京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策研究

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心課題組

研究探索

京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策研究

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心課題組

近年來(lái)，京津冀區(qū)域大氣污染問(wèn)題引起了各界關(guān)注。為化解京津冀區(qū)域大氣污染帶來(lái)的負(fù)面影響，我國(guó)圍繞京津冀區(qū)域大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境治理加大了財(cái)政投入，調(diào)整了財(cái)政支持方式，完善了財(cái)政引導(dǎo)手段。雖然財(cái)稅政策在治理京津冀區(qū)域大氣污染方面取得了一定效果，但仍任重道遠(yuǎn)。本文介紹了京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策現(xiàn)狀與存在的不足，并在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)政策建議，具體包括：厘清京津冀區(qū)域大氣治理的政府事權(quán)與合作模式；完善京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政稅收共享制度；完善京津冀區(qū)域大氣治理轉(zhuǎn)移支付制度；創(chuàng)新京津冀區(qū)域大氣治理的融資激勵(lì)機(jī)制；優(yōu)化財(cái)政政策及其他政策工具的組合；構(gòu)建京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的長(zhǎng)效機(jī)制。

京津冀大氣治理 財(cái)稅政策 政府間關(guān)系 政策協(xié)調(diào)機(jī)制

京津冀區(qū)域大氣治理是我國(guó)治理大氣污染的重點(diǎn)和難點(diǎn)，京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策研究也成為我國(guó)財(cái)稅政策研究的一個(gè)難點(diǎn)。目前，京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策相關(guān)研究很少，研究難度大，本文擬就此開(kāi)展初步研究，并提出若干政策建議。

一、導(dǎo) 論

京津冀大氣污染綜合治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、政策、技術(shù)等多方面協(xié)同推進(jìn)。本文側(cè)重從財(cái)稅政策的角度研究京津冀區(qū)域大氣治理問(wèn)題。

（一）范圍界定

京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策課題首先從研究范圍入手，即，京津冀區(qū)域究竟是什么樣的區(qū)域。我們基于現(xiàn)有文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，京津冀區(qū)域由首都經(jīng)濟(jì)圈的概念發(fā)展而來(lái)，包括北京市、天津市以及河北省的保定、唐山、石家莊、邯鄲、邢臺(tái)、衡水、滄州、秦皇島、廊坊、張家口和承德，涉及到京津和河北省11個(gè)地級(jí)市。區(qū)域面積約為21.6萬(wàn)平方公里，人口總數(shù)約為1.1億人，其中外來(lái)人口1750萬(wàn)①https：//baike.so.com/doc/7359756-7626788.html。。

廣義上的京津冀區(qū)域包括京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道。2017年3月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局和北京市、天津市、河北省、山西省、山東省、河南省人民政府印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》中，界定京津冀大氣污染傳輸通道包括北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺(tái)、邯鄲市，山西省太原、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉城市，山東省濟(jì)南、淄博、濟(jì)寧、德州、聊城、濱州、菏澤市，河南省鄭州、開(kāi)封、安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽(yáng)市（簡(jiǎn)稱“2+26”城市）。2017年5月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局決定開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作，也是重點(diǎn)支持京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道“2+26”城市。

為了使研究主題更加聚焦，本文所指的京津冀區(qū)域側(cè)重點(diǎn)是指京津冀地區(qū)自身，是一種狹義上的概念。當(dāng)然，為了說(shuō)明問(wèn)題，在研究過(guò)程中，本文也會(huì)涉及京津冀周邊地區(qū)大氣治理情況。

（二）作用機(jī)理

財(cái)稅政策支持區(qū)域大氣污染治理的理論邏輯源于大氣污染治理的基本特征。區(qū)域大氣污染治理的公共性、外部性以及階段性差異，要求政府以財(cái)稅政策作為利益協(xié)調(diào)的重要手段，充分發(fā)揮中央和地方政府的宏觀調(diào)控作用，兼顧各方利益，化解問(wèn)題和爭(zhēng)端，從根本上提高跨區(qū)域大氣治理合作的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。

1.財(cái)政投入對(duì)大氣污染治理的作用機(jī)制

大氣污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差別，政府投入的方向和重點(diǎn)也有差別。政府收入和支出方式構(gòu)成政府環(huán)境規(guī)制的組成部分，而提供公共產(chǎn)品則需要政府的直接投入。政府環(huán)境保護(hù)預(yù)算支出規(guī)模的增加將帶來(lái)污染排放量的減少，并且政府環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)的合理性與大氣污染控制存在正相關(guān)的關(guān)系。

一是通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整上，政府財(cái)政投入鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)和清潔能源（太陽(yáng)能、風(fēng)能和地?zé)幔┘夹g(shù)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如增加對(duì)新能源發(fā)展的研發(fā)投入和示范補(bǔ)助，設(shè)立專項(xiàng)資金和新能源發(fā)展基金等；再如調(diào)整財(cái)政支持領(lǐng)域，將財(cái)政資金投向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用等。

二是通過(guò)財(cái)政投入鼓勵(lì)公共交通的發(fā)展，間接減少機(jī)動(dòng)車排放。如調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、增加公交發(fā)展經(jīng)費(fèi)，把更多的資金投向公交車道的建設(shè)、公交車輛的增加、公交站點(diǎn)的規(guī)劃等項(xiàng)目，增加公共交通的吸引力，促使更多的居民選擇公共交通。

三是財(cái)政對(duì)城市園林綠化的投入。通過(guò)城市園林綠化投入，改善地表生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，通過(guò)園林綠化將裸露的土地盡可能覆蓋起來(lái)，讓黃土不露天，有效吸附漂浮在大氣中的PM2.5顆粒，減少沙塵來(lái)源，有效治理大氣污染。

2.政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)大氣污染治理的作用機(jī)制

環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線關(guān)系，反映了環(huán)境保護(hù)的階段性特征。區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和主體功能定位上的差異，必然導(dǎo)致地方的收入差距，特別是產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移、能源資源的轉(zhuǎn)移以及環(huán)境的保護(hù)治理都會(huì)改變區(qū)域內(nèi)各地的成本和收益。因此，必須通過(guò)轉(zhuǎn)移支付政策，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益的合理再分配。

一是縱向轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金引導(dǎo)區(qū)域大氣污染治理。如綜合考慮區(qū)域內(nèi)各地生態(tài)功能、生態(tài)保護(hù)成本、區(qū)域發(fā)展水平、財(cái)政收入等要素，將生態(tài)保護(hù)的努力程度、大氣污染物減少量作為獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，對(duì)大氣質(zhì)量改善地區(qū)增加一般性轉(zhuǎn)移支付。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，設(shè)置一定的機(jī)制以保障區(qū)域內(nèi)各地大氣污染治理支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的大致均衡，調(diào)動(dòng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的積極性。

二是橫向轉(zhuǎn)移支付。京津冀區(qū)域財(cái)政能力和財(cái)政供給結(jié)構(gòu)的極度不均衡，決定了橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在京津冀大氣污染協(xié)同治理的財(cái)政政策中具有舉足輕重的作用。一些地方開(kāi)展了基于空氣質(zhì)量的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制探索，主要是通過(guò)創(chuàng)新財(cái)政政策工具，探索建立空氣質(zhì)量補(bǔ)償機(jī)制，以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為導(dǎo)向，依據(jù)轄區(qū)空氣達(dá)標(biāo)考核情況予以不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)下的財(cái)政資金分配。

3.稅收政策對(duì)大氣污染治理的作用機(jī)制

在大氣污染治理中，稅收政策的作用機(jī)制體現(xiàn)在以下方面：

一是利用稅收手段調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。對(duì)二氧化硫、破壞臭氧層的化學(xué)品以及與汽車相關(guān)產(chǎn)品征稅，從而調(diào)節(jié)這些產(chǎn)品的產(chǎn)量。再如，國(guó)家運(yùn)用稅收手段鼓勵(lì)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新，加速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與大氣污染防治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二是利用稅收手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。如，國(guó)家以成品油、小汽車、摩托車等行業(yè)的消費(fèi)稅、增值稅政策，淘汰落后產(chǎn)能，加快高污染產(chǎn)業(yè)退出市場(chǎng)步伐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。再如，國(guó)家通過(guò)對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠產(chǎn)生替代效應(yīng)，吸引要素資源優(yōu)化配置而流向先進(jìn)產(chǎn)業(yè)。

三是利用稅收手段改變微觀個(gè)體的排污行為。國(guó)家通過(guò)所得稅、流轉(zhuǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅、資源和環(huán)境類稅收，引導(dǎo)微觀市場(chǎng)主體積極實(shí)施節(jié)能降耗、提高能效，一方面促使消費(fèi)者增加節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)比例，激勵(lì)生產(chǎn)者開(kāi)展節(jié)能技術(shù)改造和節(jié)能設(shè)備更新，實(shí)施清潔生產(chǎn)；同時(shí)，國(guó)家也對(duì)浪費(fèi)資源行為給予懲罰，以阻止不利于節(jié)能降耗生產(chǎn)消費(fèi)活動(dòng)的發(fā)生。

4.政府采購(gòu)政策對(duì)大氣污染治理的作用機(jī)制

通過(guò)實(shí)施政府綠色采購(gòu)，制訂并發(fā)布政府綠色采購(gòu)實(shí)施細(xì)則、低碳能源技術(shù)和產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志制度以及相關(guān)目錄，逐步增加低碳能源技術(shù)和產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的比重，進(jìn)而激勵(lì)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)應(yīng)用和低碳環(huán)保產(chǎn)品消費(fèi)。

（三）文獻(xiàn)綜述

1.國(guó)外文獻(xiàn)

近年來(lái)美國(guó)、歐盟在不斷探索轉(zhuǎn)移支付、稅收、排污權(quán)交易和金融等具體手段在大氣污染治理方面的運(yùn)用，但對(duì)各種機(jī)制的進(jìn)一步定量研究和比較研究還較缺乏。Ashby E.（1981）研究了中央政府與地方政府監(jiān)管和控制大氣污染的權(quán)力博弈問(wèn)題①Ashby E，Anderson M..The politics of clean air［M］.Oxford University Press，1981。。Gormley（1987）討論了在中央和地方間如何確定空氣質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)和分配執(zhí)行權(quán)的問(wèn)題，認(rèn)為關(guān)鍵在于清潔空氣是否應(yīng)優(yōu)先考慮成本，如美國(guó)俄亥俄州由于嚴(yán)重依賴制造業(yè)和高失業(yè)率，因而缺乏清潔空氣政策執(zhí)行的動(dòng)力②Gormley Jr W T.Intergovernmental conflict on environmental policy：The attitudinal connection［J］.The Western Political Quarterly，1987。。Halkos（1993）通過(guò)比較采用統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)處理相同污染物的所用成本，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段比統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等直接管制手段更為有效。保羅·R.伯特尼（2004）就“環(huán)境聯(lián)邦主義”，即如何建立跨州空氣質(zhì)量局分配中央和區(qū)域地方政府的污染監(jiān)控管理權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行探討①（美）保羅·R.伯特尼，（美）羅伯特·N.史蒂文斯主編；穆賢清，方志偉譯.環(huán)境保護(hù)的公共政策.上海：上海三聯(lián)出版社，2004年出版。。

