阿克蘇地區(qū)財(cái)政局課題組

援疆建設(shè)推動(dòng)南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政實(shí)踐研究
——以阿克蘇地區(qū)為例

阿克蘇地區(qū)財(cái)政局課題組

2017年，浙江省對口支援新疆工作已滿20年，南疆經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展和進(jìn)步。與此同時(shí)，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為工作主線的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略也正在新疆這片熱土上深入推進(jìn)。如何充分利用援建省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢，帶動(dòng)和推進(jìn)新疆尤其是南疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革已成為該地區(qū)未來發(fā)展的重要議題。本文嘗試從浙江省對口支援新疆阿克蘇地區(qū)的實(shí)踐中，探討財(cái)政政策在執(zhí)行和落實(shí)中面臨的主要問題，總結(jié)合理有效的財(cái)政措施和手段，為援建工作促進(jìn)地區(qū)發(fā)展提供更多可供參考的意見和建議。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 財(cái)政實(shí)踐 援疆建設(shè)

南疆地處我國西北邊陲，是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的重要一環(huán)，同時(shí)也是我國發(fā)展相對滯后的地區(qū)。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署，浙江省自1997年以來先后對口支援和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)等南疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過財(cái)政、技術(shù)、人力資源等多方面的對口支援，為提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和促進(jìn)地區(qū)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

一、阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

阿克蘇地區(qū)總面積13.13萬平方公里，境內(nèi)包括地區(qū)行署所轄8縣1市，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第一師阿拉爾市及所屬團(tuán)場，總?cè)丝?84萬，其中絕大多數(shù)人口從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。可以說，農(nóng)業(yè)發(fā)展直接關(guān)系到該地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長治久安。

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱

阿克蘇地區(qū)現(xiàn)有耕地面積達(dá)920余萬畝。受環(huán)境、人口和歷史等因素影響，其農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，呈現(xiàn)種植分布不均、種植水平不高、種植品種較少的特點(diǎn)。一是環(huán)境因素制約。阿克蘇地區(qū)東部和南部被塔克拉瑪干沙漠包圍，北部為天山所阻，西部烏什縣直接與他國接壤，各縣市間還有荒漠地帶、雅丹地貌分布，難以形成統(tǒng)一管理的大型種植基地。二是人口因素制約。阿克蘇地區(qū)人口分布以漢族和維吾爾族為主體，兩者比例相近，但由于普通話和維吾爾語雙語教學(xué)機(jī)制相對滯后，造成了種植人口的知識水平較低，難以掌握和運(yùn)用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率無法得到有效提升。

（二）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一

阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)主要由商品棉、糧食、特色林果業(yè)三大主體構(gòu)成。2016年棉花種植面積達(dá)750萬畝以上，產(chǎn)量在1500萬擔(dān)以上。地區(qū)主要林果業(yè)約418.6萬畝，產(chǎn)量175.4萬噸。其中：紅棗157.7萬畝、產(chǎn)量59.6萬噸；核桃204.4萬畝、產(chǎn)量26.6萬噸；蘋果38.8萬畝、產(chǎn)量54.2萬噸；香梨17.7萬畝、產(chǎn)量35萬噸。

特殊的地理?xiàng)l件決定了阿克蘇主要農(nóng)作物的類型，而商品棉和特色林果業(yè)是農(nóng)民收入的主要來源，但是阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中程度不高、加工不深、品控不強(qiáng)，市場價(jià)格容易波動(dòng)，因此較為單一的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)對農(nóng)民收入的沖擊不容小覷。

（三）農(nóng)民增收較為困難

阿克蘇地區(qū)2016年地方生產(chǎn)總值920億元，其中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入418.6億元，較上年增長達(dá)10.3%。從收入角度分析，阿克蘇地區(qū)農(nóng)村林果業(yè)收入占農(nóng)民收入比重較高，比如阿克蘇市、溫宿縣等地林果業(yè)收入占農(nóng)民人均收入比重達(dá)50%以上。然而隨著產(chǎn)量連年增加，蘋果、核桃等特色果品的市場價(jià)格卻持續(xù)走低，部分地區(qū)農(nóng)民實(shí)際收入不增反減。

二、各級財(cái)政在阿克蘇農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的實(shí)踐

2016年地區(qū)財(cái)政實(shí)際預(yù)算執(zhí)行一般公共預(yù)算支出286.88億元，其中農(nóng)林水事務(wù)支出47.58億元，較上年增長39.3%，占一般公共預(yù)算支出的16.66%。撥付中央、自治區(qū)財(cái)政部門下達(dá)的棉花目標(biāo)價(jià)格、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金等59類涉農(nóng)資金96.52億元。從阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析，全面推進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須找準(zhǔn)切入點(diǎn)，從中央到地方各級財(cái)政部門包括援建地區(qū)派出部門沿著中央以農(nóng)村供給側(cè)改革為主線的工作思路，積極調(diào)整和落實(shí)財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，將資金重點(diǎn)投向電商、物流、市場推廣等重要領(lǐng)域，取得了一些積極成效。

