美國(guó)聯(lián)邦政府2018財(cái)年預(yù)算案簡(jiǎn)析

喬慧 彭慧

美國(guó)聯(lián)邦政府2018財(cái)年預(yù)算案簡(jiǎn)析

喬慧 彭慧

本文對(duì)美總統(tǒng)特朗普提交國(guó)會(huì)的2018財(cái)年預(yù)算案進(jìn)行了系統(tǒng)、全面梳理；通過(guò)分析聯(lián)邦政府各部門和主要項(xiàng)目的預(yù)算支出占比、未來(lái)10年預(yù)算收支變化，把握特朗普的執(zhí)政思路與優(yōu)先選項(xiàng)，以及美國(guó)稅改的潛在空間；通過(guò)美政界及主流媒體對(duì)該預(yù)算案的態(tài)度和看法，預(yù)測(cè)其在國(guó)會(huì)通過(guò)將遭遇巨大阻力。文章最后對(duì)預(yù)算案體現(xiàn)的特朗普內(nèi)政、外交策略進(jìn)行了分析。

美聯(lián)邦政府預(yù)算案 特朗普政策 內(nèi)政外交

2017年5月23日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普向國(guó)會(huì)提交了2018財(cái)年預(yù)算案，并對(duì)未來(lái)十年聯(lián)邦政府收支趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)。預(yù)算案秉持“納稅人第一”的理念，計(jì)劃在未來(lái)10年內(nèi)減支3.6萬(wàn)億美元，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。該預(yù)算案主要內(nèi)容及分析如下。

一、預(yù)算案總體情況

2018財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算支出4.094萬(wàn)億美元，預(yù)算收入總額3.654萬(wàn)億美元，預(yù)算赤字4400億美元，赤字率2.2%。為改善聯(lián)邦財(cái)政狀況，預(yù)算案擬通過(guò)推進(jìn)醫(yī)療改革、稅制改革、移民改革、削減開支、福利改革和教育改革等措施，在未來(lái)十年削減3.6萬(wàn)億美元財(cái)政支出。該案預(yù)測(cè)，2018-2027財(cái)年美國(guó)政府債務(wù)率將逐年下降，2018財(cái)年債務(wù)率為76.7%，2027年進(jìn)一步降至59.8%；赤字率方面，2019年將小幅升至2.5%，此后逐年下降，到2027年實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余0.1%。

（一）預(yù)算支出情況

2018財(cái)年，聯(lián)邦政府預(yù)算支出4.094萬(wàn)億美元。其中2.535萬(wàn)億美元為強(qiáng)制性支出，包括社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助及其他強(qiáng)制性支出項(xiàng)目；1.244萬(wàn)億美元為自主性支出，包括6430億美元國(guó)防支出和6010億美元非國(guó)防支出。按事項(xiàng)劃分，國(guó)防和非國(guó)防支出、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助以及其他強(qiáng)制性支出占美國(guó)預(yù)算支出的92.31%。其中，國(guó)防支出占預(yù)算支出總額的15.7%（占GDP的3.2%），較2017財(cái)年上升0.1個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)保障支出1.005萬(wàn)億美元，占預(yù)算支出總額的24.55%（占GDP的5%），較2017財(cái)年上升0.1個(gè)百分點(diǎn)；醫(yī)療保險(xiǎn)支出5820億美元，占預(yù)算支出總額的14.22%（占GDP的2.9%），較2017財(cái)年下降0.2個(gè)百分點(diǎn)；醫(yī)療救助支出4040億美元，占支出總額的9.87%（占GDP的2%），與2017財(cái)年持平。

從部門預(yù)算看，國(guó)防部（總支出占比53.94%）、退伍軍人事務(wù)部（占比7.4%）、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（占比6.13%）及教育部（占比5.54%）支出位居前列。與2017財(cái)年相比，國(guó)防部、國(guó)土安全部、退伍軍人事務(wù)部等部門支出上調(diào)，而國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、勞工部等部門預(yù)算下降。

圖1 美國(guó)聯(lián)邦政府2018財(cái)年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)（按項(xiàng)目）

圖2 美國(guó)聯(lián)邦政府部門2018財(cái)年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)（按部門）

（二）2018-2027財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算收支變化趨勢(shì)

根據(jù)該案，美國(guó)2018財(cái)年公共債務(wù)為15.35萬(wàn)億美元，約占美國(guó)GDP的76.7%，此后將逐年下降到2027年的59.8%。赤字率方面，除2019年將達(dá)2.5%以外，其余年份都將平穩(wěn)下降，到2027年將實(shí)現(xiàn)0.1%的財(cái)政盈余。