2.國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)

對(duì)于區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的財(cái)稅政策研究，國(guó)內(nèi)總體上處于起步階段。大致而言，國(guó)內(nèi)對(duì)這一問(wèn)題的研究主要集中在稅收分享機(jī)制和區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度等方面。

薛儉（2013）針對(duì)我國(guó)大氣污染現(xiàn)狀和省際聯(lián)防聯(lián)控存在的突出問(wèn)題，提出采用稅收手段，構(gòu)建重點(diǎn)大氣污染區(qū)域環(huán)境轉(zhuǎn)移補(bǔ)償體系，推進(jìn)管理體制、機(jī)制、組織、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)體系、法律法規(guī)等方面全面創(chuàng)新以適應(yīng)新的管理模式②薛儉.我國(guó)大氣污染治理省際聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制研究［D］.上海大學(xué)博士論文2013年。。李莉娜、楊富強(qiáng)（2013）提出有必要把氣候變化治理和大氣污染防治政策相結(jié)合，并從目標(biāo)設(shè)定、治理路徑、政策組合和需要注意的問(wèn)題等角度詳細(xì)闡述如何提升二者的協(xié)同效應(yīng)③李莉娜，楊富強(qiáng).氣候變化治理與大氣污染防治要緊密地銜接協(xié)同［J］.中國(guó)能源，2013年第12期。。白景明（2014）基于當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)化，提出了京津冀經(jīng)濟(jì)圈不單要完善現(xiàn)有的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，更要建立有中國(guó)特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度④白景明.以改革化解財(cái)政收支矛盾［J］.中國(guó)財(cái)政，2014年第8期。。袁華萍、趙侖（2014）認(rèn)為當(dāng)前北京市財(cái)稅政策在大氣污染治理過(guò)程中還存在著財(cái)政支出、投融資總量及結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保稅收體系不健全、調(diào)節(jié)力度不夠等問(wèn)題，提出要結(jié)合財(cái)政支出政策的乘數(shù)效應(yīng)和稅收政策效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、引導(dǎo)微觀個(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為⑤袁華萍，趙侖.大氣污染治理、倒逼機(jī)制與財(cái)稅政策優(yōu)化研究——以北京市為例［J］.商業(yè)時(shí)代，2014年第24期。。王延杰（2015）提出京津冀大氣污染治理需搞好財(cái)政金融政策協(xié)同配合，在注重發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)能力和支持作用的同時(shí)，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)融資功能⑥王延杰.京津冀治理大氣污染的財(cái)政金融政策協(xié)同配合［J］.經(jīng)濟(jì)與管理，2015年第1期。。劉薇（2015）建議在京津冀區(qū)域?qū)嵤┮耘盼蹤?quán)交易為主的市場(chǎng)化大氣污染生態(tài)補(bǔ)償模式⑦劉薇.京津冀大氣污染市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式建立研究［J］.管理現(xiàn)代化，2015年第2期。。高玉（2015）提出科學(xué)的稅收分享政策應(yīng)成為京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)性制度保障，要探索建立京津冀稅收分享和產(chǎn)值分計(jì)制度，設(shè)立京津冀稅收協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，設(shè)立稅收分享緩沖期，制定總部經(jīng)濟(jì)和分公司稅收分享政策，制定園區(qū)合作稅收分享政策，制定中央財(cái)政扶持政策⑧高玉.京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享政策研究［J］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)（雙月刊），2015年第6期。。段鑄、程穎慧（2016）基于區(qū)域協(xié)同效應(yīng)理論，借鑒德國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)了包含基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本類、京津冀經(jīng)濟(jì)圈扶貧類、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同類、生態(tài)補(bǔ)償類、政府稅收共享類在內(nèi)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系⑨段鑄，程穎慧.京津冀協(xié)同發(fā)展視閾下橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建［J］.金融發(fā)展研究，2016年第1期。。

3.簡(jiǎn)要的評(píng)述

從上述文獻(xiàn)可以看出，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多數(shù)是基于大氣治理本身進(jìn)行研究，如大氣污染治理的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、政府間權(quán)責(zé)關(guān)系問(wèn)題，而專門著力于區(qū)域大氣污染治理的財(cái)稅政策文獻(xiàn)非常少。雖然國(guó)內(nèi)也有人注意到大氣污染財(cái)稅政策問(wèn)題，但也多從局部地區(qū)（如北京）來(lái)研究大氣污染治理的財(cái)稅政策。即便考慮京津冀大氣污染治理的相關(guān)財(cái)稅政策問(wèn)題，也多是從稅收政策、轉(zhuǎn)移支付等角度進(jìn)行探討。

這樣看來(lái)，如何開(kāi)展京津冀區(qū)域大氣污染治理財(cái)稅政策的研究工作，便成為本研究不得不首先要面對(duì)的問(wèn)題。本文認(rèn)為，國(guó)內(nèi)外對(duì)區(qū)域大氣污染治理財(cái)稅政策研究的相對(duì)滯后，不是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界沒(méi)有注意到大氣污染的外部性等問(wèn)題而需要財(cái)稅政策發(fā)揮作用，而是因?yàn)楦鞯卮髿馕廴井a(chǎn)生的原因不好解釋或者說(shuō)對(duì)大氣污染產(chǎn)生的原因難以取得一致意見(jiàn)，評(píng)估大氣污染治理財(cái)稅政策效果難以把握。為此，本文提出解決這一問(wèn)題的方案是：在分析京津冀大氣污染成因的基礎(chǔ)上，從京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，有針對(duì)性地分析現(xiàn)行京津冀大氣污染治理財(cái)稅政策的成效、面臨的挑戰(zhàn)和存在的問(wèn)題，并提出政策建議。

（四）研究思路

1.邏輯起點(diǎn)

本文中京津冀大氣污染治理財(cái)稅政策的現(xiàn)實(shí)前提是基于國(guó)內(nèi)主流觀點(diǎn)對(duì)京津冀大氣污染產(chǎn)生原因的解釋。從目前的文獻(xiàn)來(lái)看，京津冀大氣污染產(chǎn)生的原因有多方面，如，能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、季節(jié)性因素、汽車尾氣排放、城市間相互影響以及排放標(biāo)準(zhǔn)偏低，等等。

（1）工業(yè)和能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變

河北和天津的第二產(chǎn)業(yè)比重都比較高，典型的工業(yè)占主導(dǎo)地位，并且對(duì)資源的依賴性大，工業(yè)煤炭和鋼鐵企業(yè)污染情況就比較嚴(yán)重（見(jiàn)表1）。京津冀區(qū)域國(guó)土面積雖然只占全國(guó)的2%，2014年常住人口占全國(guó)的8%，煤炭消費(fèi)占全國(guó)的9.2%，單位面積SO2、NOX、煙粉塵排放量分別是全國(guó)平均水平的3倍、4倍和5倍①“京津冀大氣污染防治專家組就重污染天氣過(guò)程答記者問(wèn)”，新華網(wǎng)，2016年12月21日。。在煤炭消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以發(fā)生根本性改變的情況下，京津冀區(qū)域大氣污染依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

表1 2016年前三季度北京、天津、河北及上海三產(chǎn)占比統(tǒng)計(jì)

（2）北方冬季重污染問(wèn)題突出

京津冀西部和北部被“弧狀山脈”包圍，霾天氣過(guò)程往往易出現(xiàn)偏南氣流，將南部污濁空氣吹向華北平原并停滯，地形條件不利于污染物擴(kuò)散。冬季的風(fēng)似乎越來(lái)越少、風(fēng)速越來(lái)越小，大氣環(huán)境容量在變低②所謂大氣環(huán)境容量，指的是大氣對(duì)污染物的通風(fēng)擴(kuò)散和降水清洗能力的綜合指標(biāo)。容量低，表示大氣對(duì)污染物的自凈能力弱。。根據(jù)國(guó)家氣候中心的監(jiān)測(cè)，自1961年以來(lái)，京津冀11～12月大氣環(huán)境容量下降了42%③專家：京津冀氣候條件越來(lái)越不利于污染物擴(kuò)散［N］.中國(guó)青年報(bào)，2017-02-06。。專家研究結(jié)果表明，京津冀冬季污染物排放強(qiáng)度大，主要城市在冬季采暖期間的一次PM2.5增加50%左右①“京津冀大氣污染防治專家組就重污染天氣過(guò)程答記者問(wèn)”，新華網(wǎng)，2016年12月21日。。來(lái)自全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組辦公室的數(shù)據(jù)顯示，2013-2015年，重污染天氣對(duì)京津冀區(qū)域PM2.5年均值的貢獻(xiàn)分別為40%。重度污染的頻繁發(fā)生極大抵消了民眾對(duì)空氣質(zhì)量改善的主觀感受②全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組辦公室.全國(guó)城市PM2.5、PM10濃度呈下降趨勢(shì)，總體預(yù)期2017年能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)［R］.大氣污染防治工作簡(jiǎn)報(bào)，2016年第24期（總第135期）。。

（3）機(jī)動(dòng)車尾氣排放

目前，京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量為6000萬(wàn)輛左右，機(jī)動(dòng)車排放污染物已成為區(qū)域大氣污染物中PM2.5的重要來(lái)源。對(duì)北京而言，機(jī)動(dòng)車尾氣排放影響最明顯。北京市機(jī)動(dòng)車排放的一氧化碳、碳?xì)浠衔锖偷趸锓謩e占到這幾類大氣污染物排放總量的86%、32%和56%，而PM2.5來(lái)源中機(jī)動(dòng)車占本地排放源的30%以上。截至2016年底，天津和河北石家莊的機(jī)動(dòng)車保有量近300萬(wàn)輛，呈急劇增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，給大氣污染帶來(lái)了很大的影響。限號(hào)措施的施行使空氣質(zhì)量明顯改觀，也充分說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