（一）中央專項(xiàng)資金落實(shí)情況

中央財(cái)政資金除了公共預(yù)算保障和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，基本以支農(nóng)專項(xiàng)資金形式下達(dá)到南疆等欠發(fā)達(dá)地區(qū)。以中央電商進(jìn)農(nóng)村專項(xiàng)資金為例，2015年7月阿克蘇地區(qū)阿克蘇市被財(cái)政部、商務(wù)部列為第二批國家電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣，獲得中央財(cái)政支農(nóng)資金1800萬元。截至2017年初，已使用中央資金770萬元，全市建成了81個(gè)鄉(xiāng)（村）級電商服務(wù)站（點(diǎn)），并對相關(guān)站點(diǎn)初創(chuàng)和提升進(jìn)行了一定資金補(bǔ)貼。但是由于國家資金使用有著嚴(yán)格的要求，即“不能用于平臺建設(shè)、不能用于流量補(bǔ)貼、不得用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，當(dāng)?shù)刎?cái)政和援疆部門又另行整合縣級資金和援疆資金共計(jì)1000余萬元，用于電商產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、農(nóng)業(yè)流通企業(yè)扶持、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)等配套項(xiàng)目。從實(shí)際效果來看，基本實(shí)現(xiàn)了中央電商進(jìn)農(nóng)村的要求，但是由于嚴(yán)格的資金使用范圍限制，使得資金使用自由度下降、撥付進(jìn)度遲緩，地方各級政府落實(shí)相關(guān)工作的積極性也受到了一定影響。

（二）自治區(qū)和地區(qū)惠農(nóng)政策落實(shí)情況

根據(jù)中央統(tǒng)一部署，新疆自治區(qū)政府及阿克蘇地區(qū)政府一直致力于落實(shí)和加強(qiáng)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策，主要包括草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、自治區(qū)退耕還草補(bǔ)助、造林補(bǔ)貼①造林補(bǔ)貼：補(bǔ)貼對象為使用先進(jìn)技術(shù)培育的良種苗木在宜林荒山荒地、沙荒地人工造林和跡地人工更新，面積不小于1畝（含1畝）的林農(nóng)、林業(yè)合作組織以及承包經(jīng)營國有林的林業(yè)職工。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為人工營造的喬木林和木本油料林每畝補(bǔ)助200元；灌木林和藤本植物造林每畝補(bǔ)助200元；水果、木本藥材等每畝補(bǔ)助100元；跡地人工更新、低產(chǎn)低效林改造每畝補(bǔ)助100元。、糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)補(bǔ)貼②棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)補(bǔ)貼：補(bǔ)貼資金總額的90%按籽棉交售量向全區(qū)種棉農(nóng)戶發(fā)放，其余10%按棉花實(shí)際種植面積單獨(dú)向南疆四地州基本農(nóng)戶發(fā)放，實(shí)施了優(yōu)先扶持南疆四地州基本農(nóng)戶的特殊優(yōu)惠政策。等等。其中，棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉補(bǔ)助等政策，還突出體現(xiàn)了對南疆地區(qū)的政策扶持。以鞏固退耕還林專項(xiàng)資金為例，其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為基本口糧田每畝補(bǔ)助500元；農(nóng)村戶用沼氣建設(shè)，南疆三地州及阿克蘇地區(qū)柯坪縣每戶補(bǔ)助3000元，其它地州每戶補(bǔ)助2000元；省柴節(jié)煤灶建設(shè)每戶補(bǔ)助600元；薪炭林建設(shè)每畝補(bǔ)助300元；特色林果種植建設(shè)每畝補(bǔ)助400元；特色養(yǎng)殖棚圈建設(shè)每平方米補(bǔ)助200元；退耕農(nóng)民技能培訓(xùn)每人每次補(bǔ)助150元；退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)造每畝補(bǔ)助100元；低質(zhì)低效林改造每畝補(bǔ)助300元，圍欄每畝補(bǔ)助70元。上述政策涉農(nóng)范圍廣、具有普惠特征、資金量大，對農(nóng)民種植和增收起到了一定激勵(lì)作用，但是補(bǔ)助內(nèi)容結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既不利于發(fā)放審核工作，也不利于對惠農(nóng)政策實(shí)際效用進(jìn)行評估。

（三）浙江援疆資金落實(shí)情況

一是積極引進(jìn)和培育電商。近十年來，浙江經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型成為沿海各地爭相學(xué)習(xí)和效仿的典型，其中電商產(chǎn)業(yè)的異軍突起成為推動(dòng)浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一股不可忽視的重要?jiǎng)恿?。作為對口支援阿克蘇地區(qū)的援疆省份，浙江省通過援疆部門積極引進(jìn)浙江電商企業(yè)和人才，通過資金資助、就業(yè)支持、發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多種模式，試圖將浙江電商發(fā)展的模式移植到阿克蘇地區(qū)。

