檢察機關(guān)公益訴訟實證探索

周樂勇

摘 要：為貫徹黨的十八屆四中全會關(guān)于探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的改革部署，加強對國家和社會公共利益的保護，促進行政機關(guān)嚴格執(zhí)法、依法行政。按照最高人民檢察院制定的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》等規(guī)定的相關(guān)要求，自2015年初以來，某基層人民檢察院積極探索開展公益訴訟工作，并取得了一定成效。

1 該院探索公益訴訟工作情況：

（一）加強聯(lián)系 制定機制

為了把探索公益訴訟工作落到實處，特別是涉及生態(tài)環(huán)境保護的公益訴訟案件。一是明確成立生態(tài)環(huán)境保護工作聯(lián)系協(xié)調(diào)小組，縣人民檢察院分管民事行政檢察工作的副檢察長任組長，反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、預(yù)防、民行等部門的負責人為成員；相關(guān)行政機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管相關(guān)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)執(zhí)法部門負責人為成員；二是明確生態(tài)環(huán)境保護工作聯(lián)系協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容和范圍；分析生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域案件的特點、成因及趨勢，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，共同研究制定保護生態(tài)環(huán)境的措施等。三是明確具體對接部門及人員；四是建立案件移送和協(xié)調(diào)制度。相關(guān)行政執(zhí)法部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)對涉及生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的案件線索，要及時通報檢察機關(guān)，檢察機關(guān)及時審查，并將處理結(jié)果向相關(guān)行政執(zhí)法部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)通報。對于在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域涉嫌犯罪的案件，相關(guān)行政執(zhí)法部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)及時向公安機關(guān)移送，同時應(yīng)向檢察機關(guān)備案。

（三）摸排案源 大膽實踐

為了公益訴訟工作取得實效，該院自2015年以來積極開展摸排工作，重點放在生態(tài)環(huán)境保護、國土資源保護、破壞林地等方面。共發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)怠于（不當）履行情形358件（次），涉及醫(yī)療系統(tǒng)或養(yǎng)殖場未依法辦理環(huán)境評價手續(xù)207件，非法占用林地132件，客管局1件（涉及4次不當履行職責情形），鄉(xiāng)鎮(zhèn)3件。經(jīng)審查，分別向相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出《檢察建議書》，相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)已分別采納了我院的檢察建義。其中林業(yè)部門根據(jù)檢察建議要求，分別向省林業(yè)廳、市林業(yè)局及縣委、縣政府作了匯報，爭取上級撥付植被恢復(fù)費58.11萬元，在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立補植復(fù)綠基地，種植水杉、核桃等樹苗1328畝，在另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立第2個補植復(fù)綠基地，已種植竹林300畝。2個補植復(fù)綠基地補植林木效果較好，成活率均在70%以上。并成為某景區(qū)的一道亮麗風景線。

（四）提起訴訟 取得實效

2016年1月6日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，明確檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍及提起行政公益訴訟的范圍：1、民事公益訴訟：污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為；2、行政公益訴訟：生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的行為。該院根據(jù)相關(guān)要求及時制定了《開展公益訴訟試點工作的辦理制度》，就該院辦理公益訴訟案件作出了具體操作規(guī)范。