圖3 2018-2027財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府收支、赤字、債務(wù)變化趨勢(shì)（單位：10億美元）

二、預(yù)算案主要內(nèi)容

根據(jù)該預(yù)算案，特朗普政府大幅削減包括醫(yī)療救助、食品補(bǔ)助券和聯(lián)邦學(xué)生貸款等福利項(xiàng)目支出，并對(duì)教育、環(huán)境保護(hù)等方面支出進(jìn)行調(diào)整，旨在提振就業(yè)、刺激出口，力爭(zhēng)將聯(lián)邦赤字和債務(wù)規(guī)模調(diào)整至可控水平。

（一）調(diào)整部門預(yù)算

與2017財(cái)年相比，2018財(cái)年預(yù)算削減較高的機(jī)構(gòu)包括：環(huán)保署預(yù)算減少26億美元（31.4%）。特朗普提議廢除逾50個(gè)環(huán)保署項(xiàng)目，停止向前總統(tǒng)奧巴馬簽署的《清潔電力計(jì)劃》提供資金支持，并削減能源部門的可再生能源研究項(xiàng)目；國(guó)務(wù)院及相關(guān)項(xiàng)目減少115億美元（29.1%），資金的削減主要在對(duì)外援助上，包括對(duì)世界銀行等國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)及聯(lián)合國(guó)氣候變化項(xiàng)目提供的資金支持；農(nóng)業(yè)部減少46億美元（20.5%）；勞工部減少24億美元（19.8%）；其他能源部門減少31億美元（18%）。此外，陸軍工程兵團(tuán)、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、商務(wù)部、教育部等部門預(yù)算也出現(xiàn)削減。而退伍軍人事務(wù)部、國(guó)土安全部、國(guó)防部2018財(cái)年預(yù)算均出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，增幅分別為5.8%、6.8%和10.1%。

（二）控制聯(lián)邦支出

根據(jù)該案，未來(lái)10年將削減聯(lián)邦支出3.6萬(wàn)億美元，將預(yù)算赤字降至5.6萬(wàn)億美元，實(shí)現(xiàn)收支平衡。10年后公共債務(wù)將降至GDP的59.3%。

具體措施包括：（1）廢除奧巴馬醫(yī)改并以新醫(yī)改方案代替。預(yù)計(jì)將減少2500億美元赤字。（2）改革“醫(yī)療救助”計(jì)劃。預(yù)計(jì)這一改革將在未來(lái)十年削減支出6100億美元。（3）支持生物醫(yī)學(xué)研發(fā)。改革美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）以提高研發(fā)效率。（4）推進(jìn)福利改革。鼓勵(lì)依賴政府救助人群重返工作崗位。改革“補(bǔ)助營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃”（食品券制度），計(jì)劃至2020年逐年削減相關(guān)補(bǔ)助的10%，到2023年削減25%。（5）改革聯(lián)邦雇員退休福利保障制度。（6）提高聯(lián)邦政府效率，加強(qiáng)美國(guó)公民安全保障。2018年降低非國(guó)防類自主性支出540億美元。為到2027年實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，計(jì)劃每年降低非國(guó)防預(yù)算2%。（7）簡(jiǎn)化稅制，提供稅收減免。降低個(gè)人所得稅稅率，提高標(biāo)準(zhǔn)扣除額；廢除奧巴馬醫(yī)改中對(duì)資本收益征收3.8%的附加費(fèi)；廢除遺產(chǎn)稅。降低美國(guó)企業(yè)稅率，創(chuàng)造就業(yè)，提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（8）簽署行政令實(shí)施監(jiān)管改革，在各部門建立監(jiān)管改革工作組，以提高聯(lián)邦政府各部門效率，最大程度釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。包括改革金融監(jiān)管。預(yù)算案為金融監(jiān)管改革提供350億美元資金以預(yù)防金融緊急救助，并增加美國(guó)家庭的信貸途徑。對(duì)根據(jù)多德弗蘭克法案成立的金融消費(fèi)者保護(hù)局進(jìn)行調(diào)整，限制其2018財(cái)年的資金。建議取消根據(jù)多德弗蘭克法案成立的證券交易委員會(huì)儲(chǔ)備基金。（9）改革移民政策。