二是發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善產(chǎn)銷市場體系。浙江紹興、金華等地紡織工業(yè)發(fā)展具有悠久的歷史，但是隨著近些年浙江經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，上述產(chǎn)業(yè)在浙江發(fā)展受到一定限制。浙江省援疆部門立足阿克蘇地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品特點(diǎn)，以市政配套收費(fèi)減免、房租減免等財(cái)政政策支持，鼓勵(lì)浙江棉紡企業(yè)如紡織業(yè)、襪業(yè)等大型企業(yè)來阿投資，建成了阿克蘇地區(qū)紡織工業(yè)城、阿克蘇市襪業(yè)園等一批工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，整合和推動(dòng)阿克蘇地區(qū)棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的初級加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以潔麗雅紡織集團(tuán)為例，2011年該集團(tuán)在阿投資27億元，建成了年產(chǎn)值達(dá)3萬噸的毛巾生產(chǎn)基地，目前已落實(shí)當(dāng)?shù)貑T工就業(yè)2000余人，有效推動(dòng)了阿克蘇地區(qū)的供需平衡，提高了農(nóng)民種棉的積極性。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)“一縣一品”工程，根據(jù)阿克蘇地區(qū)各縣市不同情況，建立起種羊場、蔬菜育苗中心、林果交易市場、畜牧業(yè)市場等各具特色的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)體。

三是提供農(nóng)產(chǎn)品宣傳支持。江浙滬一帶是國內(nèi)消費(fèi)水平較高的地區(qū)，浙江援疆部門一直致力于打通阿克蘇農(nóng)產(chǎn)品尤其是特色果品在浙的銷售渠道，為地區(qū)群眾脫貧致富開啟一扇全新的大門。從支持形式來看，既有財(cái)政補(bǔ)助形式，也有直接投放廣告等形式。財(cái)政補(bǔ)助形式主要是對在浙投資經(jīng)營阿克蘇特產(chǎn)直營店的企業(yè)給予房租、裝修等定額補(bǔ)助，或是在浙參加大型會(huì)展如農(nóng)博會(huì)、浙洽會(huì)給予一定展會(huì)補(bǔ)助。2016年阿克蘇市政府向杭州地鐵、公交站臺等公共區(qū)域集中投放了持續(xù)一個(gè)月的阿克蘇果品廣告，在直銷式廣告方面做了嘗試。在持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品宣傳攻勢下，根據(jù)浙江省商務(wù)廳對重點(diǎn)流通企業(yè)的最新調(diào)查，2014年、2015年、2016年浙江省重點(diǎn)流通企業(yè)阿克蘇林果產(chǎn)品銷售量分別為13.78萬噸、18.18萬噸、24.13萬噸。

四是注重人才培養(yǎng)。南疆地區(qū)欠缺資金更欠缺人才，人才培養(yǎng)如同經(jīng)濟(jì)造血，不可或缺。浙江援疆部門在積極援建基建工程的同時(shí)，也不忘地區(qū)軟實(shí)力的提升。以杭州市援疆指揮部為例，該指揮部針對阿克蘇市電商發(fā)展起步晚、電商知識普及率低的現(xiàn)狀，邀請阿里巴巴商學(xué)院赴阿克蘇開展普及化培訓(xùn)，2015年1月正式在阿克蘇成立了阿里巴巴商學(xué)院（阿克蘇）培訓(xùn)基地。三年來在援疆資金和地區(qū)財(cái)政的共同支持下，三大電商培訓(xùn)計(jì)劃有序開展。天山計(jì)劃舉辦22期培訓(xùn)，在阿克蘇本地培訓(xùn)學(xué)員2252人次，其中有458名維吾爾族學(xué)員；蒲公英計(jì)劃舉辦10期，赴杭州培訓(xùn)188人，其中維吾爾族學(xué)員33名；領(lǐng)航員計(jì)劃，培訓(xùn)電商教學(xué)人員近百人，22名學(xué)員取得工信部認(rèn)證的電子商務(wù)師資證書。援疆部門還立足民情，為加快阿克蘇地區(qū)電商知識普及，支持和指導(dǎo)電商培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在新疆人民出版社出版了《農(nóng)村電商普及化教材——維漢雙語教材》等培訓(xùn)資料。

三、阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要問題及原因分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)供給學(xué)派角度分析，供給側(cè)改革的核心內(nèi)容有兩點(diǎn)，一是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，淘汰過剩產(chǎn)能；二是提高經(jīng)濟(jì)效率，提升產(chǎn)品質(zhì)量。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)其實(shí)也是一脈相承，即調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率。由于地理環(huán)境和人口素質(zhì)等因素制約，南疆地區(qū)農(nóng)村供給側(cè)改革也將是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。目前來看，基于特殊的地理環(huán)境，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)在阿克蘇地區(qū)并不現(xiàn)實(shí)可行，著眼于提升產(chǎn)品有效供給、降低農(nóng)業(yè)成本從而提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率似乎更為切實(shí)有效。但從目前情況來看，阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)、物流輔助、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、人才引進(jìn)和培養(yǎng)等多個(gè)方面都存在亟待解決的問題。

