我國(guó)災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉 華， 章鄭承

(云南民族大學(xué) 法學(xué)院, 云南 昆明 650500)

我國(guó)災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

劉 華， 章鄭承

(云南民族大學(xué) 法學(xué)院, 云南 昆明 650500)

隨著我國(guó)公民社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)組織參與災(zāi)害救助從無(wú)到有、發(fā)展迅速，在災(zāi)害救助工作中發(fā)揮著重要的作用。但由于其發(fā)展時(shí)間較短、自身能力建設(shè)不足、相關(guān)法律政策機(jī)制不完善等因素，災(zāi)害聯(lián)合救助組織在救災(zāi)過(guò)程中還存在著內(nèi)部組織不嚴(yán)密、信息共享機(jī)制不完善、與政府合作機(jī)制不通暢等問(wèn)題。為此，需加強(qiáng)災(zāi)害聯(lián)合救助組織的日常建設(shè)，提高其專業(yè)化水平，改進(jìn)信息共享機(jī)制，與政府構(gòu)建法治化的合作機(jī)制，使之更加高效、有序地參與災(zāi)害救助。

社會(huì)組織； 災(zāi)害聯(lián)合救助； 問(wèn)題； 對(duì)策

在以往的災(zāi)害救援過(guò)程中，政府是災(zāi)害救援的主導(dǎo)力量，而少有社會(huì)力量的參與。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展日益多元化的背景下，公民社會(huì)逐漸崛起。社會(huì)組織參與災(zāi)害救助從無(wú)到有，發(fā)展迅速，在災(zāi)害救助工作中發(fā)揮著重要的作用。在2008年汶川地震救援期間，災(zāi)害聯(lián)合救助組織所展現(xiàn)的熱情和社會(huì)動(dòng)員能力引起了社會(huì)和學(xué)界的廣泛關(guān)注。相關(guān)學(xué)術(shù)成果不斷涌現(xiàn)，但現(xiàn)有研究大多集中于介紹國(guó)外社會(huì)組織參與救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)、評(píng)論其參與救災(zāi)的社會(huì)意義和價(jià)值以及社會(huì)組織完善和發(fā)展路徑等方面，而專門研究社會(huì)組織災(zāi)害聯(lián)合救助的成果并不多見*筆者于2016年7月7日，在中國(guó)知網(wǎng)以“篇名”為單位，以“社會(huì)組織”和“救災(zāi)”為詞條進(jìn)行搜索，共搜得相關(guān)文章60篇；以“民間組織”和“救災(zāi)”為詞條進(jìn)行搜索，共搜得相關(guān)文章23篇。。鑒于災(zāi)害聯(lián)合救助組織在聚合跨行業(yè)社會(huì)組織，開展廣泛社會(huì)動(dòng)員，與政府進(jìn)行有效溝通合作方面的積極作用，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害聯(lián)合救助組織的研究，具有十分重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。筆者以地震中的災(zāi)害聯(lián)合救助組織為例，通過(guò)座談等形式*筆者先后與成都、昆明的本地、境外社會(huì)組織成員進(jìn)行了座談、訪談，整理訪談資料兩萬(wàn)余字。，輔以文獻(xiàn)資料，對(duì)災(zāi)害聯(lián)合救助組織的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，并就未來(lái)的改進(jìn)措施提出具體建議，以期對(duì)其健康可持續(xù)發(fā)展提供參考和借鑒。

一、 我國(guó)災(zāi)害聯(lián)合救助組織的發(fā)展進(jìn)程

災(zāi)害聯(lián)合救助組織是社會(huì)組織為應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害，而自發(fā)結(jié)合的，在短期內(nèi)收集傳遞信息、動(dòng)員社會(huì)資源的臨時(shí)性集合體。從其發(fā)展歷程來(lái)看，大致可以分為以下三個(gè)階段[1]：

