)性發(fā)展。帕森斯進一步指出，社會系統(tǒng)要滿足自身的發(fā)展，必須滿足四項基本功能：即適應(yīng)、目標(biāo)達成、整合及潛在模式維系，而對應(yīng)要想執(zhí)行功能就必然依賴四種系統(tǒng)：經(jīng)濟、政治、社會共同體及文化模式托管系統(tǒng)。在管理學(xué)中，社會生活的系統(tǒng)構(gòu)成恰恰與四大系統(tǒng)相對性，作為社會管理的主體，各級政府要想維持一個整合意義上的有機社會模式，必然要與民眾建立相互協(xié)調(diào)適應(yīng)、以服務(wù)民眾為導(dǎo)向的目標(biāo)以及潛在分析民眾需求的合作關(guān)系 。

（二）理論分析的適用性

帕森斯倡導(dǎo)的結(jié)構(gòu)-功能主義的社會系統(tǒng)模式，其強調(diào)了要滿足系統(tǒng)自身的發(fā)展，必須以明確有效的結(jié)構(gòu)層級的組織系統(tǒng)，按照系統(tǒng)功能進行回應(yīng)。其實質(zhì)就是將社會系統(tǒng)的發(fā)展建立在一個以“結(jié)構(gòu)和功能”導(dǎo)向的二元系統(tǒng)模式中。在管理學(xué)看來，各級政府在社會管理中的結(jié)構(gòu)突出反映在組織設(shè)置層級化，以科層制為結(jié)構(gòu)特點，而主體者的行動就是在回應(yīng)民眾的社會需求，包括政治、經(jīng)濟、社會管理及文化發(fā)展等方面。最終結(jié)構(gòu)-功能要實現(xiàn)的是政府和民眾共同構(gòu)建的社會系統(tǒng)中一種和諧、有秩序的合作互相認(rèn)可和支持的關(guān)系。

因此，運用結(jié)構(gòu)功能主義來分析政府信任的形成、類型及差序狀態(tài)具有理論與實踐框架上的高度一致性，即各級政府內(nèi)在的科層制設(shè)置，及服務(wù)社會與民眾的功能性導(dǎo)向。

二、研究價值

政府信任度如何是民眾對政府提供服務(wù)和社會管理的最為內(nèi)在價值性的評估，與以往程序化的政策評估議程不同，民眾對政府的信任評價是一種非程序化、非絕對理性的認(rèn)可。它內(nèi)化于民眾心理，會長期疊加和吸融低效政府的消極評價，如這種過程不是積極正向的，則會對政府的社會管理產(chǎn)生群體性的默認(rèn)反抗性抵制行為和心理。

（一）增強政府合法性地位

契約論強調(diào)政府和人民之間是一種委托和代理的權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，人民將個人權(quán)利委托給政府，獲得公民的統(tǒng)一承認(rèn)和認(rèn)可，具有實質(zhì)意義上的合法性。隨著代理人政府權(quán)力行使的失范，權(quán)利主體人民逐漸不信任政府，削減人民的合法性。因此，提高政府信任，有助于增強政府合法性地位。

（二）提高政策包含的民主價值，效率、效益及效能

高政府信任需要政府考慮公民的根本價值需求，站在人民的角度去評判問題，問題價值性更多內(nèi)涵民主價值。這樣制定出的政策才是反應(yīng)人民實際問題和需求的，人民才會支持實施政策，提高政策的效率、效益及效能。

（三）維持良好的社會秩序

結(jié)構(gòu)功能主義理論指導(dǎo)下的社會系統(tǒng)是井井有序，秩序井然的和諧系統(tǒng)?？茖W(xué)合理分析政府信任的差序性不僅可以提高系統(tǒng)自治活力，更加強民眾對政府的認(rèn)同，塑造政府形象。

（四）歸納一般性的差序政府信任格局

從學(xué)科研究意義上講，政府信任差序化的事實已經(jīng)被學(xué)者們研究證實，但基于怎樣的差序格局狀態(tài)，這種差序化的具體類型及每種類型后的實質(zhì)指導(dǎo)意義是鮮有學(xué)者深入的。因此，筆者在總結(jié)差序政府信任的基礎(chǔ)上，界定一般式的差序格局。

三、政府信任：結(jié)構(gòu)上的差序化

政府在供給服務(wù)和利益維護方面扮演著重要的角色，通過政策工具調(diào)控的政策資源在不同層級政府的推進力度和落實效果是不同的。中央政府和地方政府在結(jié)構(gòu)層級上的回應(yīng)力是不同的，前者處于行政層級的頂端，權(quán)力導(dǎo)向自上而下，伴隨高層權(quán)威權(quán)力下行的配置資源的運行通道暢通，通過強化權(quán)威意識、追責(zé)機制、配套監(jiān)督體制來保護資源輸送，最大化地促進政策下行；不同于前者，后者處于權(quán)力層級的自上而下的中低層，其職能導(dǎo)向傾向于執(zhí)行和保障，落實上級的組織任務(wù)，每一環(huán)節(jié)都加強對總體自治的分割，出現(xiàn)應(yīng)然的配給狀態(tài)和實然的配給狀態(tài)的差異度，致使每一項任務(wù)的資源量都大大折扣，引起民眾的猜忌和不滿。正是不同的導(dǎo)向性滿足資源的供給量的差異，進而影響公眾對不同層級政府的信任不同。在我國，典型的是中央政府的信任度高，地方政府的信任度較低，以至于出現(xiàn)“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里（干部）是仇人”的民謠。那么在層級結(jié)構(gòu)的劃分框架下，差序政府信任格局如何？呈現(xiàn)出什么樣的類型？以及每種類型的背后意義如何，本文嘗試做一個探討。