（一）農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)滯后

以特色林果品為主要收入來源的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，其發(fā)展的一大特點(diǎn)就是培育出一批具有獨(dú)立品牌價(jià)值、享有全國知名度的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。阿克蘇地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)量，相對于國內(nèi)大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)都具有較明顯的優(yōu)勢。阿克蘇棉花的色度、馬克隆值①馬克隆值：是反映棉花纖維細(xì)度與成熟度的綜合指標(biāo)，數(shù)值越大表示棉纖維越粗，成熟度越高。、纖維長度等棉花質(zhì)量主要參數(shù)均屬全國上乘，長絨棉產(chǎn)量更是占全國總產(chǎn)量90%以上，蘋果、紅棗、核桃等果品由于得天獨(dú)厚的光熱資源、遠(yuǎn)離污染的地域條件，獨(dú)具優(yōu)良品質(zhì)。然而長期以來，阿克蘇地區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在市場上受到價(jià)格波動(dòng)的影響很大。以蘋果為例，直徑80mm以上的優(yōu)質(zhì)阿克蘇蘋果市價(jià)2012年為4元-5元，2016年10月上市價(jià)跌落至2.8元-3.2元左右。從全國蘋果產(chǎn)區(qū)情況分析，陜西、山東等蘋果主產(chǎn)區(qū)，不僅實(shí)現(xiàn)了蘋果生產(chǎn)基地的規(guī)?；?jīng)營，更重要的是樹立了一批頗具口碑的蘋果品牌，如“德豐”、“華圣”等，這些獨(dú)立品牌通過多年經(jīng)營在部分省份形成了固定的銷售網(wǎng)絡(luò)，取得了蘋果市場價(jià)格的一定話語權(quán)。

相反，阿克蘇蘋果雖在江浙滬一帶消費(fèi)市場具有一定口碑，但是沒有形成統(tǒng)一的品牌管理體系。從當(dāng)?shù)厥袌龊碗娚唐髽I(yè)的實(shí)地走訪情況來看，阿克蘇地區(qū)果品分類標(biāo)準(zhǔn)不一，既沒有政府層面的宏觀引導(dǎo)，又沒有市場主體主動(dòng)投入到品牌建設(shè)當(dāng)中，相同品級的果品質(zhì)量參差不齊、以次充好、以其他產(chǎn)區(qū)蘋果冒充阿克蘇蘋果等現(xiàn)象層出不窮。也正因此，每逢產(chǎn)量大年，阿克蘇蘋果價(jià)格就會(huì)深受影響，從而出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收甚至減收的現(xiàn)象。

（二）物流成本高企

南疆地區(qū)是中國通往中亞、南亞地區(qū)的重要驛站，自古以來無數(shù)商旅從南疆踏入國門，跨過天山通過河西走廊，走出崇山峻嶺，抵達(dá)華北平原和長三角地區(qū)，全程可長達(dá)數(shù)年。時(shí)過境遷，空間上的距離依然令阿克蘇優(yōu)質(zhì)豐富的農(nóng)產(chǎn)品走出新疆困難重重。產(chǎn)銷地距離長、運(yùn)輸時(shí)間久、物流體系不完善等因素，共同導(dǎo)致了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品物流成本高企。

以阿克蘇到杭州為例，長達(dá)4500公里的車程，即使空運(yùn)也至少需要7-10個(gè)小時(shí)才能抵達(dá)。通常，阿克蘇農(nóng)產(chǎn)品尤其是新鮮果品運(yùn)往內(nèi)地需使用帶有制冷系統(tǒng)的專用運(yùn)輸車輛，但是無法享受國家對綠色蔬菜的免收過路通行費(fèi)的政策優(yōu)惠。制成干果后運(yùn)往內(nèi)地，又難以保證果品質(zhì)量和成本上的優(yōu)勢，從而難以與山東、陜西等地產(chǎn)品競爭。

圖1 蘋果主產(chǎn)地產(chǎn)銷距離和時(shí)間對比圖

根據(jù)阿克蘇市農(nóng)業(yè)部門測算，一箱阿克蘇蘋果運(yùn)抵杭州的成本通常達(dá)到30元以上，而一箱阿克蘇特級蘋果在阿克蘇本地的銷售價(jià)格僅為35元-40①根據(jù)阿克蘇地區(qū)阿克蘇市農(nóng)業(yè)部門資料，阿克蘇市當(dāng)?shù)胤鲜召彉?biāo)準(zhǔn)的蘋果平均批發(fā)價(jià)格在3.8元/公斤左右。元。更為棘手的問題是，阿克蘇新鮮果品運(yùn)抵內(nèi)地后，缺乏統(tǒng)一調(diào)配的物流倉儲基地，極易變質(zhì)腐爛，投入市場后，銷售期短，難以得到零售主體的青睞。目前來看，阿克蘇鮮果主要外銷地為浙江省，但從浙阿兩地倉儲容量來看，在浙可周轉(zhuǎn)使用的倉庫（包括自建和租用）容量僅1.035萬噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與實(shí)際在阿儲量48.2萬噸相匹配。

（三）產(chǎn)業(yè)升級受阻

受土壤成分、氣候特點(diǎn)制約，阿克蘇地區(qū)的可種植農(nóng)產(chǎn)品格局基本成型，大型工業(yè)項(xiàng)目又受制于水資源的稀缺性和環(huán)保等因素難以落地。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)副食品加工業(yè)的引進(jìn)和發(fā)展，對緩解農(nóng)產(chǎn)品銷售壓力，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平具有關(guān)鍵意義。但是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不是一蹴而就的，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需要顧及資金、技術(shù)、人才等方方面面，可以說，阿克蘇地區(qū)的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，尤其是產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型舉步維艱。