(一)萌芽階段：自發(fā)集合，迅猛發(fā)展，后期發(fā)展乏力

2008年汶川地震是中國(guó)的公益元年。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，汶川地震救援中，國(guó)內(nèi)外志愿者隊(duì)伍達(dá)300萬(wàn)人以上[2]，各種臨時(shí)性社會(huì)組織達(dá)300多家[3]。在此階段，建立跨組織、跨地域的災(zāi)害聯(lián)合救助組織是社會(huì)力量參與地震救援的主要方式，其中最具代表性的是“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”*這些社會(huì)組織主要有：多背一公斤、NGO發(fā)展交流網(wǎng)、智人慧心助學(xué)網(wǎng)、攀枝花東區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、百蹊助學(xué)網(wǎng)、成都根與芽環(huán)境文化交流中心、生活教育行動(dòng)、麥田昆明志愿社、昆明畢業(yè)伙伴、湖南省社會(huì)工作協(xié)會(huì)、陜西省西部發(fā)展基金會(huì)、湖南省鳳凰環(huán)保發(fā)展中心、震旦紀(jì)公益信息技術(shù)中心、廣西柳州公益組織工作站、UIC志愿服務(wù)發(fā)展中心、云南發(fā)展培訓(xùn)學(xué)院、北京瀚亞文化發(fā)展中心、云南連心社區(qū)照顧服務(wù)中心、昆明蝸牛行、昆明蒲公英愛心聯(lián)盟、互滿愛人與人、廣西安典公益文化中心、陜西婦女研究會(huì)、貴州發(fā)展論壇、貴州意氣風(fēng)發(fā)紅十字會(huì)、貴州公益網(wǎng)、貴州E氣風(fēng)發(fā)公益俱樂部、貴州社區(qū)建設(shè)與鄉(xiāng)村治理促進(jìn)會(huì)、貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中心、貴州鄉(xiāng)村善治研究中心、貴州和立社會(huì)發(fā)展研究所、貴州民間減災(zāi)支持中心籌備組、貴州民間助學(xué)會(huì)、陽(yáng)光志愿者之家、比鄰鄉(xiāng)村發(fā)展中心、貴州天行德壹生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司(社會(huì)企業(yè))、西西弗書店、貴州一生一世慈善互助會(huì)、貴州義工聯(lián)、全球少數(shù)民族、蒲公英助學(xué)會(huì)、貴州青少年校外教育研究會(huì)、威寧縣鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展協(xié)會(huì)、貴州石門坎(籌備組)、貴州善存(社會(huì)企業(yè))籌備組、貴州向日葵義工社、貴州綠家園、貴州師范大學(xué)自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展研究中心、自游空間俱樂部、攀枝花援少會(huì)、蘇州太倉(cāng)公益。和“5.12民間救助服務(wù)中心”*該組織的成員主要有：國(guó)際小母牛、社區(qū)伙伴、四川曙光社區(qū)發(fā)展中心、CI-山水自然保護(hù)中心、四川省地礦局調(diào)隊(duì)、四川車行周刊車友俱樂部、四川尚民所、、四川社科院、世界自然基金會(huì)、四川省農(nóng)民工法律援助工作站、aea助學(xué)行動(dòng)成都辦公室、成都市河流研究會(huì)、北京富平學(xué)校、樂施會(huì)貴陽(yáng)辦公室、西北梁漱溟鄉(xiāng)建中心、山西婦研會(huì)、貴州志愿者等。這兩個(gè)救災(zāi)聯(lián)合組織。該階段，災(zāi)害聯(lián)合救助組織在取得巨大社會(huì)效益的同時(shí)，也暴露出其在規(guī)范性、紀(jì)律性等方面薄弱的問(wèn)題。

第一，短期迅速聚集，社會(huì)影響明顯。在災(zāi)害發(fā)生后的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”和“5.12民間救助服務(wù)中心”兩個(gè)具有代表性的跨組織跨地區(qū)的NGO聯(lián)合組織就宣告成立，成為后續(xù)社會(huì)動(dòng)員、物資收集的重要平臺(tái)。如“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”，從成立到5月19日，每天收到的物資總價(jià)值達(dá)到50～60萬(wàn)元，還有其他組織和個(gè)人的現(xiàn)金捐助[4]。 “5.12民間救助服務(wù)中心”，從成立到5月15日，共收到90萬(wàn)元物資：10噸飲料，30噸帳篷，棉被，藥品，食品等[5]。

第二，內(nèi)部缺乏組織性和規(guī)范性，組織存續(xù)期間較短。災(zāi)害聯(lián)合救助組織因救災(zāi)應(yīng)急而臨時(shí)成立，加之缺少必要的組織經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致其在取得較好社會(huì)效益的同時(shí)，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)卻還不夠成熟。例如，“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”在善款收集程序方面，由于缺少相關(guān)法律依據(jù)，導(dǎo)致遭遇警察盤問(wèn)相關(guān)情況，嚴(yán)重影響聯(lián)盟組織運(yùn)行,到5月30日，該辦公室宣布解散了[6]。

第三，互聯(lián)網(wǎng)等新傳媒成為聯(lián)合組織運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。汶川地震救援期間，之所以能在短時(shí)間內(nèi)聚集如此多的社會(huì)力量，進(jìn)行如此深入的社會(huì)動(dòng)員，得益于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)這一低成本網(wǎng)絡(luò)媒介的掌握和運(yùn)用。在NGO組織參與救災(zāi)的過(guò)程中，QQ群、電子郵件、微博、網(wǎng)上論壇等社交媒體在信息傳遞、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)編織方面，發(fā)揮了重要作用，很多社會(huì)組織在這些新媒體上公布捐款賬號(hào)，接收捐款。

可見，在災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展的初級(jí)階段，由于自身力量弱小以及專業(yè)性不足，“抱團(tuán)取暖”成為其保證行動(dòng)有效性、有序性和彰顯其存在的有效方式。通過(guò)這樣的方式，不僅能擴(kuò)大自身的社會(huì)影響力，還能為項(xiàng)目贏取更多的社會(huì)支持。但是，聯(lián)合組織成立倉(cāng)促和缺乏經(jīng)驗(yàn)，注定其生命短暫。隨著災(zāi)害救援的結(jié)束，很多聯(lián)合組織在完成特定階段性使命之后，也宣告解散。雖然如此，汶川地震中社會(huì)組織的聯(lián)合為日后災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)，使其認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織之間日常交流常態(tài)化，做好預(yù)案確保行動(dòng)有效，建立與政府合作機(jī)制，對(duì)于聯(lián)合組織建立以及有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有深遠(yuǎn)的意義。

(二)成長(zhǎng)階段：成長(zhǎng)迅速，政府部門介入?yún)⑴c

2010年玉樹地震救援期間，一些社會(huì)組織開始主動(dòng)組建聯(lián)合救助組織，并取得了不錯(cuò)的救災(zāi)效益和社會(huì)效益。2013年雅安蘆山地震，聯(lián)合救助組織的組建更加迅速。四川的社會(huì)組織在蘆山地震當(dāng)天即組成“成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊(duì)”。該聯(lián)合救助組織與5.12汶川地震時(shí)期的聯(lián)合組織相比，在組織能力、行動(dòng)能力等方面均有較大提高。主要表現(xiàn)在：