（三）預(yù)算優(yōu)先支出領(lǐng)域

（1）增加國(guó)防部預(yù)算520億美元至6390億美元，以增強(qiáng)軍力。（2）增強(qiáng)邊境安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。投資26億美元加強(qiáng)邊境安全，修建邊境墻，加強(qiáng)技術(shù)防護(hù)。（3）執(zhí)法。增資15億美元以保障移民法的執(zhí)行，處理非法移民。增加司法部預(yù)算。（4）投資網(wǎng)絡(luò)安全。（5）支持1萬(wàn)億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃。預(yù)算案將為該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議安排2000億美元預(yù)算支出。改革航空管制機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利性非政府性組織，以提高航空服務(wù)質(zhì)量并減少財(cái)政支出。預(yù)計(jì)將減少政府支出最高達(dá)728億美元。（6）對(duì)家庭和兒童的支持：提供帶薪產(chǎn)假，延長(zhǎng)兒童健康保險(xiǎn)計(jì)劃至2019年；改革學(xué)生貸款計(jì)劃。將此前的多種“收入驅(qū)動(dòng)還款計(jì)劃”合并統(tǒng)一為月還款上限不超過(guò)可支配收入的12.5%。（7）保障退伍軍人獲得及時(shí)、高水平健康護(hù)理。保障美國(guó)退伍軍人事務(wù)部的支出。

三、預(yù)算案主要評(píng)價(jià)

（一）美政界對(duì)預(yù)算案的看法

1.正面態(tài)度

參議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)人米奇·麥康奈爾稱贊了該預(yù)算案的優(yōu)先事項(xiàng)。眾議院議長(zhǎng)瑞恩稱，總統(tǒng)愿意采取行動(dòng)推動(dòng)平衡預(yù)算，很令人贊賞。美國(guó)國(guó)務(wù)卿雷克斯·蒂勒森代表美國(guó)國(guó)務(wù)院和國(guó)際開發(fā)署發(fā)表聲明支持特朗普，認(rèn)為特朗普預(yù)算案優(yōu)先考慮美國(guó)人福祉，加強(qiáng)美國(guó)國(guó)家安全，保障邊境，并保障了美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益。

2.負(fù)面態(tài)度

美眾議院民主黨領(lǐng)袖佩洛西和參議院民主黨領(lǐng)袖舒默均發(fā)表聲明，對(duì)特朗普的預(yù)算案提出嚴(yán)厲批評(píng)，稱特朗普違背了捍衛(wèi)工薪階層利益的承諾。

路易斯安那州共和黨議員比爾·卡西迪等國(guó)會(huì)議員認(rèn)為，特朗普預(yù)算案不會(huì)有結(jié)果。

美聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)主席瑪雅·麥克金尼斯稱，盡管贊賞政府削減債務(wù)的努力，但如果采用更切實(shí)際的假設(shè)，特朗普預(yù)算案難以如期實(shí)現(xiàn)。

聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)高級(jí)副總裁兼政策總監(jiān)高德溫表示，預(yù)算案中的很多數(shù)字在紙上可以簡(jiǎn)單相加，但現(xiàn)實(shí)情況并不相同。特朗普政府的預(yù)算案如要實(shí)現(xiàn)，需將時(shí)間機(jī)器調(diào)回到20世紀(jì)90年代。

前白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席福爾曼認(rèn)為，預(yù)算將政府的核心部分，即教育和研究縮減到空前的低水平，將不利于聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)其設(shè)定的增長(zhǎng)目標(biāo)。該預(yù)算案意在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速承諾，但特朗普政府沒(méi)有給出具體措施。

前財(cái)長(zhǎng)薩默斯認(rèn)為，特朗普政府犯了只有入門經(jīng)濟(jì)學(xué)課程的學(xué)生才會(huì)犯的邏輯錯(cuò)誤。如果該預(yù)算案通過(guò)，而“特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)”不能改善經(jīng)濟(jì)，最終的結(jié)果將是擴(kuò)大收入差距和國(guó)債的增加。

（二）媒體視點(diǎn)

美主流媒體認(rèn)為，該預(yù)算案的經(jīng)濟(jì)假設(shè)前提即3%的增長(zhǎng)率是不切實(shí)際的。根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室估計(jì)，未來(lái)10年美國(guó)經(jīng)濟(jì)平均增速1.8%，與特朗普行政當(dāng)局形成鮮明對(duì)比。特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)認(rèn)為它可以將增長(zhǎng)速度提高超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)，這在生產(chǎn)率增速緩慢、勞動(dòng)力老齡化和消費(fèi)者支出減少的情況下，幾無(wú)實(shí)現(xiàn)可能。