浙江援疆部門借鑒在和田地區(qū)②根據(jù)中央統(tǒng)一部署，浙江省在2010年之前，對口支援南疆和田地區(qū)。的援建經(jīng)驗(yàn)，試圖引進(jìn)一批農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，就地取材、加工成品，既能在地區(qū)內(nèi)形成規(guī)上經(jīng)濟(jì)鏈條、穩(wěn)定縣市地區(qū)就業(yè)，又能為穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、保障農(nóng)民收入提供支持。同時(shí)，援建部門與地區(qū)政府又合作共建阿克蘇紡織工業(yè)園，以期將浙江紹興、金華一帶紡織工業(yè)規(guī)?；?jīng)營的思路落實(shí)到阿克蘇地區(qū)。

表1 2016年阿克蘇地區(qū)物流倉儲情況表

然而，產(chǎn)業(yè)升級遠(yuǎn)非引進(jìn)一兩家企業(yè)，建造一兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)就能立竿見影，正所謂筑巢引鳳，沒有結(jié)實(shí)可靠的投資環(huán)境，企業(yè)即便前來投資，也會(huì)是來去匆匆。在引進(jìn)深加工企業(yè)過程中，我們發(fā)現(xiàn)散戶種植、普遍套種等現(xiàn)實(shí)情況直接降低了企業(yè)投資意愿。首先，散戶種植模式大大提高了規(guī)上企業(yè)收購成本，種植戶絕大多數(shù)為少數(shù)民族農(nóng)民，語言、溝通方式都將成為企業(yè)收購的隱性成本。同時(shí)，散戶種植模式也不易對種植進(jìn)行規(guī)范化處理。以阿克蘇市托布魯克鄉(xiāng)核桃園為例，6萬畝核桃園本是極具優(yōu)勢的成片經(jīng)濟(jì)園區(qū)，但是多家核桃深加工企業(yè)調(diào)研后得出的結(jié)論卻是，由于農(nóng)民在種植核桃時(shí)套種小麥，經(jīng)過施肥，土壤很難在短期內(nèi)恢復(fù)有機(jī)施肥的成分，對以核桃油等為主要產(chǎn)品的中高端加工企業(yè)來說，產(chǎn)品質(zhì)量是無法保障的。從上述事例來看，作為當(dāng)?shù)卣块T和援建部門，如何根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級的需求，適當(dāng)改變農(nóng)業(yè)種植模式，提升農(nóng)戶農(nóng)業(yè)科技知識，將是繞不開的難題。

（四）人才資源匱乏

農(nóng)業(yè)品牌創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)投資環(huán)境改善、地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級都離不開人才的作用，事實(shí)上，新疆南北發(fā)展差距逐步拉開的關(guān)鍵所在還是人力資源。農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開專業(yè)的農(nóng)業(yè)科技人才，企業(yè)經(jīng)營離不開專業(yè)的企業(yè)管理人才，電商起步離不開專業(yè)的電商運(yùn)營人才。

阿克蘇地區(qū)高等教育資源并不豐富，本科院校僅有近年來新建的新疆大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院，高職教育方面有阿克蘇職業(yè)技術(shù)學(xué)院等。近年來，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，地區(qū)環(huán)境變化等因素，高層次人才出現(xiàn)了明顯的加速向北疆或內(nèi)地流動(dòng)的趨勢。目前阿克蘇地區(qū)的現(xiàn)狀就是人才匱乏、人才引進(jìn)困難，原因主要有兩點(diǎn)：一是生活環(huán)境欠佳。盡管新疆地區(qū)本身具有國家特殊政策的支持，本地人才就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意愿較強(qiáng)，但是南北疆地理?xiàng)l件的天然差異，使得北疆宜居的環(huán)境更為人所向往。二是經(jīng)濟(jì)收入不高。阿克蘇以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，限制了高學(xué)歷人才的收入起薪，使得學(xué)歷較高的人才很難找到合適的位置，尤其是高校應(yīng)屆畢業(yè)生在當(dāng)?shù)刂苯泳蜆I(yè)的目標(biāo)單位除了政府部門、事業(yè)單位外，選擇很少。

四、對策和建議

分析阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題及其成因，不難發(fā)現(xiàn)，在推動(dòng)落后地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，當(dāng)?shù)刭Y金、人才等諸多方面資源有限，唯有找準(zhǔn)癥結(jié)、少走彎路，將先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)成果和資金人才與地區(qū)發(fā)展的具體問題相結(jié)合，方能更快、更好地推動(dòng)農(nóng)村供給側(cè)改革，從根本上解決“三農(nóng)”問題。

從上述觀點(diǎn)出發(fā)，援疆地區(qū)推動(dòng)南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)以正反兩個(gè)方面為抓手。一方面，積極整合自身資源，更多地從受援地區(qū)實(shí)際情況和問題出發(fā)，集中資金優(yōu)勢和人才、技術(shù)優(yōu)勢，從提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率著手，為受援地區(qū)農(nóng)業(yè)長期發(fā)展提供更多、更有效的支援。另一方面也要做到三個(gè)“避免”，即避免投資效率低下、避免重輸血輕造血、避免把農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展割裂開來，節(jié)約資金和資源，減少重復(fù)建設(shè)和低效援助。