第一，社會(huì)動(dòng)員力和影響力均超過(guò)汶川地震時(shí)期的聯(lián)合組織。5.12汶川地震時(shí)期的“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”、“5.12民間救助服務(wù)中心”的社會(huì)動(dòng)員力和影響力因成立的臨時(shí)性，缺乏必要的前期準(zhǔn)備，導(dǎo)致其影響力有限。而其能夠籌集如此多的物資，更多因素在于汶川地震本身對(duì)社會(huì)造成的巨大影響。而到4.20雅安蘆山地震時(shí)，社會(huì)組織的聯(lián)合則是一場(chǎng)更大范圍的社會(huì)動(dòng)員，其成員已經(jīng)擴(kuò)展到企事業(yè)單位和高等院校的志愿者團(tuán)體*企事業(yè)單位志愿者團(tuán)體有：肖家河街道辦事處、佳欣物流、招商物流、川藏老兵、漢能集團(tuán)、四川雪利蓬房制造有限公司、四川航空公司、川鐵集團(tuán)、成都銀杏、成都傳媒集團(tuán)、平安保險(xiǎn)公司、蘭成渝輸油分公司、天香國(guó)際娛樂會(huì)所、中國(guó)人壽、DEER服裝設(shè)計(jì)工作室、成都美視國(guó)際學(xué)校、成都五川語(yǔ)言文化培訓(xùn)公司、中國(guó)平安保險(xiǎn)公司、成都天融信網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)有限公司、崗堅(jiān)巴演義、安利成都公司、招商證券、天音科技等。高校志愿者團(tuán)體有成都理工大學(xué)、四川大學(xué)、西南石油大學(xué)、川師電影電視學(xué)院、四川理工學(xué)院、四川省職業(yè)技術(shù)學(xué)院、四川師范大學(xué)、綿陽(yáng)師范學(xué)院、四川航空學(xué)院、電子科大、四川音樂學(xué)院、西南財(cái)大、重慶大學(xué)、成都中醫(yī)藥大學(xué)、西南石油大學(xué)、綿陽(yáng)師范學(xué)院、川大錦城、成都信息工程學(xué)院、西南財(cái)大天府學(xué)院、中國(guó)傳媒大學(xué)、四川傳媒學(xué)院、川師大成都學(xué)院、成都體育學(xué)院等。。另外，共青團(tuán)四川省委作為成員伙伴機(jī)構(gòu)也參與其中。蘆山地震發(fā)生后第8天，成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊(duì)還會(huì)同中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、北京師范大學(xué)共同倡導(dǎo)成立“4·20中國(guó)社會(huì)組織災(zāi)害應(yīng)對(duì)平臺(tái)”，以探索災(zāi)害信息共享和聯(lián)合救災(zāi)機(jī)制[7]。在魯?shù)榈卣鹬?，由云南省民政廳和社會(huì)組織組建的“云南社會(huì)組織救援服務(wù)平臺(tái)”在這方面作出了嘗試，該平臺(tái)在救災(zāi)信息傳遞中也發(fā)揮了積極作用[8]。

第二，聯(lián)合組織內(nèi)部建設(shè)更具科層化性質(zhì)，運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高。如果說(shuō)“NGO四川地區(qū)救災(zāi)聯(lián)合辦公室”的運(yùn)轉(zhuǎn)出于對(duì)救災(zāi)工作的熱忱，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)轉(zhuǎn)運(yùn)的效率，那么到雅安蘆山地震時(shí)，災(zāi)害聯(lián)合救助組織從一開始就注重通過(guò)科層化方式強(qiáng)化組織建設(shè)。首先，對(duì)組織的定位更加明確具體。在確保以災(zāi)害救援為中心任務(wù)的同時(shí)，還將聯(lián)合組織本身作為培養(yǎng)相關(guān)工作人員的平臺(tái)，提出了“為民間救援隊(duì)伍及志愿者提供后勤支持、技能培訓(xùn)”的理念[7]。其次，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上更加科學(xué)合理。在確立總協(xié)調(diào)人之后，又設(shè)立對(duì)外聯(lián)絡(luò)部、運(yùn)營(yíng)籌款部、物資采購(gòu)部、物資管理部、一線災(zāi)情收集部、志愿者管理部、監(jiān)督部等十二個(gè)具體運(yùn)作部門各司其職，相互配合。

第三，聯(lián)合組織運(yùn)轉(zhuǎn)注重程序公正，滿足公眾知情權(quán)。公信力是社會(huì)組織生存的最核心要素。“高信任及以此為基礎(chǔ)的自發(fā)性社會(huì)交往，往往造就出發(fā)達(dá)的社會(huì)中間組織——教會(huì)、商會(huì)、工會(huì)、俱樂部、民間慈善團(tuán)體、民間教育組織，以及其他自愿團(tuán)體?！盵9]所以，沒有社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的信任，就沒有社會(huì)組織的發(fā)展。相對(duì)于汶川地震中一些社會(huì)組織在公信力建設(shè)方面的不足，此次聯(lián)合救助組織更加重視公眾知情權(quán)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)對(duì)外公布資金募集、物資轉(zhuǎn)運(yùn)與發(fā)放方面的信息。

救災(zāi)聯(lián)合救助組織發(fā)展至今，已從當(dāng)初的自發(fā)階段發(fā)展到重視日常關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)階段，從臨時(shí)籌措資金開展救援到基金會(huì)等支持扶持階段，這里包括壹基金救災(zāi)工作體系、華夏救災(zāi)基金、中國(guó)扶貧基金會(huì)人道救援網(wǎng)絡(luò)、中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)等搭建的日常救災(zāi)平臺(tái)。