（4）城際間大氣污染相互影響

近些年城市化規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市群開(kāi)始連片發(fā)展。受污染排放、大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的多重作用，城市間大氣污染物遠(yuǎn)距離傳輸和相互影響明顯。在京津冀區(qū)域，部分城市二氧化硫濃度受外來(lái)源貢獻(xiàn)率達(dá)30%-40%，氮氧化物外來(lái)源貢獻(xiàn)率約為12%-20%，可吸入顆粒物外來(lái)源貢獻(xiàn)率約為16%-26%。相關(guān)監(jiān)測(cè)和分析結(jié)果也顯示，在京津冀區(qū)域重點(diǎn)城市出現(xiàn)重污染天氣一般在一天內(nèi)先后出現(xiàn)，并且濃度變化規(guī)律也基本一致。

（5）排放標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國(guó)大氣污染日益嚴(yán)重與高污染企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)寬松有很大關(guān)系。以水泥排放標(biāo)準(zhǔn)為例，現(xiàn)行《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的顆粒物排放濃度是50mg/m3，而國(guó)際先進(jìn)地區(qū)已實(shí)現(xiàn)低于10mg/m3的粉塵排放標(biāo)準(zhǔn)。京津冀區(qū)域是我國(guó)最重要的水泥生產(chǎn)和消費(fèi)區(qū)域之一；從全國(guó)來(lái)看，水泥工業(yè)排放的水泥粉（煙）塵占全國(guó)工業(yè)粉塵排放總量的39%，屬于重點(diǎn)污染行業(yè)，是大氣污染治理的難點(diǎn)。地方政府在追求財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)下，甚至一定程度上縱容了企業(yè)的策略行為，導(dǎo)致基層政府環(huán)保部門監(jiān)管不力的情況大有存在。同時(shí)，排污企業(yè)和監(jiān)管部門長(zhǎng)期處于“打游擊”的博弈狀態(tài)，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，環(huán)保設(shè)備的投入并不能直接增加其經(jīng)濟(jì)效益，在排污懲罰成本較低情況下，很多企業(yè)寧愿交罰款也不安裝環(huán)保設(shè)備。監(jiān)管部門的不作為和企業(yè)的博弈行為共同加劇了大氣污染治理的難度。

綜合多方面的建議，本文認(rèn)為中國(guó)京津冀大氣污染產(chǎn)生的原因是多方面的，主要原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和能源結(jié)構(gòu)的不合理。當(dāng)然，本文也注意到交通、氣候等因素也是京津冀大氣污染產(chǎn)生的重要原因，因而在相關(guān)的政策建議方面也提出相應(yīng)的看法。

2.框架結(jié)構(gòu)

本文以產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整以及污染物排放控制提升為著力點(diǎn)，多維度分析財(cái)稅政策與大氣污染防治的作用機(jī)制，總結(jié)梳理京津冀現(xiàn)有大氣污染治理財(cái)稅政策及其問(wèn)題，分析國(guó)內(nèi)外區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)京津冀大氣污染治理的啟示，并評(píng)估現(xiàn)有京津冀大氣污染協(xié)同治理的效果，提出京津冀區(qū)域大氣污染治理協(xié)同控制財(cái)稅政策總體思路和具體建議（見(jiàn)圖1）。

圖1 本文研究技術(shù)路線

二、京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的措施與特點(diǎn)

近年來(lái)，中央和地方政府采取了包括加大財(cái)政投入、完善轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整稅費(fèi)政策等諸多手段，共同推進(jìn)京津冀區(qū)域大氣污染治理工作，并取得一定的成效。

（一）京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的主要措施

1.國(guó)家層面

在中央政府層面，我國(guó)相繼出臺(tái)財(cái)政補(bǔ)貼、綠色采購(gòu)和稅收等政策，以推動(dòng)大氣污染防治和節(jié)能減排工作。

（1）財(cái)政補(bǔ)貼政策

中央財(cái)政補(bǔ)貼政策除了直接支持大氣污染防治之外，還通過(guò)支持節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式對(duì)大氣污染治理進(jìn)行間接支持。

一是直接支持大氣污染防治。國(guó)務(wù)院于2013年印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”），提出10條35項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)措施，制定了分階段、分區(qū)域的行動(dòng)計(jì)劃，其中為京津冀地區(qū)設(shè)定的具體目標(biāo)是到2017年，京津冀的細(xì)顆粒物濃度下降25%左右，北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。在此背景下，中央財(cái)政安排2013年當(dāng)年預(yù)算50億元用于京津冀及周邊地區(qū)（包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西、山東等六省份）大氣污染治理工作，重點(diǎn)治理河北省的污染。該項(xiàng)資金以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，按上述地區(qū)預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項(xiàng)因素分配。2014年和2015年又將此項(xiàng)資金分別加大到98億元和106億元。2016年下達(dá)專項(xiàng)資金112億元，支持京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域落實(shí)“大氣十條”①中央財(cái)政支持重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/renminwang/201702/t2017 0210_2532594.html。。大氣污染防治專項(xiàng)資金設(shè)立后不久，財(cái)政部與環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布多項(xiàng)管理辦法，規(guī)范該專項(xiàng)資金的使用和管理。2013年12月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)建〔2013〕897號(hào)）。2015年8月，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金管理提高使用績(jī)效的通知》（財(cái)建〔2015〕733號(hào)），其中明確各地應(yīng)按照輕重緩急安排專項(xiàng)資金，優(yōu)先保障國(guó)家確定的重點(diǎn)治理任務(wù)。2016年8月，國(guó)家出臺(tái)了新的管理辦法，即《大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)建〔2016〕600號(hào)）。

二是通過(guò)節(jié)能減排城市財(cái)政政策綜合示范支持京津冀區(qū)域大氣治理。2011年，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范。財(cái)政部、發(fā)改委在《關(guān)于開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作的通知》中指出，綜合示范以城市為平臺(tái)，以整合財(cái)政政策為手段，以加快體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，從產(chǎn)業(yè)低碳化、交通清潔化、建筑綠色化、服務(wù)集約化、主要污染物減量化、可再生能源利用規(guī)?；确矫嫒骈_(kāi)展城市節(jié)能減排綜合示范。2012年10月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，在示范期內(nèi)，兩部委通過(guò)現(xiàn)有政策優(yōu)先支持以及綜合獎(jiǎng)勵(lì)兩種方式，對(duì)示范城市節(jié)能減排建設(shè)項(xiàng)目給予大力支持。2013年，為確保節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范效果，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范獎(jiǎng)勵(lì)資金分配和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的通知》（財(cái)建〔2013〕926號(hào)），規(guī)定綜合獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模根據(jù)示范城市性質(zhì)分檔確定，其中：直轄市和城市群6億元/年、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市5億元/年、其他城市4億元/年。中央財(cái)政按年度預(yù)撥50%，其余50%根據(jù)年度績(jī)效考核結(jié)果撥付。國(guó)家分三批選擇30個(gè)示范城市，受益地區(qū)涵蓋全國(guó)各個(gè)省份，其中包括了京津冀地區(qū)的北京市、天津市、石家莊市和唐山市，上述省市的多項(xiàng)節(jié)能減排項(xiàng)目涉及大氣治理的內(nèi)容。

三是支持產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的退出。中央政府制定支持產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)企業(yè)退出的財(cái)政扶持政策，包括2016年由中央財(cái)政設(shè)立的2年1000億元工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，用于支持鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中職工分流安置，并下發(fā)了《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（財(cái)建〔2016〕253號(hào)）。此項(xiàng)政策的出臺(tái)雖然并不以大氣污染防治為直接目的，但在一定程度上對(duì)大氣污染防治起到了推動(dòng)作用。

四是支持交通行業(yè)節(jié)能減排。為了減少機(jī)動(dòng)車污染，中央政府推出了加速淘汰黃標(biāo)車、汽車尾氣治理、推廣新能源汽車的財(cái)政補(bǔ)貼政策（見(jiàn)表2）。

（2）政府采購(gòu)政策

我國(guó)從2004年開(kāi)始推行節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)政策，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委制定了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》，并每年定期發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單。截至2017年1月底，已經(jīng)發(fā)布了19期環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單。政府綠色采購(gòu)制度不斷發(fā)展和完善，政府采購(gòu)清單上的產(chǎn)品種類和范圍不斷擴(kuò)大，政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。

（3）稅收政策

我國(guó)與大氣治理有關(guān)的稅種有資源稅、消費(fèi)稅和車船稅，以及將在2018年1月1日起正式施行的環(huán)境保護(hù)稅。消費(fèi)稅中與大氣污染有關(guān)的稅目有鞭炮、煙火、成品油和小汽車等。其中，對(duì)成品油征收較高的消費(fèi)稅，目的在于進(jìn)一步加大力度，遏制大氣污染，促進(jìn)資源節(jié)約和推動(dòng)綠色發(fā)展。

財(cái)政部、稅務(wù)總局于2016年5月9日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財(cái)稅〔2016〕53號(hào)），宣布自2016年7月1日起，在全國(guó)范圍全面推進(jìn)資源稅改革。這項(xiàng)改革的主要內(nèi)容：一是實(shí)施礦產(chǎn)資源稅由“從量計(jì)征”改為“從價(jià)計(jì)征”，建立稅收與資源價(jià)格直接掛鉤的調(diào)節(jié)機(jī)制；二是清費(fèi)立稅，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，進(jìn)一步理順稅費(fèi)關(guān)系；三是稅費(fèi)平移，改革后資源稅稅負(fù)水平，與改革前“資源稅”和“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”合計(jì)負(fù)擔(dān)水平相當(dāng)，不增加企業(yè)稅負(fù)。

表2 國(guó)家有關(guān)交通行業(yè)節(jié)能減排的財(cái)政補(bǔ)貼政策

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，將于2018年1月1日起施行，將“保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫入立法宗旨，明確“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應(yīng)稅污染物。

此外，為了支持節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與轉(zhuǎn)讓，鼓勵(lì)綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，抑制高能耗、高排放行業(yè)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策，包括增值稅的免征優(yōu)惠和即征即退優(yōu)惠政策、企業(yè)所得稅在節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用方面的優(yōu)惠政策，以及節(jié)約能源、使用新能源車船的車船稅優(yōu)惠政策等。

2.地方層面

按照“大氣十條”的部署，京津冀區(qū)域大氣污染防治財(cái)稅政策涉及大氣污染防治的多個(gè)層面，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、燃煤小鍋爐整治、散煤清潔化治理、油品達(dá)標(biāo)供應(yīng)、黃標(biāo)車淘汰、秸稈禁燒、平原綠化、推廣新能源汽車等。