（一）立足農(nóng)村電商發(fā)展，打通支農(nóng)“最后一公里”

1.用好用足各級財(cái)政資金，推動(dòng)電商入村“最后一公里”

2013年以來，財(cái)政部、自治區(qū)財(cái)政廳等各級財(cái)政部門通過下達(dá)專項(xiàng)資金的形式，支持南疆各地發(fā)展農(nóng)村電商，試圖引導(dǎo)和鼓勵(lì)南疆地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)銷市場的融合，實(shí)現(xiàn)電商對農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)的全覆蓋，跑完電商入農(nóng)村的“最后一公里”。針對目前存在的資金使用空間小、基層電商素質(zhì)不高等問題，可以在各級財(cái)政資金支補(bǔ)范圍上做一定差異化處理。如財(cái)政部、商務(wù)部下達(dá)的中央電商進(jìn)農(nóng)村專項(xiàng)資金與自治區(qū)下達(dá)的支持電商發(fā)展的專項(xiàng)資金，就可以在可使用范圍上做一定交叉，避免資金使用范圍上的重疊，為基層政府實(shí)際配套使用上述資金騰挪空間。

2.鼓勵(lì)和支持更多的電商企業(yè)扎根農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)多極化發(fā)展

從阿克蘇地區(qū)和江浙一帶電商產(chǎn)業(yè)園的實(shí)效對比分析，江浙地區(qū)電商產(chǎn)業(yè)園的作用更多體現(xiàn)在企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)資本交流和資源互補(bǔ)，而阿克蘇地區(qū)電商產(chǎn)業(yè)園的作用則是更多體現(xiàn)在電商企業(yè)“政府供暖、抱團(tuán)取暖”這一層面。從財(cái)政角度出發(fā)，對電商產(chǎn)業(yè)園的房租補(bǔ)助只是補(bǔ)助的一個(gè)方面，應(yīng)更注重鼓勵(lì)和支持電商入村的多極化發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品上線銷售的各節(jié)點(diǎn)，要對農(nóng)村電商采購網(wǎng)點(diǎn)、電商包裝網(wǎng)點(diǎn)、電商展柜、電商產(chǎn)業(yè)園等多個(gè)環(huán)節(jié)給予支持，才能為農(nóng)村電商發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，筑穩(wěn)發(fā)射架。

（二）完善溯源品控體系，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品提質(zhì)增收

推廣阿克蘇地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品，首要任務(wù)就是要建立起具有一定口碑和穩(wěn)定銷售市場的區(qū)域公共品牌。近年來，產(chǎn)品溯源和品控體系在電商領(lǐng)域得到了越來越多企業(yè)的認(rèn)同。在建立和推廣區(qū)域公共品牌的初期，一套“數(shù)量可控、質(zhì)量可靠、源頭可追”的產(chǎn)品溯源和品控體系往往可以為產(chǎn)品迅速取得供應(yīng)商和消費(fèi)者信任打開一條捷徑。從“麗水山耕”、“玉露香梨”等區(qū)域公共品牌建立到推廣的經(jīng)驗(yàn)來看，完善產(chǎn)品溯源和品控體系建設(shè)將為阿克蘇地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品推向全國市場帶來長期功效。

1.堅(jiān)持政府引導(dǎo)，不放任

基于南疆地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品種植、收購、加工的分散化現(xiàn)狀，政府在推動(dòng)建立區(qū)域公共品牌的問題上，必須堅(jiān)持引導(dǎo)作用，不放任行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)自身進(jìn)行制度建設(shè)和管理。尤其在組建果品、紡織等行業(yè)協(xié)會(huì)的初期，政府部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)配置具有制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的政府工作人員，指導(dǎo)和幫助協(xié)會(huì)找到立足點(diǎn)和切入點(diǎn)，更好地發(fā)揮協(xié)會(huì)作用、“搭臺唱戲”。

2.加強(qiáng)行業(yè)自律，不推諉

品牌的口碑離不開政府的監(jiān)督，更離不開行業(yè)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人的自律，以杭州臨安市昌化鎮(zhèn)白牛村為例，臨安山核桃產(chǎn)業(yè)逐步走向網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，從最初的幾戶家庭作坊間的無序競爭到整個(gè)村乃至整個(gè)昌化鎮(zhèn)成立電商協(xié)會(huì)統(tǒng)一管控，地域內(nèi)全行業(yè)企業(yè)的共同自律能夠?yàn)閰^(qū)域公共品牌的推廣解除后顧之憂，也能為企業(yè)自身帶來隱形的收益。阿克蘇農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)可以在政府引導(dǎo)下，建立相應(yīng)完善的機(jī)制，推動(dòng)規(guī)范蘋果、紅棗等農(nóng)產(chǎn)品市場，并通過政府產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、統(tǒng)一物流定價(jià)等形式降低入會(huì)企業(yè)的成本，以提高行業(yè)整體銷售質(zhì)量。