(三)發(fā)展階段：國(guó)家政策推動(dòng)社會(huì)組織參與災(zāi)害救援工作

如果說(shuō)災(zāi)害聯(lián)合救助組織前期是為自發(fā)成立的，到這一階段則轉(zhuǎn)變?yōu)槭钦С趾凸膭?lì)其發(fā)展的。特別是十八屆四中全會(huì)明確提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”后，相關(guān)政策文件不斷出臺(tái)，為社會(huì)組織參與災(zāi)害救援提供了有力的法律與政策支撐。

首先，肯定社會(huì)組織參與災(zāi)害救助的積極作用。社會(huì)組織參與災(zāi)害救助，不僅體現(xiàn)了公民社會(huì)里公民和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，其展現(xiàn)的“一方有難八方支援”的精神也是社會(huì)主義核心價(jià)值的生動(dòng)體現(xiàn)。在實(shí)際援助過(guò)程中，社會(huì)組織在資源籌措能力，社會(huì)成員的社會(huì)動(dòng)員能力，提供多元化災(zāi)區(qū)服務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，能在很大程度上與政府的災(zāi)害救助形成互補(bǔ)，使災(zāi)害救援效率更快捷，災(zāi)民服務(wù)工作更深入，社會(huì)效果更明顯。

其次，明確社會(huì)組織應(yīng)在政府的引導(dǎo)下參與災(zāi)害救助。政府與社會(huì)組織在災(zāi)害救助中，如何統(tǒng)籌，如何分工合作，才能避免重復(fù)救災(zāi)和“扎堆”救災(zāi)，保證救災(zāi)資源分布均衡，救災(zāi)過(guò)程有序推進(jìn)，是未來(lái)統(tǒng)籌社會(huì)救助力量的核心問(wèn)題。2015年10月8日，民政部制定印發(fā)的《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，確立了“政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合；鼓勵(lì)支持、引導(dǎo)規(guī)范；效率優(yōu)先、就近就便；自愿參與、自助為主”的支持與引導(dǎo)原則，即在未來(lái)的災(zāi)害救助過(guò)程中，社會(huì)組織應(yīng)在政府的引導(dǎo)下，有序參與災(zāi)害救助。

最后，鼓勵(lì)社會(huì)組織救助階段有序、全面參與災(zāi)害救助。社會(huì)組參與救災(zāi)的具體內(nèi)容，在國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的通知》(國(guó)辦函〔2016〕25號(hào))中明確，在應(yīng)急響應(yīng)、人力資源保障、社會(huì)動(dòng)員、科技保障和宣傳方面，都要鼓勵(lì)支持社會(huì)組織全面參與。

二、 災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展中存在的問(wèn)題

從2008年至今，災(zāi)害聯(lián)合救助在組織化、規(guī)范化方面雖然有所提升，但是離成熟、專業(yè)的民間救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍有很大差距。這種差距不僅體現(xiàn)在災(zāi)害聯(lián)合救助組織的組織建設(shè)能力、信息收集能力以及與政府溝通協(xié)調(diào)能力等方面，同時(shí)，這種差距也制約著災(zāi)害聯(lián)合救助組織進(jìn)一步發(fā)揮其群策群力、同舟共濟(jì)參與救災(zāi)的作用。

(一)災(zāi)害聯(lián)合救助組織內(nèi)部建設(shè)不成熟

災(zāi)害聯(lián)合救助組織是一個(gè)因救災(zāi)需要臨時(shí)組成的集合體。在各集合者自身專長(zhǎng)、運(yùn)轉(zhuǎn)模式等均不相同的背景下，災(zāi)害救援本身所要求的統(tǒng)一性、效率性與各個(gè)組織各自為陣的現(xiàn)狀必然形成一種難以調(diào)和的矛盾。這種矛盾如果缺少靈活、有效的規(guī)則予以協(xié)調(diào)，未來(lái)就極有可能形成幾家實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)組織之間同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的格局，一來(lái)引起資源爭(zhēng)奪，二來(lái)也讓參與救災(zāi)的小型公益組織難以適從，最終造成聯(lián)合救助組織自身內(nèi)部的不穩(wěn)定*對(duì)此，筆者并非認(rèn)為組建壟斷型救災(zāi)聯(lián)盟就能解決該問(wèn)題。壟斷最終必然導(dǎo)致低效。相反，恰當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)對(duì)整個(gè)社會(huì)組織的發(fā)展是有利無(wú)害的。只是這種競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)有底線有規(guī)則。。

其次，社會(huì)組織的專業(yè)化程度不高，直接導(dǎo)致聯(lián)合組織救災(zāi)工作效率不高。以“成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊(duì)”的68家組成成員為例，專門從事生命救援防災(zāi)減災(zāi)的社會(huì)組織僅占整個(gè)成員的7%，而大量的社會(huì)組織從事于社區(qū)服務(wù)、弱勢(shì)群體關(guān)愛等公益事業(yè)(見圖1)。非專業(yè)成員的大量介入，必然增加聯(lián)合組織內(nèi)部的溝通成本，影響聯(lián)合組織救災(zāi)的深度和廣度。