（1）財(cái)政補(bǔ)貼政策

財(cái)政補(bǔ)貼政策主要涉及以下方面的內(nèi)容：

一是支持煤炭清潔化。散煤是京津冀區(qū)域大氣污染的重要來(lái)源①環(huán)保部研究員：京津冀將設(shè)“零煤區(qū)”改善空氣質(zhì)量，網(wǎng)易新聞，http：//news.163.com/16/0915/13/C10PJTOV00 014SEH.html。，散煤污染控制成為京津冀區(qū)域財(cái)政政策的重要內(nèi)容。2013年，北京市政府在農(nóng)村地區(qū)啟動(dòng)了《北京市農(nóng)村地區(qū)“減煤換煤、清潔空氣”行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃用4年時(shí)間解決北京市農(nóng)村地區(qū)每年約430萬(wàn)噸散燒燃煤?jiǎn)栴}，全部完成優(yōu)質(zhì)燃煤替換和清潔能源替代（即減煤換煤）任務(wù)。2014年，北京市縣（區(qū)）財(cái)政對(duì)減煤換煤每噸補(bǔ)貼200元，完成7個(gè)區(qū)縣5561戶煤改電。2014年，天津市財(cái)政安排1億元用于配煤中心建設(shè)，發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼3.9億元用于優(yōu)質(zhì)型煤補(bǔ)助、配套爐具購(gòu)置和燃煤鍋爐淘汰。2015年，天津市財(cái)政共投入資金17.2億元，對(duì)農(nóng)村無(wú)煙型煤和先進(jìn)民用爐具分別補(bǔ)貼6億元和11.2億元②魏國(guó)強(qiáng)，崔桂芳，宋艷彬.京津冀各地散煤治理經(jīng)驗(yàn)探析［J］.環(huán)境保護(hù)，2016（6）：28-30。。河北省在2014年啟動(dòng)實(shí)施了農(nóng)村清潔能源開(kāi)發(fā)利用工程，加快推進(jìn)農(nóng)村燃煤替代步伐。為了鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)清潔能源的開(kāi)發(fā)利用，河北省對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)、使用清潔能源的農(nóng)戶實(shí)行省、市、縣三級(jí)補(bǔ)貼，此項(xiàng)補(bǔ)貼從2015年開(kāi)始持續(xù)三年，推動(dòng)高效清潔燃燒爐具、煤改電、煤改氣、煤改太陽(yáng)能和煤改地?zé)岬绕渌茉刺娲送膺€對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位鍋爐改造和秸稈能源化利用等進(jìn)行補(bǔ)貼。

二是支持高污染企業(yè)退出。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)污染排放量大是造成大氣污染的主要原因之一。地方政府通過(guò)財(cái)稅政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使高污染企業(yè)退出，從而降低高能耗、高污染工業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重。為落實(shí)《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》的有關(guān)任務(wù)要求，推動(dòng)北京市工業(yè)污染企業(yè)調(diào)整退出，2014年5月，北京市財(cái)政局、經(jīng)信委、環(huán)保局研究制定了《工業(yè)污染企業(yè)調(diào)整退出獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，該辦法明確了列入調(diào)整疏解非首都核心功能產(chǎn)業(yè)的工業(yè)污染企業(yè)，以及列入不符合首都功能定位的工業(yè)行業(yè)調(diào)整、生產(chǎn)工藝和設(shè)備退出指導(dǎo)目錄的工業(yè)污染企業(yè)，可獲得市財(cái)政調(diào)整退出獎(jiǎng)勵(lì)資金。獎(jiǎng)勵(lì)資金額度實(shí)行與能源節(jié)約量、污染物減排量等指標(biāo)掛鉤，并分檔確定。2014年，北京財(cái)政安排了1.95億元資金支持符合條件的關(guān)停企業(yè)。

三是支持企業(yè)環(huán)保技改。為鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)的污染防治技術(shù)，北京市財(cái)政局等部門于2014年聯(lián)合發(fā)布《北京市大氣污染防治技術(shù)改造項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，明確單個(gè)項(xiàng)目總投資3000萬(wàn)元以下的由市級(jí)排污費(fèi)專項(xiàng)資金、市級(jí)節(jié)能減排及環(huán)保專項(xiàng)資金安排以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。單個(gè)項(xiàng)目總投資3000萬(wàn)元以上（含）的，由市政府固定資產(chǎn)投資給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)項(xiàng)目總投資的30%，單個(gè)項(xiàng)目支持資金最高不超過(guò)2000萬(wàn)元。氮氧化物控制是北京市大氣污染治理的重點(diǎn)工作，為了促進(jìn)氮氧化物的進(jìn)一步減排，并減少氮氧化物二次轉(zhuǎn)化形成的PM2.5，2016年6月4日，北京市環(huán)保局、財(cái)政局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布了《北京市燃?xì)猓ㄓ停╁仩t低氮改造以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金管理辦法》，對(duì)燃?xì)猓ㄓ停╁仩t低氮改造項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，并根據(jù)治理效果，實(shí)行差別化補(bǔ)助。為了支持企業(yè)節(jié)能降耗，天津市對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)施的節(jié)能改造項(xiàng)目，節(jié)能量在1000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的，每噸標(biāo)準(zhǔn)煤給予240元資金補(bǔ)貼，同一企業(yè)補(bǔ)貼金額不超過(guò)300萬(wàn)元。對(duì)非工業(yè)企業(yè)實(shí)施的節(jié)能改造項(xiàng)目，節(jié)能量在500噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的，每噸標(biāo)準(zhǔn)煤給予300元資金補(bǔ)貼，同一企業(yè)補(bǔ)貼金額不超過(guò)300萬(wàn)元①1.2萬(wàn)家企業(yè)排放明顯下降，http：//www.hb12369.net/hjzw/hbhbzxd/dq/201404/t20140414_42103.html。。

四是支持節(jié)能減排。北京市節(jié)能減排補(bǔ)貼政策體現(xiàn)在多個(gè)方面。一是支持消費(fèi)者的節(jié)能減排。自2015年11月27日起，北京市開(kāi)始實(shí)施為期三年的節(jié)能減排政策，對(duì)購(gòu)買9類節(jié)能減排商品的消費(fèi)者給予8%-20%的政策補(bǔ)貼，補(bǔ)貼上限均為800元/臺(tái)。2016年8月，進(jìn)一步擴(kuò)充增補(bǔ)了3類商品，將納入節(jié)能減排政策范圍的商品擴(kuò)大為12類。2016年，北京市財(cái)政局共安排了節(jié)能減排政策補(bǔ)貼資金7.47億元。二是支持交通車輛的節(jié)能減排。根據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)，北京市31.3%的細(xì)顆粒物來(lái)自機(jī)動(dòng)車②環(huán)保部：機(jī)動(dòng)車成為許多大中城市細(xì)顆粒物首要來(lái)源，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2017-01/07/c_112026 4663.htm。。為此，北京市于2009-2010年加速淘汰污染嚴(yán)重的老舊機(jī)動(dòng)車、治理黃標(biāo)車作為減少機(jī)動(dòng)車污染排放重點(diǎn)，市級(jí)財(cái)政累計(jì)投入治理資金4.8億元。北京市還根據(jù)《北京市促進(jìn)高排放老舊機(jī)動(dòng)車淘汰更新方案》（京政辦發(fā)〔2016〕47號(hào)），對(duì)政策執(zhí)行期報(bào)廢的國(guó)Ⅰ國(guó)Ⅱ排放標(biāo)準(zhǔn)輕型汽油車提高政府補(bǔ)貼額度，并且根據(jù)報(bào)廢時(shí)間分階段發(fā)放數(shù)額不等的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)車主盡快淘汰高排放車輛。2015年，北京市多部門出臺(tái)推進(jìn)新能源汽車發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策措施③北京明年新能源車推廣資金為17億元，http：//stock.sohu.com/20151230/n433004161.shtml。。河北省按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資金隨項(xiàng)目走”的原則，2013年安排5億元專項(xiàng)資金支持黃標(biāo)車治理淘汰工作，2014年在省財(cái)政預(yù)算中安排“治理淘汰黃標(biāo)車”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)淘汰力度大、完成任務(wù)快的地區(qū)給予傾斜獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)石家莊、唐山、廊坊、保定、衡水、邢臺(tái)、邯鄲等市重點(diǎn)支持④河北省今年安排5億元專項(xiàng)資金治理淘汰黃標(biāo)車，河北新聞網(wǎng)，http：//hebei.hebnews.cn/2013-10/18/content_ 3546689.htm。。2015年12月，河北省政府辦公廳印發(fā)了《河北省加快新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推廣應(yīng)用若干措施》，河北省財(cái)政將安排新能源汽車補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，用于對(duì)購(gòu)車用戶補(bǔ)貼，不足部分從劃撥到各市（含定州、辛集市）的大氣污染防治資金和其他相關(guān)專項(xiàng)資金中安排解決。

（2）排污收費(fèi)政策

京津冀三地執(zhí)行新的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，倒逼高排放企業(yè)主動(dòng)減排。由于各地大氣污染的具體情況不同，在大氣治理政策的制定上也有所區(qū)別。依據(jù)《北京市2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，北京市結(jié)合本市主要污染物排放情況及治理目標(biāo)要求，自2014年1月1日起調(diào)整了二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等四項(xiàng)主要污染物排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2015年3月1日起，北京在全市范圍內(nèi)開(kāi)始征收建設(shè)工程施工工地?fù)P塵排污費(fèi)。收費(fèi)實(shí)施差別化政策，揚(yáng)塵管理不達(dá)標(biāo)工地比管理達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)的工地多繳納3倍排污費(fèi)。

天津市從2014年7月1日起大幅提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的差別化收費(fèi)政策。二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量4種主要污染物的平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高了9倍。標(biāo)準(zhǔn)提高后，大大增加的超標(biāo)排放“成本”促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。根據(jù)環(huán)保部在2015年4月公布的9大城市的顆粒物來(lái)源解析結(jié)果，天津的首要污染來(lái)源是揚(yáng)塵，天津市決定自2015年5月1日起，將煙塵排污費(fèi)和一般性粉塵排污費(fèi)提高10倍，開(kāi)始征收施工工地?fù)P塵排污費(fèi)。2016年9月30日，天津市環(huán)保局印發(fā)了《天津市石油化工和包裝印刷行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)定在天津市行政區(qū)域內(nèi)，直接向外部環(huán)境排放VOCs（揮發(fā)性有機(jī)物）的試點(diǎn)行業(yè)企業(yè)應(yīng)按照規(guī)定繳納VOCs排污費(fèi)。