該預(yù)算案最顯著特點(diǎn)是大幅削減對(duì)低收入美國(guó)人的福利開支，這將為低收入家庭以及財(cái)政困難的州帶來(lái)毀滅性影響。該預(yù)算案將證明，特朗普讓美國(guó)再次偉大的承諾不僅不會(huì)兌現(xiàn)，反而將拉大美國(guó)貧富差距。

四、幾點(diǎn)思考

（一）特朗普預(yù)算案顯示其對(duì)外政策的“孤立主義”傾向

特朗普預(yù)算案大幅削減外交和對(duì)外援助資金約190億美元，用以支持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和壯大軍力，顯示其外交政策由二戰(zhàn)后的“多邊主義”轉(zhuǎn)向“孤立主義”。這意味著特朗普試圖減少美國(guó)對(duì)國(guó)際多邊事務(wù)的財(cái)政支持、用更低的成本維護(hù)當(dāng)前美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際政經(jīng)體系。問(wèn)題是由此產(chǎn)生的費(fèi)用空缺，包括未來(lái)世行IDA增資以及聯(lián)合國(guó)氣候變化基金等由誰(shuí)填補(bǔ)。中國(guó)需對(duì)此保持警醒，提前做好預(yù)案，通過(guò)加強(qiáng)多邊和雙邊對(duì)話等措施，從容應(yīng)對(duì)未來(lái)中國(guó)在國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)中面臨的承擔(dān)更多財(cái)政責(zé)任的壓力。

（二）特朗普預(yù)算案體現(xiàn)其“富豪民粹主義”的內(nèi)政策略

該預(yù)算案一定程度上體現(xiàn)了支持特朗普當(dāng)選總統(tǒng)的美國(guó)金融寡頭、軍工聯(lián)合體和中小資產(chǎn)階級(jí)右翼勢(shì)力的政策主張，最大獲益群體為美國(guó)高收入階層；而預(yù)算案約一半支出削減來(lái)自對(duì)低收入群體的福利補(bǔ)貼，利益受損者主要為民主黨支持者。預(yù)算案在部分政策中顧及了中產(chǎn)階級(jí)感受，但整體上不利于中產(chǎn)階級(jí)的實(shí)際利益。事實(shí)上，特朗普主張對(duì)富人減稅，并放松資本監(jiān)管，必將使美國(guó)財(cái)富更加集中，并加大其貧富差距和社會(huì)矛盾。

（三）特朗普預(yù)算案在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)幾無(wú)可能

特朗普預(yù)算案不僅遭到民主黨的反對(duì)，也在共和黨內(nèi)部受到質(zhì)疑。盡管減稅、放松監(jiān)管和增加軍費(fèi)符合共和黨的傳統(tǒng)政策主張，但很多共和黨議員擔(dān)心其在國(guó)際事務(wù)和科研中的減支將損害美國(guó)的國(guó)際形象和影響力，不利于維護(hù)美國(guó)利益；而對(duì)福利的大幅削減或?qū)⑹构埠忘h在2018年中期選舉中處于不利地位。另外，該預(yù)算案實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的前提假設(shè)——經(jīng)濟(jì)增速3%幾無(wú)實(shí)現(xiàn)可能，因此，預(yù)算案將大幅增加聯(lián)邦赤字和債務(wù)，這是民主黨和共和黨都無(wú)法接受的結(jié)果?？偨y(tǒng)預(yù)算提案被大幅修改已是國(guó)會(huì)慣例，特朗普預(yù)算案在國(guó)會(huì)必將遭遇巨大阻力，全盤通過(guò)的可能性幾乎為零。該預(yù)算案展示了特朗普的執(zhí)政思路和優(yōu)先選項(xiàng)，也預(yù)示著特朗普稅改將因財(cái)政空間不足而遠(yuǎn)低于預(yù)期。

作者單位：財(cái)政部國(guó)際財(cái)經(jīng)中心外聯(lián)處

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Analysis on the US President's Budget FY2018

Qiao HuiPeng Hui

This paper systematically and comprehensively analyzes the newly published US President's budget FY 2018.By comparing the different proportion of budget expenditure byeach federal government department and major project,and analyzing the budget expenditure changes in the coming 10 years,it is easier to grasp US President Trump's administrative thoughts and priority options,as well as the potential space of the US tax reform.It can be predicted that the budget will encounter great resistance in Congress according to the attitudes and views of US political circle and mainstream media.Trump's domestic policy and diplomatic strategy which can be reflected in the budget are also analyzed at the end of the article.

The Federal Government Budget Ease;Trump;Domestic Policy;Diplomacy

F811

A

2096-1391（2017）07-0153-06