圖1 “成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊(duì)”組成人員分析

又如，在8.3魯?shù)榈卣鹬?，?zāi)害聯(lián)合救助組織成員之間就是否參與以及如何參與抗震救災(zāi)的問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成一致意見，以致未在第一時(shí)間組織救援。即使在魯?shù)槌闪⒘司葹?zāi)辦公室之后，救災(zāi)物資籌措方面仍無(wú)著落。出現(xiàn)上述尷尬現(xiàn)象的主要原因就是，社會(huì)組織救災(zāi)專業(yè)化能力不足，且組織之間并無(wú)上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，導(dǎo)致決策效率低下，聯(lián)合救援工作難以順利進(jìn)行。

最后，災(zāi)害聯(lián)合救助組織的臨時(shí)性，導(dǎo)致其定位更注重于短期的災(zāi)害救助活動(dòng)，對(duì)災(zāi)害救助缺乏必要的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。我國(guó)民間組織的資源主要來(lái)源于社會(huì)捐助，由于募集資金渠道狹窄。當(dāng)緊急救援、過(guò)渡安置階段結(jié)束后，也意味著大批社會(huì)資助結(jié)束，這使得聯(lián)合組織后續(xù)資金不足。同時(shí)，災(zāi)害聯(lián)合救助組織大多是臨時(shí)成立的，自身能力有限，對(duì)于如何在災(zāi)后重建階段繼續(xù)提供社區(qū)服務(wù)等問(wèn)題缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。所以，很多聯(lián)合救助組織在災(zāi)后轉(zhuǎn)型方面,很難找到合適的在地發(fā)展定位。

(二)信息共享不全面，導(dǎo)致救災(zāi)效率低下

“廣泛協(xié)調(diào)”原則是災(zāi)害救助的重要原則。而在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)、準(zhǔn)確、迅速傳播災(zāi)害信息，避免信息傳遞遲延是進(jìn)行廣泛協(xié)調(diào)的重要前提條件。因此，信息共享對(duì)于有序開展救災(zāi)、充分動(dòng)員社會(huì)十分重要。但是，災(zāi)害聯(lián)合救助組織在運(yùn)行中卻由于各種因素未能充分發(fā)揮其信息收集和發(fā)布的潛力。

這里首先有信息遞減的客觀影響。信息遞減效應(yīng)告訴我們，信息在傳播過(guò)程中存在失真的可能*信息遞減效應(yīng)指出，信息接收人按照自已的理解和經(jīng)驗(yàn)來(lái)接受信息，信息提供人的真實(shí)信息被丟失了。信息每傳遞一次，這種失真的情況就會(huì)增加一層。在災(zāi)害救助中，其危害在于，先期進(jìn)入災(zāi)區(qū)的人員傳遞回來(lái)的信息的準(zhǔn)確性，對(duì)于后方和準(zhǔn)備進(jìn)入災(zāi)區(qū)的人員具有重要意義。信息失真，可能導(dǎo)致救災(zāi)的延誤和遲緩。。對(duì)于民間的救災(zāi)人員來(lái)說(shuō)，其獲取信息的重要渠道就是災(zāi)害聯(lián)合救助組織的信息發(fā)布平臺(tái)。后續(xù)進(jìn)入災(zāi)區(qū)的社會(huì)組織會(huì)根據(jù)先前進(jìn)入災(zāi)區(qū)的社會(huì)組織、志愿者發(fā)布的相關(guān)信息決定自己的行動(dòng)。但是，一條信息如何發(fā)布，應(yīng)包含哪些要素，同一條信息如何解讀，暫時(shí)還沒有相關(guān)的規(guī)范和要求，信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性也難以保證。不同社會(huì)組織的能力、專業(yè)不同，如果相互間在如何發(fā)布信息和解讀信息方面無(wú)法取得一致，那么在如何采取統(tǒng)一行動(dòng)方面就更難以協(xié)調(diào)，達(dá)成共識(shí)。這種分歧也會(huì)使得救災(zāi)效果大打折扣。

(三)災(zāi)害聯(lián)合救助組織與政府間合作不足

政府作為災(zāi)害救助的主導(dǎo)力量，社會(huì)組織參與災(zāi)害救助必須尋求與政府的合作。但是從現(xiàn)狀來(lái)看，他們?cè)诤献鞣矫骐m有初步嘗試，但是在合作依據(jù)、關(guān)系定位、合作機(jī)制等方面還存在障礙。

首先，法律支撐不足，導(dǎo)致聯(lián)合救助組織與政府合作難有法律依據(jù)。目前，我國(guó)剛頒布的《慈善法》主要解決了我國(guó)社會(huì)組織在設(shè)立、籌款、信托等方面的問(wèn)題，但是對(duì)社會(huì)組織如何融入具體救災(zāi)工作并沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。在針對(duì)社會(huì)組織如何有序參與公共服務(wù)，如何協(xié)調(diào)與政府之間的角色、功能定位等問(wèn)題上，還需其他相關(guān)法律、政策進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。在突發(fā)事件以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系建設(shè)方面，雖然已頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，但是社會(huì)組織在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中如何發(fā)揮作用，也還無(wú)明確規(guī)定?，F(xiàn)有的《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》僅屬于民政部的其他規(guī)范性文件，法律位階太低。位階太低則意味著規(guī)定能發(fā)揮的政策空間有限。其內(nèi)容也更多為指導(dǎo)性意見，而缺乏法律的強(qiáng)制約束力，無(wú)法為聯(lián)合救助組織參與救災(zāi)提供法律保障。