（3）政府采購(gòu)政策

北京、天津兩市通過(guò)出臺(tái)政府采購(gòu)支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品實(shí)施意見(jiàn)、制定綠色采購(gòu)指導(dǎo)目錄等措施，發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能作用，引導(dǎo)采購(gòu)人綠色采購(gòu)。北京市財(cái)政局在政府采購(gòu)預(yù)算管理工作的有關(guān)通知中要求優(yōu)先采購(gòu)、強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品和安全產(chǎn)品。需購(gòu)買的產(chǎn)品屬于“節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”的，在技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)清單所列的節(jié)能產(chǎn)品，其中，屬于政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品范圍的，實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)；需購(gòu)買的產(chǎn)品屬于“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”的，在性能、技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)清單中的產(chǎn)品。《天津市財(cái)政局關(guān)于政府采購(gòu)支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的實(shí)施意見(jiàn)》明確要求，市級(jí)預(yù)算單位、區(qū)縣財(cái)政局和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)中，優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，應(yīng)當(dāng)對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的投標(biāo)價(jià)格給予5%至10%的價(jià)格扣除。

（4）橫向轉(zhuǎn)移支付

防治大氣污染不是一區(qū)一城的問(wèn)題，需要各地加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)與配合。在河北省污染程度嚴(yán)重同時(shí)財(cái)力有限的情況下，北京和天津也開(kāi)始考慮對(duì)河北省進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付。

2015年5月，為推動(dòng)京津冀區(qū)域環(huán)保協(xié)作，北京、天津與河北的唐山、廊坊、保定、滄州市建立“4+2”幫扶機(jī)制，開(kāi)展資金、技術(shù)、培訓(xùn)等多種形式的對(duì)口幫扶。北京市分別與廊坊市、保定市簽訂了大氣污染防治合作協(xié)議（2015-2017年），建立大氣污染防治合作機(jī)制，確定了北京市支持河北省兩市大氣污染治理的重點(diǎn)區(qū)域、合作方式等內(nèi)容。北京市支持廊坊市、保定市大氣污染治理資金各2.3億元，主要用于燃煤污染治理，已于2015年6月底撥付到位。

2015年10月，天津市分別與河北省滄州市、唐山市簽訂加強(qiáng)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議。按照協(xié)議約定，天津2015年投入4億元專項(xiàng)資金用于滄州、唐山兩市的大氣污染治理，其中2億元用于支持滄州市燃煤鍋爐綜合治理、散煤潔凈化治理等大氣污染治理項(xiàng)目，2億元支持唐山市燃煤鍋爐淘汰及清潔能源替代、民用燃煤潔凈煤替代等大氣污染治理項(xiàng)目①天津今年投4億元支持河北治霾專用于唐山滄州，http：//hebei.sina.com.cn/news/m/2015-10-12/detail-ifxirwnr 6925962.shtml。。

（二）京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的主要特點(diǎn)

1.財(cái)稅政策的工具以補(bǔ)貼政策為主

從中央和地方治理大氣污染財(cái)稅政策的實(shí)踐可以看出，財(cái)政補(bǔ)貼政策得到最廣泛的運(yùn)用，既有支持去產(chǎn)能的財(cái)政補(bǔ)貼政策，又有促進(jìn)新科技（如企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展新能源汽車）的財(cái)政補(bǔ)貼政策。從財(cái)政補(bǔ)貼的應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，既有工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排，又有交通領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排。當(dāng)然，除了補(bǔ)貼政策，財(cái)稅政策工具還包括轉(zhuǎn)移支付、稅收、收費(fèi)、政府采購(gòu)等。但總體而言，財(cái)政補(bǔ)貼政策無(wú)疑是最顯著的政策工具。

財(cái)政補(bǔ)貼政策之所以得到廣泛的運(yùn)用，與政府操作實(shí)施難度較小有很大關(guān)系：對(duì)于本級(jí)政府而言，一級(jí)政府只要列入預(yù)算即可實(shí)施，不必經(jīng)過(guò)立法程序，也無(wú)需向上級(jí)政府和主管部門請(qǐng)示匯報(bào)。同時(shí)，上級(jí)政府也可以通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等手段支持下級(jí)政府的大氣污染治理工作，而轉(zhuǎn)移支付特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中也有不少是以補(bǔ)貼的形式出現(xiàn)的。

2.財(cái)稅政策的著力點(diǎn)以激勵(lì)為主

從政策的著力點(diǎn)來(lái)看，財(cái)稅政策分為以激勵(lì)為主的政策和以約束為主的政策。從實(shí)際政策操作來(lái)看，京津冀區(qū)域大氣污染治理的財(cái)稅政策以激勵(lì)為主，這種激勵(lì)性既體現(xiàn)為中央政府對(duì)京津冀地區(qū)的政策激勵(lì)，即各級(jí)地方政府對(duì)于相關(guān)行業(yè)和企業(yè)的激勵(lì)，也體現(xiàn)為政府對(duì)于消費(fèi)者的激勵(lì)。雖然稅收政策和收費(fèi)政策有約束性的內(nèi)容，但總體而言，仍然以激勵(lì)性的財(cái)稅政策為主。

3.中央和地方聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)象明顯

從大氣污染治理財(cái)稅政策分工來(lái)看，中央政府側(cè)重于宏觀治理，地方政府則負(fù)責(zé)政策落地，但這并不意味著中央和地方政府各自為政。事實(shí)上，中央和地方政府的財(cái)政政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的格局已開(kāi)始形成了。例如，2017年2月17日，環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山東省人民政府和河南省人民政府聯(lián)合頒布《關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案的通知》，通知要求以改善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，以減少重污染天氣為重點(diǎn)，多措并舉強(qiáng)化冬季大氣污染防治，全面降低區(qū)域污染排放負(fù)荷。在經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策方面，《通知》提出要加大中央大氣污染防治專項(xiàng)資金支持力度，優(yōu)化使用方式，向任務(wù)量較大的省份和城市傾斜；相關(guān)地方各級(jí)政府全面加大本級(jí)大氣污染防治資金支持力度，重點(diǎn)用于燃煤鍋爐替代、散煤治理、高排放車淘汰、工業(yè)污染治理等領(lǐng)域；各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，研究對(duì)化工及汽車、集裝箱、家具制造等工業(yè)涂裝類VOCs排放征收排污費(fèi)；出臺(tái)有利于清潔取暖的經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制；出臺(tái)一攬子經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，支持“2+26”城市冬季清潔取暖工作；將民生供暖電能替代、燃?xì)馓娲?xiàng)目列入中央基建投資計(jì)劃，優(yōu)先支持清潔能源替代項(xiàng)目使用中央基建投資，給予替代項(xiàng)目部分設(shè)備投資支持；發(fā)揮政策性和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)其加大對(duì)京津冀及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、冬季清潔取暖和大氣污染治理等領(lǐng)域的信貸投放，加大對(duì)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的資金支持力度，等等。

4.開(kāi)始注重財(cái)稅政策與市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)

在治理京津冀區(qū)域大氣污染的過(guò)程中，中央和地方的政府資源比較有限，政府財(cái)稅政策的刺激力度和帶動(dòng)作用也有限，為此需要發(fā)揮政府和市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)作用，共同消除大氣污染的負(fù)外部性。在京津冀區(qū)域大氣治理過(guò)程中，政府和市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)突出表現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)域的PPP模式上。2015年廊坊市得到國(guó)家資金支持，通過(guò)PPP模式在廣陽(yáng)區(qū)、安次區(qū)、廊坊開(kāi)發(fā)區(qū)和市熱力公司實(shí)施燃煤鍋爐提標(biāo)改造和租賃“三脫”環(huán)保設(shè)施工程，以推進(jìn)大氣污染源治理工作①河北廊坊大氣污染治理探索PPP模式，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20150826/656940.shtml。。2015年張家口市橋西區(qū)集中供熱等4個(gè)項(xiàng)目簽約落地，涉及總投資83.9億元；石家莊市正定新區(qū)起步區(qū)河道治理和綠化工程等7個(gè)項(xiàng)目完成意向簽約，估算投資185億元。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年底，京津冀三地共有570個(gè)PPP項(xiàng)目入庫(kù)，入庫(kù)金額接近1萬(wàn)億元。細(xì)分來(lái)看，市場(chǎng)工程類項(xiàng)目和生態(tài)建設(shè)與環(huán)保類項(xiàng)目仍占據(jù)絕大比重，占比達(dá)53.7%②京津冀一體化政策三周年市場(chǎng)盼超預(yù)期政策落地，中國(guó)資本證券網(wǎng)，http：//www.ccstock.cn/finance/hongguanjingji/2017-02-23/A1487806671869.html。。除了PPP，各類投資基金、政府引導(dǎo)基金對(duì)于指引產(chǎn)業(yè)投資方向、吸引民間資本也發(fā)揮了重要作用。

三、京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的效果評(píng)價(jià)

（一）京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策取得一定成效

1.京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策體系初步建立

從制度建設(shè)來(lái)看，我國(guó)針對(duì)京津冀大氣污染治理的財(cái)稅政策體系初步建立。無(wú)論是在中央層面還是地方層面，都有相應(yīng)針對(duì)能源排放、新能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的財(cái)政補(bǔ)貼政策、投資政策和采購(gòu)政策（中央層面還有稅收政策）。為了更好地推進(jìn)京津冀大氣污染治理，在縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付方面，中央政府和地方政府共同發(fā)力，通過(guò)財(cái)稅政策推進(jìn)大氣治理。

2.遏制了京津冀大氣污染的進(jìn)一步惡化

經(jīng)過(guò)多年的治理，在財(cái)稅政策以及其他政策和管制措施的綜合作用下，京津冀區(qū)域大氣治理取得了初步的成效。例如，2015年，京津冀及周邊地區(qū)七省（區(qū)、市）大氣污染防治各項(xiàng)工作取得重要進(jìn)展，PM2.5、PM10、SO2、NOx年均濃度較上年同比分別下降9.9%、10.8%、19.2%和5.9%。其中京津冀三?。ㄊ校㏄M2.5、PM10、SO2、NOx年均濃度較上年同比分別下降17.5%、16.8%、27.1%、5.1%①全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組辦公室.京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得進(jìn)展［R］.大氣污染防治工作簡(jiǎn)報(bào)，2016年第20期（總第131期）。。2016年，京津冀區(qū)域PM2.5濃度為71微克/立方米，同比下降7.8%，與2013年相比下降33.0%，京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量同比有所改善。

局部來(lái)看，北京市與保定市、廊坊市，天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結(jié)對(duì)合作工作機(jī)制也取得了一定的效果。2015年，河北四市在京津兩地8.6億元大氣污染治理資金支持下，共淘汰燃煤小鍋爐3191臺(tái)、8010蒸噸，鍋爐脫硫脫硝除塵治理88臺(tái)、2878蒸噸，推廣潔凈型煤44.6萬(wàn)噸，河北四市二氧化硫濃度同比平均下降21%。