該院在工作中發(fā)現(xiàn)某2個采石場未辦理相關(guān)林地使用權(quán)手續(xù)的情況下，近年來在該縣轄區(qū)非法占用林地生產(chǎn)，經(jīng)過林業(yè)部門認定，確定其毀壞林地面積分別為4.06畝、3.6327畝。該院分別于2015年9月24日、2015年11月11日向林業(yè)局發(fā)出檢察建議，要求該局督促其及時履行義務(wù)并建議處罰，或者代為補種樹木由當事人支付補植費用?？h林業(yè)局回復(fù)稱：已將該縣涉及占用林地的相關(guān)采石、采砂廠集中到某鎮(zhèn)鄉(xiāng)恢復(fù)造林。經(jīng)進一步核實，縣林業(yè)局未對上述兩個采石場占用林地的行為進行處罰，也未督促其補交恢復(fù)造林費用。2016年5月23日，該院再次向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議書，建議該局對上述2個采石場的行為依法進行查處。然而，縣林業(yè)局未對該采石場的處理情況進行回復(fù)。該院再次核實得知，縣林業(yè)局僅對柯家大山采石場處以罰款，未收取相關(guān)補植復(fù)綠費用且該采石場并未停止違法行為。同時縣林業(yè)局對干塘子采石場未采取任何處罰等措施。所涉及林地仍被侵占并未得到有效保護，社會公共利益仍處于受損狀態(tài)。為保護森林生態(tài)資源，維護社會公共利益，該院根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等有關(guān)規(guī)定，就該案向人民法院提起行政公益訴訟。2016年11月30日，人民法院依法審理了該案，庭審中，該院以公益訴訟人的身份參加訴訟，通過示證、質(zhì)證及法庭辯論，法院當庭宣判，判決縣林業(yè)局怠于履職的行為違法。一審宣判后，縣林業(yè)局未提出上訴，該判決已經(jīng)生效。

2 對檢察機關(guān)提起公益訴訟的幾點建議

（一）完善公益訴訟制度相關(guān)法律規(guī)定

在辦理該案過程中，雖然人民法院認可檢察機關(guān)公益訴訟人地位，但該院還是遇到一些問題。一是人民法院要求檢察機關(guān)提供組織機構(gòu)證書、法定代表人身份證明書、授權(quán)委托書等相關(guān)證明材料；二是人民法院向檢察機關(guān)發(fā)出的是出庭《傳票》；三是庭審過程中，法庭核對身份時將檢察機關(guān)置于普通行政訴訟案件當事人地位；四是判決書明確本案訴訟費用免收等等。筆者認為，就上述問題，應(yīng)該在法律層面予以解決，首先是明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的地位即“公益訴訟人”，并與普通公訴案件的地位一樣，不應(yīng)要求檢察機關(guān)提供組織機關(guān)證書、法定代表人身份證明書、授權(quán)委托書等證明材料；其次是人民法院向檢察機關(guān)發(fā)出的不應(yīng)是《傳票》，而應(yīng)比照普通公訴案件使用《出庭通知書》；為此，判決書應(yīng)寫明本案系人民檢察院提起的公益訴訟案件，故免收訴訟費用，這樣表述較為嚴謹。

（二）爭取行政執(zhí)法機關(guān)對檢察機關(guān)公益訴訟工作的理解和支持

對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟案件，作為被告的行政機關(guān)肯定是持抵觸態(tài)度。但從長遠來看，檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的是防止國家利益和社會公共利益受到侵害，這與行政機關(guān)依法行政的目的是一致的。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當將檢察機關(guān)提起公益訴訟作為其依法行政的一條紅線來看待。這樣就會更好地依法行政，更好地保護國家利益和社會公共利益。作為檢察機關(guān)，應(yīng)當通過協(xié)調(diào)、溝通等各種途徑，讓行政機關(guān)更能夠理解和支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作，讓“壞事變好事”，讓依法行政成為常態(tài)，從而達到建設(shè)“法治國家”的目的。

（三）加大宣傳力度，提高公眾對公益訴訟的知曉力度

檢察機關(guān)提起公益訴訟工作是一個新生事物，同時也反映出諸多問題，這些問題可以通過各種途徑在很大程度上可以克服，我們不能僅僅因為出現(xiàn)問題就否認檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當性和現(xiàn)實意義。檢察機關(guān)提起公益訴訟工作，不能“單打獨斗”，應(yīng)當加大宣傳力度，讓更多的人群知曉檢察機關(guān)提起公益訴訟工作。這樣不權(quán)能夠提高檢察機關(guān)公益訴訟案件線索來源的渠道，還能更好地得到相關(guān)公從的支持力度。使檢察機關(guān)提起公益訴訟工作成為常態(tài)。

綜上所述，檢察機關(guān)提起公益訴訟，憲法和法律應(yīng)予明確授權(quán)，應(yīng)對檢察機關(guān)在訴訟中的地位、職能、程序等等做出特別規(guī)定，使該項制度成為常態(tài)，也為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供程序及實體法依據(jù)。endprint