其次，彼此之間對(duì)合作關(guān)系的定位不同，深度合作存在困難。明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系，是確保合作長(zhǎng)久有效的保障。按照政府相關(guān)文件的規(guī)定，政府應(yīng)指導(dǎo)社會(huì)組織有序參與災(zāi)害救助。他們之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。在社會(huì)組織看來(lái)，社會(huì)組織本身是公民社會(huì)發(fā)展的表現(xiàn)，而公民社會(huì)的重要特征就是相對(duì)獨(dú)立性。因此，他們更希望與政府保持一種“若即若離”的相對(duì)獨(dú)立自由的關(guān)系。這種對(duì)相互關(guān)系定位的不同，導(dǎo)致他們?cè)诤献魇裁础⑷绾魏献鞯染唧w問(wèn)題上存在差異。如，在救災(zāi)的專業(yè)性方面，社會(huì)組織認(rèn)為，雖然他們?cè)谖镔|(zhì)提供和救災(zāi)人員數(shù)量方面無(wú)法同政府相比，但是他們的專業(yè)性要強(qiáng)于部隊(duì)?wèi)?zhàn)士的專業(yè)性[10]。

最后，災(zāi)害聯(lián)合救助組織內(nèi)部成員復(fù)雜，政府難以確認(rèn)具體的合作對(duì)象。災(zāi)害救援是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的救助活動(dòng)，而我國(guó)社會(huì)組織災(zāi)害救援的專業(yè)建設(shè)不足也是不爭(zhēng)的事實(shí)。若僅憑借熱忱而不具備必要專業(yè)技能，救災(zāi)效果可能適得其反。而政府為了保證災(zāi)害救助的有序開展，不得不對(duì)他們進(jìn)行排查篩選。在汶川地震中，災(zāi)區(qū)政府對(duì)趕到現(xiàn)場(chǎng)的社會(huì)組織逐一進(jìn)行資格審查，凡不在民政部門登記名錄上的社會(huì)組織，一律勸返。

三、 災(zāi)害聯(lián)合救助組織發(fā)展的對(duì)策

災(zāi)害聯(lián)合救助組織的發(fā)展，不僅是社會(huì)力量參與災(zāi)害救助的需要，也是政府整合社會(huì)力量參與救災(zāi)，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)工作社會(huì)化的需要。因此，聯(lián)合救助組織如何高效有序參與救災(zāi)不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的救災(zāi)問(wèn)題，而是關(guān)系到社會(huì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)等問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從創(chuàng)新社會(huì)管理的角度考慮，建立信息共享平臺(tái)，提高社會(huì)組織專業(yè)化水平，以法治方式構(gòu)建社會(huì)組織與政府間的合作機(jī)制。

(一)強(qiáng)化組織日常建設(shè)，提升專業(yè)化水平

規(guī)范化是保障一個(gè)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。災(zāi)害聯(lián)合救助組織雖然是一個(gè)臨時(shí)性集合體，但災(zāi)害救助本身是有規(guī)律可循的，聯(lián)合救助組織建設(shè)本身也有一定規(guī)則需要遵守。若無(wú)必要的規(guī)則建設(shè)，災(zāi)害聯(lián)合救助組織未來(lái)必然后繼乏力，社會(huì)組織參與災(zāi)害救助的社會(huì)效應(yīng)也必然曇花一現(xiàn)。

1.確立災(zāi)害救助的基本標(biāo)準(zhǔn)，避免救災(zāi)不足和過(guò)度救災(zāi)

首先，災(zāi)害聯(lián)合救助組織需建立起災(zāi)害救援標(biāo)準(zhǔn)。救災(zāi)物資在配給過(guò)程中，配給誰(shuí)、怎么配、配多少均應(yīng)有一定的最低標(biāo)準(zhǔn)。否則就會(huì)出現(xiàn)無(wú)人配給、過(guò)度配給等配給不均、配給浪費(fèi)等問(wèn)題，災(zāi)民也無(wú)法獲得公平的救濟(jì)。一套科學(xué)合理的救援標(biāo)準(zhǔn)，有利于統(tǒng)籌社會(huì)組織內(nèi)部的人力、物力等資源，促使他們采取統(tǒng)一行動(dòng)，提高救災(zāi)效率。當(dāng)前，國(guó)際上較為流行、公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)為《環(huán)球計(jì)劃——人道主義憲章與人道救援響應(yīng)最低標(biāo)準(zhǔn)(2011)》手冊(cè)。該手冊(cè)由國(guó)際上的民間組織、紅十字會(huì)、紅新月運(yùn)動(dòng)共同制定，由道德和法律基礎(chǔ)、保護(hù)原則和核心標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際救援工作中四個(gè)技術(shù)范疇的最低標(biāo)準(zhǔn)三部分構(gòu)成。目前，樂施會(huì)等一些組織正在國(guó)內(nèi)積極倡導(dǎo)該手冊(cè)，希望能成為未來(lái)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織開展災(zāi)害救助的基本標(biāo)準(zhǔn)。但是，基于我國(guó)國(guó)情的特殊，我們不應(yīng)采取簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”，而應(yīng)該在認(rèn)真了解、借鑒相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，由政府、社會(huì)組織等相關(guān)主體，聯(lián)合制定中國(guó)版本的最低標(biāo)準(zhǔn)。