（二）京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政政策任務(wù)依然艱巨

京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量近年來(lái)同比有所改善，但其仍是我國(guó)大氣污染最重的區(qū)域。2016年，京津冀區(qū)域11月15日-12月31日供暖期期間，PM2.5濃度為135微克/立方米，是非供暖期濃度的2.4倍，僅12月份就發(fā)生了5次大范圍空氣重污染過(guò)程。另外，2016年京津冀及周邊區(qū)域內(nèi)河南、北京、河北和山東等北方地區(qū)優(yōu)良天數(shù)比例仍不足60%；74個(gè)城市空氣質(zhì)量排名相對(duì)較差的前10個(gè)城市中，9個(gè)城市位于該區(qū)域。區(qū)域內(nèi)PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3濃度均高于全國(guó)平均水平，分別高出51.1%、45.1%、40.9%、63.3%、68.4%、24.6%。京津冀區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例為56.8%，比全國(guó)平均比例低22.0個(gè)百分點(diǎn)；重度及以上污染天數(shù)比例為9.2%；比全國(guó)平均比例高6.6個(gè)百分點(diǎn)②2016年京津冀區(qū)域PM2.5濃度同比下降7.8%仍高于全國(guó)平均水平51.1%，http：//news.163.com/17/0120/14/ CB7T9A8R00018AOQ.html。。由此看來(lái)，包括財(cái)稅政策在內(nèi)的京津冀區(qū)域大氣治理任務(wù)依然艱巨。

四、京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

從京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政政策自身的情況來(lái)看，存在著治理責(zé)任與財(cái)政能力不匹配、政策協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善、稅收分享政策不合理以及大氣治理專項(xiàng)資金使用和管理辦法欠佳等問(wèn)題。

（一）京津冀區(qū)域大氣治理責(zé)任與財(cái)政能力不匹配

大氣污染治理是京津冀各地面臨的共同任務(wù)，但各地實(shí)際面臨的壓力程度不同。其中，河北省高耗能產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以根本改變，大氣治理任務(wù)最重，同時(shí)河北省的經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力也最弱，這極大地影響了京津冀區(qū)域大氣治理的財(cái)稅效果。

一方面，河北省大氣治理的任務(wù)要比北京和天津重很多。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2015年北京市的第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)是主體產(chǎn)業(yè)，占比高達(dá)79.65%，天津市和河北省第二產(chǎn)業(yè)依然占比較大，其中河北省第二產(chǎn)業(yè)仍為第一大產(chǎn)業(yè)，占比為48.27%。根據(jù)《2015年河北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年河北省規(guī)模以上工業(yè)增加值11244.7億元中，鋼鐵工業(yè)為第一大工業(yè)，占比高達(dá)26.0%，石化工業(yè)等其他高耗能工業(yè)的占比也比較高。反映在能源消費(fèi)上，2014年河北省的能源消費(fèi)總量為29320.00萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是北京市的4.29倍，天津市的3.60倍。從2014年萬(wàn)元GDP能耗來(lái)看，北京市是0.320，天津市是0.518，河北省是0.997。

另一方面，河北經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力又最弱。2015年北京市、天津市的人均GDP分別達(dá)到106497.00元/人和107960.09元/人，人均地方公共財(cái)政收入分別達(dá)到21763.93元/人和17241.11元/人，人均地方公共財(cái)政支出分別達(dá)到26434.92元/人和20894.99元/人。而河北省的人均GDP僅有40255.00元/人，相當(dāng)于北京市、天津市的40%；人均地方公共財(cái)政收入僅有3567.96元/人，為北京市的16.39%、天津市的20.69%；人均地方公共財(cái)政支出僅有7585.52元/人，為北京市的28.70%、天津市的36.30%。

表3 2015年京津冀區(qū)域主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)

（二）京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政政策協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制有待建立健全

首先，京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在操作層面不可持續(xù)。從當(dāng)前京津冀區(qū)域大氣污染治理的財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)看，北京對(duì)其周邊的河北（如廊坊、保定、滄州等）“財(cái)政幫扶”的現(xiàn)象突出，這種“財(cái)政幫扶”的短期效果明顯，但缺乏一套可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制，因?yàn)檫@種做法缺乏綜合制度保障：每年北京和天津?qū)颖钡呢?cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、投入方向、管理措施等沒(méi)有配套政策。此外，河北其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化、能源鋼鐵水泥能耗高和主要污染物排放強(qiáng)度大、居民收入能力和財(cái)政能力有限，加之大氣的可流動(dòng)性強(qiáng)等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有的財(cái)政政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制的短期性、應(yīng)急性的特征難以滿足京津冀區(qū)域大氣污染整體防治的需要。

其次，京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏宏觀層面的制度保障。雖然我國(guó)出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》（環(huán)發(fā)［2013］104號(hào)）、《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（中共中央政治局2015年4月30日會(huì)議審議通過(guò)）、《大氣污染防治法》（2015年8月29日）和《京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部于2016年1月聯(lián)合發(fā)布），對(duì)京津冀區(qū)域大氣治理的整體推進(jìn)進(jìn)行了法律規(guī)范和實(shí)施了規(guī)劃措施，但現(xiàn)有法律法規(guī)條款的原則性太強(qiáng)，對(duì)京津冀區(qū)域的特殊情況和機(jī)動(dòng)車限行、企業(yè)限排等所需要的特別措施沒(méi)有清晰的具體規(guī)定，如京津冀區(qū)域的環(huán)境許可證內(nèi)容如何細(xì)化、如何能夠可實(shí)施、可檢查、可測(cè)量和目標(biāo)可達(dá)到等問(wèn)題沒(méi)有具體的要求。而且，京津冀區(qū)域大氣治理工作涉及生態(tài)環(huán)保的諸多方面，現(xiàn)有的大氣污染制度的法律法規(guī)都是按照環(huán)境要素進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的，在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)區(qū)域性綜合保護(hù)大氣環(huán)境質(zhì)量的《京津冀區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)條例》的情況下，京津冀三地各自省域內(nèi)部的規(guī)劃必然與整體規(guī)劃之間存在不銜接的問(wèn)題，相應(yīng)地，京津冀三地大氣治理財(cái)政政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)也就缺乏頂層設(shè)計(jì)了。

再次，全國(guó)性大氣污染防治的財(cái)政政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立。京津冀大氣狀況不僅僅是三個(gè)地區(qū)的事情，還受到華北、東北、華中以及全國(guó)性的大氣狀況的影響。從現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策實(shí)施情況來(lái)看，我國(guó)仍然缺乏一部全國(guó)性的大氣污染治理的財(cái)政政策專項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)果各地區(qū)、各部門都是基于本地區(qū)、本部門的實(shí)際出臺(tái)和實(shí)施相應(yīng)的政策措施，缺乏統(tǒng)一部署。

（三）京津冀區(qū)域大氣治理稅收分享政策不盡合理

突出表現(xiàn)在總部經(jīng)濟(jì)稅收政策導(dǎo)致京津冀稅收和稅源背離?？偛拷?jīng)濟(jì)是指某區(qū)域由于特有的優(yōu)勢(shì)資源吸引企業(yè)總部聚集布局，形成總部集聚效應(yīng)，并通過(guò)“總部—制造基地”功能鏈條輻射帶動(dòng)生產(chǎn)制造基地所在區(qū)域發(fā)展，由此實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作、資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在總部經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)，由于企業(yè)的生產(chǎn)基地和企業(yè)總部的異地經(jīng)營(yíng)，使得總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)的稅收流動(dòng)不均衡，稅收往往從邊緣地區(qū)流向中心城市，出現(xiàn)了稅收與稅源不一致的現(xiàn)象。北京市有48家世界500強(qiáng)總部，數(shù)量居世界第一，而天津僅有2家，河北僅有3家。相比北京的總部眾多，河北和天津聚集了眾多的分支機(jī)構(gòu)①高玉.京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享政策研究［J］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)（雙月刊），2015年第6期。。在企業(yè)所得稅和增值稅等稅種方面，總部最多的北京稅收收益多，而分公司所在的津冀地區(qū)收益較少。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的深入，產(chǎn)業(yè)重新布局形成了產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，在目前總分機(jī)構(gòu)稅收分配的制度框架下，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地的天津與河北，不但難以完全享受通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的稅收收入增加，而且還要承擔(dān)可能帶來(lái)的大氣治理等環(huán)境污染代價(jià)。如何對(duì)京津冀區(qū)域內(nèi)跨區(qū)經(jīng)營(yíng)布局的企業(yè)所產(chǎn)生的稅收實(shí)行分享，成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移亟需解決的重要問(wèn)題。

（四）京津冀區(qū)域大氣污染治理專項(xiàng)資金使用和管理效果欠佳

大氣污染防治的財(cái)政資金，一部分來(lái)自地方財(cái)政，一部分來(lái)自中央財(cái)政。盡管中央和地方對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金的管理和使用進(jìn)行了制度性規(guī)定，但從實(shí)施情況來(lái)看，仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題。根據(jù)財(cái)政部監(jiān)督檢查局于2016年5月組織部分專員辦對(duì)北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、河南等9個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）2013-2015年中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理使用情況公布的結(jié)果來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前中央專項(xiàng)資金普遍存在的資金騙取、擠占、挪用和違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍和專項(xiàng)資金制度管理不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在。例如，天津市環(huán)保局?jǐn)U大開(kāi)支范圍，2015年在中央專項(xiàng)資金中安排425萬(wàn)元用于黃標(biāo)車淘汰工作中產(chǎn)生的交通、郵電、辦公等費(fèi)用。由于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治資金管理不嚴(yán)，嚴(yán)重影響了京津冀區(qū)域大氣污染防治的效果。

五、完善京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的對(duì)策與建議

跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理，就其本質(zhì)而言，是一種典型的集體行為，體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的各個(gè)“地方”為尋求“共性”的大氣利益所作出的探索和努力，是應(yīng)對(duì)新型大氣污染的理性選擇，也是國(guó)外跨區(qū)域防治大氣污染的重要經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)，以?shī)W運(yùn)會(huì)、APEC、世博會(huì)等重大活動(dòng)為契機(jī)，京津冀城市群曾開(kāi)展過(guò)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的嘗試，取得了一些成效，但尚未建立大氣治理的長(zhǎng)效機(jī)制。京津冀已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，大氣污染治理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、中心城市索取，以及大事件臨時(shí)合作模式難以從根本上改善大氣環(huán)境，反而容易引致利益失衡、激勵(lì)不足，以及地區(qū)博弈等問(wèn)題的發(fā)生。大氣污染的可持續(xù)合作治理需要建立權(quán)責(zé)清晰、有效激勵(lì)、利益均衡的合作框架，構(gòu)建規(guī)范化、制度化的合作機(jī)制，才能為區(qū)域性大氣污染的可持續(xù)治理提供良好的制度保障。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在京津冀大氣協(xié)同治理的道路上，科學(xué)的財(cái)稅體制和政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)成為其基礎(chǔ)性制度保障和重要的促進(jìn)手段，通過(guò)建立財(cái)政稅收共享制度、完善轉(zhuǎn)移支付制度、創(chuàng)新融資激勵(lì)機(jī)制、健全資源整合和利益協(xié)調(diào)機(jī)制、優(yōu)化與其他政策工具的組合，構(gòu)建可持續(xù)的京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）厘清京津冀區(qū)域大氣治理的政府事權(quán)與合作模式