3.嚴(yán)格市場監(jiān)督，不缺位

任何品牌產(chǎn)品的健康發(fā)展，都離不開打假、懲劣這樣的市場監(jiān)督舉措。產(chǎn)品溯源不是簡單的“二維碼掃一掃”，而是統(tǒng)一設(shè)計(jì)和授權(quán)協(xié)會(huì)對符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放使用“原產(chǎn)地標(biāo)識”“無公害認(rèn)證”等標(biāo)識，并通過溯源系統(tǒng)，在農(nóng)產(chǎn)品“播種”“苗期”“營養(yǎng)生長”“結(jié)果”等各個(gè)階段逐步倒逼種植者實(shí)施規(guī)范化的品控管理。在實(shí)際推廣中，可以從阿克蘇蘋果入手，先行建立蘋果行業(yè)協(xié)會(huì)，待系統(tǒng)完善后逐步推廣到其他農(nóng)林產(chǎn)品。

（三）支持和鼓勵(lì)發(fā)展物流輔助建設(shè)，著力降低物流成本

1.利用PPP模式推進(jìn)物流倉儲建設(shè)

財(cái)政部自2014年制發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》以來，各地均在不斷探索創(chuàng)新投融資體制，有效利用社會(huì)資本，發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)。作為南疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)，阿克蘇地區(qū)政府在財(cái)力和金融支持方面無法與江浙一帶相比，浙江省可以通過合作共建的模式，吸引江浙企業(yè)通過政府和社會(huì)資本合作模式，堅(jiān)持兩地政府主導(dǎo)，社會(huì)資本參與，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，合理回報(bào)的原則，推進(jìn)浙江各地市與阿克蘇對口縣市之間的物流倉儲建設(shè)。

2.出臺鼓勵(lì)政策，積極引進(jìn)冷鏈物流企業(yè)

阿克蘇地區(qū)向沿海地區(qū)銷售的主要產(chǎn)品既有紅棗、核桃等干果，又有蘋果、香梨等鮮果，其中鮮果類產(chǎn)品不僅產(chǎn)量大，而且可銷售時(shí)間也更短，因此需要冷鏈倉儲和冷鏈運(yùn)輸建設(shè)的共同推動(dòng)。

冷鏈物流在江浙一帶已發(fā)展到一定規(guī)模，尤其淘寶生鮮、京東生鮮等新業(yè)態(tài)的銷售渠道，為做大冷鏈物流企業(yè)提供了可供參照的現(xiàn)實(shí)模板。地區(qū)財(cái)政和援疆部門應(yīng)當(dāng)通過政府出資建造冷鏈倉庫、購買公共冷鏈倉儲服務(wù)、給予冷鏈運(yùn)輸企業(yè)一定補(bǔ)助等形式，引進(jìn)和培育一批專業(yè)經(jīng)營冷鏈物流的企業(yè)，完善整個(gè)阿克蘇地區(qū)的冷鏈物流體系。

3.產(chǎn)銷地政府間密切配合，積極整合物流資源

浙江省和阿克蘇地區(qū)就特色農(nóng)產(chǎn)品資源和物流資源可以加強(qiáng)配合，由兩地財(cái)稅部門通過減免場租、減免土地使用稅、適當(dāng)獎(jiǎng)補(bǔ)優(yōu)質(zhì)企業(yè)等手段，建立統(tǒng)一的物流服務(wù)中心，制定嚴(yán)格的產(chǎn)品品控標(biāo)準(zhǔn)，向符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)推出統(tǒng)一的公共倉，并統(tǒng)一配送至浙江地區(qū)乃至整個(gè)長三角地區(qū)。

（四）突出浙江援建特色，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和資金引進(jìn)

1.因地制宜，定向引進(jìn)浙江先進(jìn)企業(yè)

浙江省經(jīng)過改革開放30多年的經(jīng)驗(yàn)積累，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)輕工業(yè)企業(yè)發(fā)展、外貿(mào)出口發(fā)展再到電子商務(wù)發(fā)展，走過了從第一產(chǎn)業(yè)到第二產(chǎn)業(yè)再到第三產(chǎn)業(yè)的飛躍式大發(fā)展，涌現(xiàn)出物產(chǎn)中大、傳化集團(tuán)、阿里巴巴等一大批優(yōu)質(zhì)浙商企業(yè)。阿克蘇地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段正如同浙江經(jīng)濟(jì)起步階段，紡織業(yè)、林果加工業(yè)等工業(yè)企業(yè)正處在萌芽階段。浙江擁有豐富和寶貴的技術(shù)人才及成功經(jīng)驗(yàn)，地區(qū)政府和援疆部門應(yīng)當(dāng)用足國家、自治區(qū)和地區(qū)政策，落實(shí)人才獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免等措施，鼓勵(lì)浙商將過去三十年積累的輕工業(yè)經(jīng)驗(yàn)和人才帶到阿克蘇，幫助提升當(dāng)?shù)仄髽I(yè)管理和產(chǎn)品制造水平。