其次，建立災(zāi)害聯(lián)合救助組織退出評(píng)估機(jī)制。災(zāi)害聯(lián)合救助組織的臨時(shí)性，注定其任務(wù)的階段性和解散的必然性。但是聯(lián)合救助組織本身不能虎頭蛇尾，應(yīng)該有始有終，在退出條件、退出方式、剩余物資處置、救災(zāi)效能評(píng)估以及未來(lái)在地化組織孵化等方面做好預(yù)案。如此，才能避免出現(xiàn)“志愿失靈”現(xiàn)象，確保其發(fā)揮更加完整的社會(huì)效果[11]。例如，在事后評(píng)估機(jī)制建設(shè)中，牽頭的社會(huì)組織，為了聯(lián)合救助組織的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立起科學(xué)的退出機(jī)制和事后評(píng)估機(jī)制。又如，聯(lián)合救助組織在退出之后，可加強(qiáng)在地化組織的孵化與培育，引導(dǎo)部分社會(huì)組織把執(zhí)行力從備災(zāi)減災(zāi)，調(diào)整到助學(xué)、心理輔導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等可以在當(dāng)?shù)乩^續(xù)運(yùn)作的援助工作中，并在業(yè)務(wù)開展過(guò)程中普及防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)。這種持續(xù)性在地發(fā)展，有利于培養(yǎng)本地救災(zāi)組織，提高今后社會(huì)救援的執(zhí)行效率，也為成立下一個(gè)社會(huì)組織的聯(lián)盟做好基礎(chǔ)性工作。

2.強(qiáng)化社會(huì)組織間的日常聯(lián)系，夯實(shí)組織基礎(chǔ)

目前，一些實(shí)力較強(qiáng)的聯(lián)合救助組織已經(jīng)開始著眼于平臺(tái)建設(shè)。通過(guò)培訓(xùn)、交流等方式，強(qiáng)化內(nèi)部社會(huì)組織間的日常聯(lián)系，并逐漸培養(yǎng)、扶持與自身發(fā)展理念相吻合的社會(huì)組織，作為今后潛在的合作伙伴。未來(lái)，可在以下方面強(qiáng)化交流：

首先，在聯(lián)合救助組織成員內(nèi)部建立制度化、合理化的日常溝通渠道。聯(lián)合救助組織應(yīng)定期召開聯(lián)盟代表會(huì)議，發(fā)布工作報(bào)告，讓內(nèi)部各成員都能了解組織成員的近期活動(dòng)。一來(lái)可以分享救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)教訓(xùn)，二來(lái)可以相互促進(jìn)相互提高。經(jīng)驗(yàn)證明，成員間的熟悉和了解是團(tuán)隊(duì)有效合作的重要前提。常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于確保未來(lái)聯(lián)合救助組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)十分重要。

其次，明確交流目的，提升積極性和主動(dòng)性。社會(huì)組織的發(fā)展，必須立足自身狀況，知道自己欠缺什么知識(shí)，并在此基礎(chǔ)上積極主動(dòng)尋求合作目標(biāo)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。但同時(shí)，也要避免有能力的組織大包大攬，出現(xiàn)大組織兼并小組織的情況，在保持相對(duì)獨(dú)立的前提下，進(jìn)行交流與學(xué)習(xí)。只有在尊重了各個(gè)組織，特別是小組織的相對(duì)獨(dú)立性之后，才能使交流活動(dòng)更具持續(xù)性。

3.完善組織的內(nèi)部建設(shè)，為聯(lián)合救助組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障

現(xiàn)階段，災(zāi)害聯(lián)合救助組織大多已經(jīng)出臺(tái)了內(nèi)部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸形成了常態(tài)的救援網(wǎng)絡(luò)，如壹基金在各省的網(wǎng)絡(luò)都已建立了自己的工作平臺(tái)；另外，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，社會(huì)組織各自的災(zāi)害應(yīng)急平臺(tái)，都能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄈ蝿?wù)下的機(jī)制平臺(tái)(見表1)。

災(zāi)害聯(lián)合救助組織的發(fā)展雖有成就，但總體松散，組織性缺乏的基本特征并未改變。加強(qiáng)組織內(nèi)部的建設(shè)性，對(duì)聯(lián)合救助組織未來(lái)的發(fā)展仍十分迫切。

首先，建立有效的決策機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)救援工作。災(zāi)害聯(lián)合救助組織是社會(huì)組織共同的聯(lián)合，只有正確、有效的決策才能為開展救災(zāi)工作提供組織保障。組織內(nèi)部應(yīng)通過(guò)選舉產(chǎn)生常設(shè)性決策機(jī)構(gòu)，在聽取有救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)、救災(zāi)能力的社會(huì)組織和本地社會(huì)組織的意見之后，對(duì)組織的重大決策做出判斷。杜絕在不了解災(zāi)情的情況下，盲目決策，盲目行動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致物資重復(fù)發(fā)放、受災(zāi)群眾物資需求得不到及時(shí)回應(yīng)、特殊人群所需物資難以保證等問(wèn)題。

表1 特定任務(wù)下救災(zāi)機(jī)制平臺(tái)分類

其次，增強(qiáng)災(zāi)害聯(lián)合救助組織的執(zhí)行、組織能力。好的決策更需要強(qiáng)有力的執(zhí)行。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間準(zhǔn)備并參與災(zāi)害救助，必須在最短的時(shí)間內(nèi)，結(jié)合救災(zāi)實(shí)際情況，將組織安排的任務(wù)逐一完成。

(二)改進(jìn)信息共享平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，確保信息的及時(shí)、準(zhǔn)確