作為一種區(qū)域公共事務(wù)，大氣污染治理是很多國(guó)家在處理區(qū)域跨界公共事務(wù)時(shí)面對(duì)的主要問(wèn)題之一。大氣污染治理的核心問(wèn)題在于如何化解區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府的“集體行動(dòng)困境”，促進(jìn)地方政府之間的跨域治理。我國(guó)單一制國(guó)家的特征和大氣污染的跨域性和流動(dòng)性，決定了在事權(quán)劃分方面，首先應(yīng)厘清中央政府與地方政府在區(qū)域大氣污染治理中的事權(quán)，同時(shí)，區(qū)域協(xié)同治理要求區(qū)域內(nèi)各個(gè)參與地方政府之間的事權(quán)也須劃分清晰。

1.中央政府與地方政府在大氣治理中的事權(quán)劃分

參照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家治理大氣污染的做法，我國(guó)中央和地方政府在大氣污染治理中的事權(quán)劃分可以這樣安排：中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)的空氣治理標(biāo)準(zhǔn)，如為污染物制定全國(guó)和區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)、制定統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等，并且針對(duì)跨域的大氣治理給予補(bǔ)貼，同時(shí)撥付部分款項(xiàng)給省或直轄市政府來(lái)彌補(bǔ)某些地區(qū)為了減少跨界污染帶來(lái)的損失；省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的大氣污染執(zhí)行計(jì)劃、達(dá)標(biāo)措施和執(zhí)行時(shí)間表，并按照中央政府的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整本地的機(jī)動(dòng)車排放和固體污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目制定本地區(qū)排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)承擔(dān)跨域性污染物治理責(zé)任，與鄰近地區(qū)協(xié)商排放標(biāo)準(zhǔn)。

2.地方政府之間的事權(quán)劃分與協(xié)同

對(duì)于大氣污染這種跨域公共問(wèn)題的治理，除了中央政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和支出責(zé)任之外，更為重要的是區(qū)域地方政府之間的合作和協(xié)同行動(dòng)，通過(guò)協(xié)作治理讓大氣污染的跨界溢出效應(yīng)內(nèi)部化。這種協(xié)同行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)方式就是地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡，即“參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)（決策、執(zhí)行、監(jiān)督等）交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過(guò)程。通過(guò)這樣一種行政管轄權(quán)的讓渡，地方政府之間或者簽訂合作協(xié)議或者建立合作組織，形成一種超出地方權(quán)力的跨界的區(qū)域共同權(quán)力。地方政府權(quán)力讓渡的主要載體就是構(gòu)建跨區(qū)域合作組織。很多國(guó)家在治理大氣污染的過(guò)程中都會(huì)建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織，如美國(guó)的跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)和臭氧傳輸評(píng)估組等。

在京津冀三地政府橫向合作方面，歐洲和北美各國(guó)城市政府在實(shí)踐中探索的解決區(qū)域治理困境的“多邊聯(lián)合治理”模式、“城市社區(qū)”模式值得借鑒，通過(guò)地方政府在區(qū)域治理的某個(gè)方面如大氣污染治理上實(shí)現(xiàn)職能“對(duì)接”，簽訂地區(qū)間的合作協(xié)定，或者征收“共同稅”來(lái)貫徹區(qū)域的廣泛目標(biāo)，同時(shí)，吸納區(qū)域內(nèi)其他非營(yíng)利組織、私人部門參與到區(qū)域事務(wù)的治理之中，力圖解決不同行政管轄區(qū)的沖突。地方利益的相互作用和它們之間的共識(shí)被認(rèn)為是減少“負(fù)外部性”的最佳方式，因此跨區(qū)域合作部門或組織的構(gòu)建是十分必要的。中央政府可以賦予跨區(qū)域合作部門或組織對(duì)區(qū)域大氣污染治理的財(cái)政資金分配權(quán)和管理權(quán)，地方政府也可以把各自的一部分管理權(quán)力讓渡給合作部門或組織。通過(guò)簽訂合作協(xié)議，使得地方政府之間形成一種超出地方權(quán)力的跨界區(qū)域共同權(quán)力。

（二）完善京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)政稅收共享制度

1.完善跨地區(qū)園區(qū)稅收分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三地財(cái)稅收支能力大體平衡

要想實(shí)現(xiàn)京津冀大氣治理的聯(lián)防聯(lián)治，必須打破各自的“一畝三分地”的財(cái)稅制度安排，使京、津、冀三地將大區(qū)域整體利益視為各自利益。2016年5月11日，中關(guān)村海淀園在國(guó)內(nèi)建立的首個(gè)分園——秦皇島分園揭牌成立。經(jīng)海淀區(qū)和秦皇島市雙方商定，對(duì)轉(zhuǎn)移企業(yè)實(shí)施4∶4∶2的稅收分享政策，即對(duì)企業(yè)產(chǎn)生稅收的地方留成部分進(jìn)行切分，20%作為園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金，余下80%由開(kāi)發(fā)區(qū)和海淀園對(duì)半分成。這種稅收共享模式不僅讓兩地政府實(shí)現(xiàn)了共贏，也讓企業(yè)受益匪淺。開(kāi)設(shè)“園外園”，探索建立“442”稅收分成合作共享機(jī)制，都是“新路”，前人沒(méi)有走過(guò)。政府通過(guò)這樣一種頗具開(kāi)放的姿態(tài)，不僅解決了逾越在兩地之間的利益鴻溝，調(diào)動(dòng)了雙方的積極性，也解決了接下來(lái)的產(chǎn)業(yè)鏈條延伸等問(wèn)題。這種跨地區(qū)園區(qū)稅收分享機(jī)制可在京津冀大氣治理中推廣應(yīng)用。

2.完善并進(jìn)一步統(tǒng)一三地稅收優(yōu)惠政策

關(guān)于京津冀區(qū)域統(tǒng)一適用北京中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收優(yōu)惠政策問(wèn)題，目前，有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、5年以上非獨(dú)占許可使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、個(gè)人股東轉(zhuǎn)增股本延期納稅等此前在北京中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策，已推廣至全國(guó)實(shí)施。此外，在清理規(guī)范的同時(shí)，對(duì)于一些促進(jìn)科技創(chuàng)新與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，按照產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的要求，可以考慮予以保留，并將此類先行先試的稅收優(yōu)惠政策，結(jié)合三地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，以園區(qū)的方式逐步擴(kuò)大實(shí)施，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)高新技術(shù)在京津冀區(qū)域的落地，增強(qiáng)高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)帶動(dòng)三地的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與優(yōu)化。

3.進(jìn)一步完善跨區(qū)投資稅收征管體制

對(duì)于總分機(jī)構(gòu)匯總納稅問(wèn)題，《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2012〕40號(hào)）和《跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2012年第57號(hào)）等政策文件，已明確了總機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照上年度分支機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)收入、職工薪酬和資產(chǎn)總額三個(gè)因素計(jì)算各分支機(jī)構(gòu)分?jǐn)偹枚惪畹谋壤?。但?duì)于匯總納稅企業(yè)總分機(jī)構(gòu)稅款分配的權(quán)重或基礎(chǔ)因素的確定和調(diào)整，尚需進(jìn)一步研究和完善。總部經(jīng)濟(jì)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地之間、存在于區(qū)域內(nèi)的“飛地經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，應(yīng)按照地域管轄權(quán)優(yōu)先征稅，居民管轄權(quán)補(bǔ)征稅款的要求，制定國(guó)內(nèi)跨區(qū)域的統(tǒng)一、規(guī)范的企業(yè)所得稅核算標(biāo)準(zhǔn)和分享辦法，克服各地為爭(zhēng)取分支機(jī)構(gòu)項(xiàng)目落地而亂施稅收優(yōu)惠和任意讓渡稅款行為。同時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)一稅收征管的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以解決京津冀在稅收征管過(guò)程中存在的三地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)差異和由此造成的納稅人為減輕納稅義務(wù)而產(chǎn)生的跨區(qū)域報(bào)稅問(wèn)題。

4.建立區(qū)域間財(cái)稅監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

為提升京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展質(zhì)量、加快工作進(jìn)展，在中央層面，已成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組；在地方層面，京津冀三地財(cái)政部門已經(jīng)理順了內(nèi)部工作流程，建立落實(shí)《分享辦法》的工作聯(lián)系機(jī)制。下一步，應(yīng)積極履行京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員職能，財(cái)政部和國(guó)稅總局加強(qiáng)對(duì)京津冀三地財(cái)政、稅務(wù)部門的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，做好京津冀稅收分享和財(cái)稅監(jiān)管等方面工作。

（三）完善京津冀區(qū)域大氣治理轉(zhuǎn)移支付制度

京津冀協(xié)同發(fā)展圈，被視為繼長(zhǎng)三角、珠三角之后，中國(guó)第三個(gè)最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥海c長(zhǎng)三角、珠三角不同的是，京津冀之間發(fā)展并不均衡，各地存在諸多差異，其協(xié)同發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，如何破解牽制，實(shí)現(xiàn)互利共榮，完善縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度是其重要內(nèi)容。

1.縱向轉(zhuǎn)移支付制度

治理京津冀大氣污染是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，在京津冀一體化已上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出地都可能面臨財(cái)政收支壓力，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更多事權(quán)和支出責(zé)任。一是在涉及減少污染排放的能源節(jié)約和能源替代項(xiàng)目，淘汰落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)消費(fèi)節(jié)能和消費(fèi)減排等綜合治理京津冀大氣污染內(nèi)容方面，中央加大對(duì)京津冀轉(zhuǎn)移支付支持力度，同時(shí)，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮三地需要，增加地方對(duì)相關(guān)稅收的分享比例，充實(shí)地方財(cái)力。二是目前京津冀北部的生態(tài)功能區(qū)，包括河北的張家口、承德，北京的平谷、密云，天津的薊縣，基本屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，因此三省市內(nèi)部應(yīng)增加對(duì)上述地區(qū)的財(cái)政支持，建立大氣治理財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。