2.有效引導(dǎo)，促成南疆資源與浙江資本結(jié)合

浙江經(jīng)過多年財(cái)富積累，民間資本投資需求旺盛，而南疆地區(qū)地大物博，在土地和低成本勞動(dòng)力方面存在一定的優(yōu)勢。發(fā)展具有一定規(guī)模的勞動(dòng)密集型企業(yè)，既有利于南疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定又能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來一定利潤。因此，地區(qū)政府和援建部門應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)浙江資本進(jìn)入阿克蘇地區(qū)，通過財(cái)政貼息、組建PPP項(xiàng)目等方式，將南疆充足的土地供應(yīng)和廉價(jià)的人力資源與浙江資本充分結(jié)合，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢。

（五）積極改善人才現(xiàn)狀，規(guī)范和推動(dòng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制

改變?nèi)肆Y源匱乏的現(xiàn)狀不僅靠扶持和引進(jìn)，更要靠自身培養(yǎng)。援建部門要繼續(xù)推進(jìn)浙江醫(yī)療、教育、干部培訓(xùn)領(lǐng)域等專家骨干來阿援助和促進(jìn)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)事業(yè)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用援建資金，在醫(yī)療衛(wèi)生人才培養(yǎng)、教育人才培訓(xùn)等民生領(lǐng)域加大投入，鼓勵(lì)在阿高校人員留阿就業(yè)創(chuàng)業(yè)，著重加大對阿克蘇地區(qū)九年義務(wù)教育階段雙語教學(xué)的支持，為地區(qū)教育事業(yè)和人才培養(yǎng)機(jī)制的長期發(fā)展打下基礎(chǔ)。

（六）加速引進(jìn)深加工企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級

1.政府支持，推廣先進(jìn)種植技術(shù)

政府部門尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門應(yīng)當(dāng)與商務(wù)部門保持密切溝通，了解農(nóng)業(yè)加工企業(yè)對原料的需求，通過種子種苗補(bǔ)貼、農(nóng)地補(bǔ)貼等形式，推廣種苗、施肥、采摘等農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，為農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)落地提供保障。

2.鼓勵(lì)融資，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營

地區(qū)政府和援建部門可以通過提供銷售渠道對接、投資入股農(nóng)產(chǎn)品收購企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)上企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等多種形式，鼓勵(lì)企業(yè)尤其是農(nóng)村合作社等集體企業(yè)積極承包農(nóng)地、指導(dǎo)種植、雇農(nóng)代種，改變阿克蘇地區(qū)種植分散化的現(xiàn)狀。

3.學(xué)習(xí)和嘗試先進(jìn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

目前從全國蘋果市場來看，靈寶蘋果在政府部門的大力支持下，逐步形成了生產(chǎn)、儲備、加工、銷售的良好產(chǎn)業(yè)鏈，深加工產(chǎn)品已經(jīng)有蘋果醋、蘋果酒、蘋果果汁、蘋果果脯、蘋果罐頭等幾十個(gè)品種，在全國占據(jù)著70%以上的市場份額。阿克蘇地區(qū)可以學(xué)習(xí)借鑒這些先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，甚至引進(jìn)先進(jìn)地區(qū)成熟的企業(yè)來阿投資，幫助走出產(chǎn)業(yè)升級的困境。

對口援疆是我國一項(xiàng)長期的、重大的國策。援疆建設(shè)對推動(dòng)新疆落后地區(qū)發(fā)展尤其是南疆地區(qū)的發(fā)展有著重大意義。對口支援的沿海省份應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際情況，積極發(fā)揮支援地區(qū)優(yōu)勢，帶動(dòng)受援地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。對浙江省而言，阿克蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革不失為一個(gè)有力的切入點(diǎn)，用好用足財(cái)政政策和援疆資金，必將為推動(dòng)整個(gè)阿克蘇地區(qū)全面發(fā)展帶來浙江活力。

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［4］黃季焜，王丹，胡繼亮.對實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的思考——基于新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（05）.

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課題組組長：阿克蘇地區(qū)財(cái)政局局長 梁峰源

課題組成員：阿克蘇地區(qū)財(cái)政局副局長 何瑋富

阿克蘇市財(cái)政局副局長 張 輝

阿克蘇市財(cái)政局副局長 李薇芳

阿克蘇市財(cái)政局副局長 吳 雙（執(zhí)筆）

（責(zé)任編輯：董麗娟）

A Practical Research on Agricultural Supply-side Reform Driven by Counterpart Aid to South Xinjiang:A Case Study from Aksu Area

Research Group of Akesu Fiscal Bureau

2017 is the 20th anniversary that Zhejiang province supports the economy development of Xinjiang Uygur Autonomous Region head to head.During the past 20 years,the economy in South Xinjiang has been greatly developed and made great progress.Under the direction of central government,the agricultural development strategies of supply-side reform have been concurrently implemented in Xinjiang.Now one important issue is to further deepen and promote agriculture supply-side reform in Xinjiang especially in less-developed south regions by applying advanced techniques and experience from partner provinces and cities.By study the counterpart aid to Aksu provided by Zhejiang province,this thesis tries to explore the major problems emerged in policy implementation,to summarize the effective fiscal aid solutions and measures in order to provide some suggestions and references for other aid and development support practices.

Agricultural Supply-side Reform;Fiscal Timing;Aid Development Support

F812

A

2096-1391（2017）07-0036-10