李亞茹　任曉陽

摘 要 2015年3月份進行的《立法法》修改，賦予所有設區(qū)的市地方立法權(quán)，這一修改雖然順應了地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，但是設區(qū)的市獲得立法權(quán)之后的監(jiān)督問題，也同樣值得我們關(guān)注。本文旨在介紹設區(qū)的市取得地方立法權(quán)后的立法監(jiān)督問題，著重分析對設區(qū)的市地方立法權(quán)監(jiān)督的必要性，在介紹現(xiàn)行設區(qū)的市地方立法權(quán)監(jiān)督的現(xiàn)狀及不足的基礎上提出筆者認為合理的完善建議，包括監(jiān)督中比較重要的審查批準和備案審查等內(nèi)容。總之，在設區(qū)的市地方立法權(quán)監(jiān)督這一問題上我們要抱著不斷嘗試、不斷進步的心態(tài)，推動地方立法的進步。

關(guān)鍵詞 地方立法權(quán) 立法監(jiān)督 必要性

基金項目：2016年度河北省社科基金項目《設區(qū)的市立法權(quán)研究》（HB16FX003）階段性成果。

作者簡介：李亞茹、任曉陽，河北大學政法學院，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.334

2015年3月，十二屆全國人大三次會議舉行全體會議，新《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）獲得通過。這是中國15年來首次修改《立法法》，此次修改的最大亮點莫過于將地方立法權(quán)下放到設區(qū)的市這一層級，這意味著擁有地方立法權(quán)的主體規(guī)模被放大。根據(jù)城市發(fā)展需要，賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)使得地方立法更具有及時性、針對性和可操作性，意義重大：一是有利于公民直接參與立法，便于其行使權(quán)利；二是有利于加大立法速度和立法數(shù)量，推進法治建設；三是有利于國家法律、法規(guī)等上位法的正確實施。毋庸置疑，將地方立法權(quán)下放到設區(qū)的市這一決定值得擁護，但是筆者認為在設區(qū)的市行使立法權(quán)時最重要的問題就是加強立法監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方立法權(quán)濫用的問題，將設區(qū)的市的法治建設推上規(guī)范化的運行軌道。

一、設區(qū)的市立法權(quán)監(jiān)督的必要性

賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)這一年多以來，各地方立法數(shù)量急劇增長，隨之浮出水面的是立法權(quán)“擴容”的負面現(xiàn)象，這也堅定了我們需要加強對設區(qū)的市的立法權(quán)的監(jiān)督。理由如下：

（一）防止地方保護主義法制化的需要

立法，是制定和認可法律的一項活動。立法的目的在于保障社會利益公平、合理的分配，并且以規(guī)則的形式確定下來。也可以表述為，立法就是如何做到均衡社會生產(chǎn)資料與所得利益的問題?！读⒎ǚā穼⒌胤搅⒎?quán)賦予以設區(qū)的市身上，可能會造成對地方保護主義不斷縱容的惡劣結(jié)果。在立法項目的選擇上，可能會出現(xiàn)各設區(qū)的市為了保護本地主體對本地區(qū)資源和市場的占有，不合理的放大外地主體所承擔的義務的情況。當前社會，市場在資源配置中起決定性作用，地方保護主義割裂市場統(tǒng)一的行為是不符合市場規(guī)律的，只會取得適得其反的效果，阻礙地方經(jīng)濟的長遠發(fā)展。另外，由于地方各級人民法院總是習慣以本地區(qū)制定的法律、法規(guī)來決斷案件，體現(xiàn)了地方保護主義橫行的現(xiàn)象不斷加重，不利于實現(xiàn)司法的公平公正。

（二）維護法制統(tǒng)一的需要

在《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)后，就有學者提出了這一放權(quán)行為一定會引起地方立法權(quán)膨脹的問題。同樣，這也必然會威脅到我國法制的統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，某些設區(qū)的市在立法時，因為把握不好中央與地方的立法權(quán)限范圍的界限，可能會出現(xiàn)制定的地方性法規(guī)與國家現(xiàn)有的法律相抵觸的情形；第二，隨著法制化進程的不斷加快，國家立法的制定、修改和廢止的頻率也逐漸加快，更加容易出現(xiàn)原本設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)與上位法并無沖突之處，但因上位法發(fā)生變化，而地方性法規(guī)不能得到及時有效地調(diào)整，不得不與上位法相抵觸的情形。所以說如何使設區(qū)的市的立法與憲法、法律以及省級地方立法保持一致，是立法監(jiān)督不可忽視的一個方面。

二、設區(qū)的市立法權(quán)監(jiān)督機制的現(xiàn)狀及不足

《立法法》規(guī)定了設區(qū)的市立法權(quán)的監(jiān)督機制，主要包括設區(qū)的市立法權(quán)開始行使的批準制度、審查批準制度以及備案審查制度。筆者將會對設區(qū)的市立法權(quán)的監(jiān)督機制現(xiàn)狀及存在的問題進行分析和探討。如下：