2.橫向轉(zhuǎn)移支付制度

在京津冀區(qū)域間稅源、財(cái)源分享的基礎(chǔ)上，建立三地橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使作為京津兩地綠色屏障的河北，在做出貢獻(xiàn)的同時(shí)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。一是對(duì)口支援類橫向轉(zhuǎn)移支付。北京、天津可參照對(duì)口援助的模式、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模，幫扶河北發(fā)展。二是生態(tài)補(bǔ)償類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，建立生態(tài)補(bǔ)償類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)京津冀居民宜居為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，能有效激勵(lì)轄區(qū)內(nèi)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享機(jī)制。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，轉(zhuǎn)移方政府為保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力的一種可行方式，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)快速致富提供了有力保障。鑒于京津冀三地的資源成本差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付理應(yīng)成為未來(lái)京津冀大氣治理橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的重點(diǎn)和支點(diǎn)。

（四）創(chuàng)新京津冀區(qū)域大氣治理的融資激勵(lì)機(jī)制

除了財(cái)稅、生態(tài)補(bǔ)償、碳交易等涉及財(cái)政協(xié)同治理的政策工具，還要發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)金融市場(chǎng)政策創(chuàng)新，影響市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，配置環(huán)境資源，激勵(lì)社會(huì)民營(yíng)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。

1.建立政府引導(dǎo)型的京津冀區(qū)域環(huán)?；?/p>

由京津冀三地政府共同發(fā)起，設(shè)立政府引導(dǎo)型區(qū)域環(huán)保基金，引導(dǎo)社會(huì)資本投向環(huán)保產(chǎn)業(yè)。對(duì)于京津冀區(qū)域環(huán)保基金出資占比，政府不應(yīng)超過(guò)30%，也不作為主要合伙人進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而是作為有限合伙人，使該基金可以市場(chǎng)化運(yùn)作。政府出資的目的，在于引導(dǎo)市場(chǎng)資金流向環(huán)保領(lǐng)域，同時(shí)在一定程度上解決環(huán)保技術(shù)和環(huán)保企業(yè)缺乏啟動(dòng)資金的問(wèn)題。

2.加快推行合同能源管理及PPP等市場(chǎng)化治理模式

合同能源管理、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證和能效標(biāo)識(shí)管理，是財(cái)政部與發(fā)改委推行的節(jié)能減排財(cái)政政策示范城市的典型做法，京津冀可積極借鑒此種方式，應(yīng)用于大氣協(xié)同治理。此外，PPP作為近幾年政府與社會(huì)資本合作的重要方式，也應(yīng)成為京津冀區(qū)域大氣治理的探索式方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)招投標(biāo)或其他PPP方式參與大氣污染治理項(xiàng)目，開(kāi)展大氣污染的市場(chǎng)化治理試點(diǎn)。

3.充分發(fā)揮資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定與交易機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源和排污配額的合理配置

推進(jìn)排污權(quán)指標(biāo)有償分配使用制度，建立排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)和規(guī)范的交易平臺(tái)，積極推行排污權(quán)交易試點(diǎn)。例如美國(guó)的南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（South Coast Air Quality Management District，SCAQMD）自1993年開(kāi)始在區(qū)域清潔大氣管理中納入排污交易政策（Regional Clean Air Incentives Market），用規(guī)定排放上限取代了原有的針對(duì)每個(gè)排放源的排放控制和技術(shù)要求，取得了良好的效果。排污權(quán)交易機(jī)制的核心是基于區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)資源等方面的差異合理確定不同地區(qū)的排污配額。

4.探索構(gòu)建京津冀大氣環(huán)境保險(xiǎn)體系

建立京津冀大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的整體框架，并以此為基礎(chǔ)，分析環(huán)境保險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)管理方法的不同特點(diǎn)及其適用性。以京津冀區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為目標(biāo)，從觀念、管理、政策激勵(lì)、巨災(zāi)損失分擔(dān)機(jī)制和綠色產(chǎn)品創(chuàng)新等角度，提出京津冀大氣環(huán)境保險(xiǎn)體系創(chuàng)新發(fā)展的思路框架及保障措施。

（五）優(yōu)化財(cái)政政策與其他政策工具的組合

按照市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用與更好發(fā)揮政府作用相結(jié)合的原則，優(yōu)化財(cái)政引導(dǎo)與其他政策支撐的組合效應(yīng)。在此以金融政策為例，在注重發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)力和財(cái)政投資吸引作用的同時(shí)，更加注重發(fā)揮多層次資本市場(chǎng)融資功能，多渠道引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金積極投入節(jié)能減排行動(dòng)中，為治理大氣污染提供相應(yīng)的資金保障。

1.注重財(cái)政金融政策工具導(dǎo)向上的“雙綠化”組合

以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠化為目標(biāo)，既要發(fā)揮財(cái)稅政策工具支持和引導(dǎo)節(jié)能減排行為的“綠化”作用，又要發(fā)揮金融政策工具保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展的資金需要，發(fā)揮財(cái)政政策與金融政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矯正功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融政策工具的“雙綠化”組合。

2.注重搞好財(cái)政與金融工具的空間結(jié)構(gòu)性組合

主要是啟用財(cái)政政策工具與金融政策工具，實(shí)現(xiàn)二者并駕齊驅(qū)的政策工具組合方式。重點(diǎn)是搞好包括碳排放稅、資源稅、消費(fèi)稅、節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的稅收制度，建立區(qū)域性能源消耗指標(biāo)、碳排放指標(biāo)分配制度，推進(jìn)節(jié)能量交易市場(chǎng)和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，拓展市場(chǎng)化的金融產(chǎn)品，搞好財(cái)政工具與金融工具的有效組合。

3.注重搞好財(cái)政與金融政策工具的時(shí)間序列組合

財(cái)政政策工具引導(dǎo)金融政策工具及時(shí)跟進(jìn)，防止財(cái)政政策工具與金融政策工具相脫節(jié)的政策工具組合方式。重點(diǎn)是搞好綠色稅制、政府綠色采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的財(cái)政政策工具為先導(dǎo)，吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸資金及時(shí)跟進(jìn)的金融政策工具間的有效組合。

（六）構(gòu)建京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策的長(zhǎng)效機(jī)制

京津冀區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策設(shè)計(jì)，不僅僅是解一時(shí)之困，而應(yīng)著眼于構(gòu)建可持續(xù)的長(zhǎng)效的制度安排。京津冀跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理要解決的既是污染無(wú)邊界與行政區(qū)劃有邊界的沖突，同時(shí)也是對(duì)區(qū)域之下各“地方”利益的調(diào)和與再分配。就目前而言，京津冀在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、大氣污染源、大氣質(zhì)量需求、污染支付意愿與能力等諸多方面存在差距，這些差距使得三地在大氣污染治理上呈現(xiàn)出不同的“利益差”。京津冀跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的主要內(nèi)容之一就是調(diào)和這種“利益差”，建立跨區(qū)域資源整合機(jī)制，最終形成京津冀區(qū)域大氣污染治理的長(zhǎng)效機(jī)制。這就須綜合考慮公平與效率兩個(gè)因素，既要實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域治污成本的最小化，又要保障治污責(zé)任的公平化。

1.構(gòu)建區(qū)域間治理任務(wù)轉(zhuǎn)移和利益補(bǔ)償機(jī)制

在公正、公平確定京、津、冀三地的治理責(zé)任與治理目標(biāo)和任務(wù)的前提下，由于河北與天津的治理成本低于北京，可以將北京的治理任務(wù)適當(dāng)?shù)叵蚝颖焙吞旖蜣D(zhuǎn)移，從而降低總體治理成本。但同時(shí)北京要向河北和天津支付用于治理其轉(zhuǎn)移任務(wù)的費(fèi)用，補(bǔ)償河北與天津在承擔(dān)更多治理目標(biāo)和任務(wù)的利益損失。

2.建立京津冀區(qū)域大氣污染防治資金激勵(lì)約束機(jī)制

探索將京、津、冀三地的大氣防治資金整合為一個(gè)共同的防治資金池，根據(jù)三地的經(jīng)濟(jì)水平、污染影響、治理任務(wù)、治理成本等因素，對(duì)共同防治基金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，并對(duì)超額完成減排任務(wù)的地區(qū)予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)未完成減排任務(wù)的地區(qū)則進(jìn)行更多的融資份額攤派。

3.按照綠化稅制要求完善稅收體系

黨的十八屆五中全會(huì)提出的五大發(fā)展理念之一即為“綠色發(fā)展理念”，綠色稅制設(shè)計(jì)應(yīng)成為題中應(yīng)有之義。按照綠色稅制要求，我國(guó)下一步可及時(shí)征收包括碳排放稅在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)稅，通過(guò)完善消費(fèi)稅制度把“兩高一資”產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍，發(fā)揮其抑制能源消費(fèi)和污染排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能。

4.加大對(duì)節(jié)能減排導(dǎo)向型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和清潔能源利用的財(cái)政投資與財(cái)政補(bǔ)貼支持力度

在鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率，減少污染排放的同時(shí)，吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)、社會(huì)資金積極投入節(jié)能減排行動(dòng)中，發(fā)揮財(cái)政資金的“四兩撥千斤”作用。

5.完善政府綠色采購(gòu)制度

嚴(yán)格政府采購(gòu)的“綠色”標(biāo)準(zhǔn)，完善政府節(jié)能減排的制度保障體系，通過(guò)制度化的政府綠色采購(gòu)，發(fā)揮政府節(jié)能減排的示范作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)提供節(jié)能減排產(chǎn)品和社會(huì)提供節(jié)能減排服務(wù)。

課題顧問(wèn)：王朝才

課題執(zhí)筆：陳少?gòu)?qiáng) 程 瑜 樊軼俠 趙世萍 向燕晶

課題總纂：陳少?gòu)?qiáng)

（責(zé)任編輯：李利華）

Fiscal and Tax Policy to Support Jing-Jin-Ji Region Atmospheric Management

Research Group of Resource and Environment Center,CAFS

In recent years,atmospheric pollution in Jing-Jin-Ji region has been a serious problem to the public. To solve it,China inputs large fiscal resource to prevent pollution and govern eco-system,adjust the fiscal supporting means and improve the fiscal guide measures.Although all these fiscal and tax policies have got some outcome,there are still a lot to do.The thesis introduces current fiscal and tax policies to prevent and govern atmospheric management,evaluate its deficiencies,analyzes abroad experience and present related suggestions and polices.These suggestions include:clearly defined duty and cooperation model of atmospheric management in Jing-Jin-Ji region,its fiscal and tax sharing system,improving the payment transfer system for this issue,innovative financing incentive mechanism,optimizing portfolio of fiscal policies and other policies,setting up a long-term effective mechanism to manage atmosphere in Jing-Jin-Ji region.

Jing-Jin-Ji Atmospheric Management;Fiscal and Tax Policy;Relationship among Government Agencies;Coordination Mechanism among Government Agencies

F812

A

2096-1391（2017）07-0046-21