首先，保持信息傳遞的精確與及時(shí)。溝通是信息傳遞的重要方式，信息溝通，就是一個(gè)組織成員向另一成員傳遞決策前提的過(guò)程，沒有信息溝通，集體就無(wú)法影響個(gè)人；組織中的信息溝通是一個(gè)雙向程序，它既包含向決策中心傳遞命令、建議和情報(bào)，也包含把決策從決策中心傳遞到組織的其他部分[12]。在救災(zāi)過(guò)程中，雙向的溝通有利于聯(lián)合救助組織、各部門之間獲取對(duì)方所在地受災(zāi)情況、救災(zāi)進(jìn)度等信息，并能在相互溝通與反饋中增強(qiáng)對(duì)外傳遞信息的準(zhǔn)確性。在救災(zāi)實(shí)踐中，不同救災(zāi)節(jié)點(diǎn)所需信息雖然可通過(guò)互動(dòng)平臺(tái)收集，但信息真實(shí)性卻難以保障。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，主要以建立信息協(xié)調(diào)機(jī)制的方式來(lái)解決該問(wèn)題。在信息發(fā)布之前，相關(guān)組織之間應(yīng)進(jìn)行相互確認(rèn)，以此確保信息真實(shí)有效。同時(shí)，也要讓災(zāi)害聯(lián)合救助組織成員知道每個(gè)時(shí)間點(diǎn)應(yīng)該完成的任務(wù)，以避免信息沖突，使資源分布更加有效、合理。比如，在生命救援階段應(yīng)重點(diǎn)發(fā)布救援信息，其他災(zāi)害排除、災(zāi)后重建等信息應(yīng)該遲延發(fā)布。

其次，建立內(nèi)外有別的差異化信息發(fā)布分級(jí)規(guī)則。信息傳遞有“單向”和“雙向”之分，災(zāi)害聯(lián)合救助組織向社會(huì)傳遞信息時(shí)，就是單向傳遞。考慮到災(zāi)害信息的社會(huì)影響力，向社會(huì)發(fā)布的信息理應(yīng)更加謹(jǐn)慎。在發(fā)布信息之前，聯(lián)合救助組織要有一個(gè)咨詢溝通的過(guò)程，對(duì)即將發(fā)布的信息進(jìn)行篩選，評(píng)估信息的真實(shí)性和可能的社會(huì)影響。

(三)加強(qiáng)災(zāi)害聯(lián)合救助組織與政府間的協(xié)調(diào)合作

1.加強(qiáng)法治建設(shè)，為政府與社會(huì)組織的合作構(gòu)建法治化機(jī)制

一些發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)完善應(yīng)急法規(guī)、出售社會(huì)服務(wù)等方式，明確政府部門和社會(huì)組織的關(guān)系，將社會(huì)組織管理納入法制化軌道，保證政府與社會(huì)組織在法律規(guī)范框架內(nèi)合作。以日本為例，早在1947年，日本就制定了有關(guān)災(zāi)后重建的《災(zāi)害救助法》，這是災(zāi)害發(fā)生時(shí)政府進(jìn)行救援的主要法律依據(jù)。1966年又出臺(tái)了《地震保險(xiǎn)法》等法規(guī)，主要涉及政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司的合作、援助救災(zāi)等事項(xiàng)。1995年阪神大地震期間，暴露出原有的救災(zāi)法律體系已無(wú)法有效協(xié)調(diào)政府與數(shù)量龐大的社會(huì)組織之間關(guān)系的弊端，日本政府隨后修改了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，并制定了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，進(jìn)一步完善救災(zāi)法律體系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織參與災(zāi)害救助的重要性，明確了各級(jí)府以及社會(huì)組織在災(zāi)害救助的每個(gè)階段應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

在我國(guó)，需根據(jù)社會(huì)組織的發(fā)展情況，適時(shí)修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律，就社會(huì)組織在災(zāi)害救助中發(fā)揮哪些功能，怎么發(fā)揮功能等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。另外，政府應(yīng)在財(cái)政上提供一定幫助，利用購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式將公共服務(wù)事業(yè)發(fā)包給社會(huì)組織，讓社會(huì)組織獨(dú)立完成科、教、文、衛(wèi)等方面的救災(zāi)預(yù)防工作，并主動(dòng)融入到災(zāi)害救援機(jī)制中。

2.準(zhǔn)確定位政府與社會(huì)組織的關(guān)系，為災(zāi)害聯(lián)合救助組織尋求合適角色

在救災(zāi)減災(zāi)工作中，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系不應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系。政府統(tǒng)籌救災(zāi)不等于政府控制社會(huì)組織，而是要“放權(quán)”，為社會(huì)組織提供一個(gè)自主開展救災(zāi)的工作空間，避免政府對(duì)救災(zāi)工作大包大攬。引導(dǎo)規(guī)范需要在尊重社會(huì)組織主體性的同時(shí)，注意發(fā)揮其積極性。例如，政府可事先制定出一套完備救災(zāi)守則，由民政部門牽頭嘗試從區(qū)域小組織聯(lián)合開始，慢慢孵化出在政府主導(dǎo)下的，比較規(guī)范的災(zāi)害聯(lián)合救助組織。政府在為災(zāi)害聯(lián)合救助組織提供資金、技術(shù)支持，指導(dǎo)其參與救災(zāi)工作的同時(shí)，也要保護(hù)聯(lián)合救助組織自身運(yùn)作的獨(dú)立性。而災(zāi)害聯(lián)合救助組織在獲得了必要的資金和技術(shù)支持的同時(shí)，也成為吸引其他社會(huì)組織參與救災(zāi)的新渠道。

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[責(zé)任編輯：劉 英]

2017-03-22

2017-05-22

劉華(1977-)，男，四川遂寧人，云南民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)研究;章鄭承(1993-)，男，云南民族大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法律碩士研究生，主要研究從事行政法學(xué)研究。

2015國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)際視野下中國(guó)西南跨界河流開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)與法律對(duì)策研究”(15AGJ005)

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2096-4005(2017)03-0004-07