（一）設區(qū)的市立法權(quán)開始行使的批準制度及問題分析

《立法法》的修改賦予了設區(qū)的市立法權(quán)，導致地方立法主體數(shù)量猛增。由于本次《立法法》規(guī)定的是賦予所有設區(qū)的市地方立法權(quán)，數(shù)量之多、規(guī)模之大會引發(fā)很多潛在問題，比如各設區(qū)的市之間存在較大差異，因急于立法使得立法質(zhì)量堪憂，等等。為解決這些問題，《立法法》第72條第4款規(guī)定了設區(qū)的市開始行使立法權(quán)的具體程序，明確了對省、自治區(qū)人大常委會的有關(guān)授權(quán)。所以說，要想推動設區(qū)的市地方立法權(quán)的行使，應該積極踐行該款規(guī)定，堅持底線原則，確保設區(qū)的市的立法質(zhì)量。

然而，《立法法》修改后，從各省、自治區(qū)人大常委會批準獲得地方立法權(quán)的設區(qū)的市的數(shù)量分析，并沒有體現(xiàn)出《立法法》上述規(guī)律，反而顯現(xiàn)出很多問題，如設區(qū)的市扎堆申請立法權(quán)、批準工作未分批進行、批準各設區(qū)的市立法權(quán)的時間間隔較短，等等。這些問題的解決是規(guī)范設區(qū)的市開始立法確定權(quán)有效行使的重中之重。

（二） 設區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準制度及問題分析

《立法法》第七十二條第二款和第三款明確對審查批準制度做出了規(guī)定 。說明省級人大常委會對設區(qū)的市法規(guī)的審查批準是一種法定職責，也是該法規(guī)得以生效的必經(jīng)程序。對于上述制度，筆者認為存在以下問題：

1.未規(guī)定批準制度的報請批準程序

設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會都有權(quán)制定地方性法規(guī)，一方面，《立法法》未規(guī)定報請省級人大常委會批準的主體是設區(qū)的市的人大抑或其常委會；另一方面，未規(guī)定設區(qū)的市在報請批準地方性法規(guī)時應提交的材料。

2.未詳細規(guī)定批準制度的審查內(nèi)容

《立法法》對于審查批準內(nèi)容的規(guī)定主要體現(xiàn)在第七十二條第二款后半部分的規(guī)定 。筆者將其進行整合，大致可以得出兩點審查內(nèi)容：一是對地方性法規(guī)的合法性審查；二是該地方性法規(guī)不能同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。二者是相互聯(lián)系的兩個方面，雖然《立法法》規(guī)定了批準制度的審查內(nèi)容，但欠缺操作性。因此，如何做到正確理解上述內(nèi)容，并將其貫徹到立法實踐中就成為問題的關(guān)鍵。

3.未規(guī)定批準制度的審查程序

對于賦予設區(qū)的市立法權(quán)，我們不得不考慮的一個問題是：設區(qū)的市制定地方性法規(guī)后，報請省人大及其常委會審查批準時，省人大及其常委會應該選擇何種程序更為適合？這一問題直接關(guān)系到對設區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查密度，進而關(guān)系到該地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。

（三）地方性法規(guī)的備案審查制度及其問題分析

《立法法》第七十二條第四款著重強調(diào)了對設區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查制度規(guī)定 ，但是，通過詳細比對，從一個側(cè)面說明了設區(qū)的市并沒有備案審查制度，我們只能借鑒法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的備案審查制度。實踐表明，現(xiàn)行的備案審查制度仍然存在諸多問題，尤其是在立法法賦予所有設區(qū)的市立法權(quán)后，立法主體倍增的局面使得備案審查的工作量明顯加大，其被隱藏的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。

1. “只備不審”現(xiàn)象仍然存在

當下仍舊處于賦予設區(qū)的市立法權(quán)初期，設區(qū)的市地方性法規(guī)如雨后春筍，層出不窮?！读⒎ǚā芬?guī)定的對設區(qū)的市地方立法權(quán)的立法權(quán)限范圍的內(nèi)涵和外延并不好把握，備案審查機構(gòu)的工作人員專業(yè)水平受限，加大了其發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的難度。比如說，如果發(fā)現(xiàn)設區(qū)的市備案的地方性法規(guī)有不合理、需要修改、廢止或者撤銷的，那按照該法規(guī)判決的案件的效力以及責任又該怎樣認定？由于沒有合理的解決方法，備案審查制度中“只備不審”的現(xiàn)象依舊沒有得到進一步解決。

2.備案審查能力不足制約工作開展

設區(qū)的市的數(shù)量以及規(guī)模，導致需要備案審查的地方性法規(guī)的數(shù)量之多可想而知，這必然會顯現(xiàn)出我國現(xiàn)有的備案審查機構(gòu)及其工作人員不足的問題，據(jù)此，不難判斷出我國對于設區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查制度仍有很大進步空間。

三、 完善設區(qū)的市立法權(quán)監(jiān)督機制的建議

根據(jù)上述實踐中出現(xiàn)的各種問題和矛盾，筆者認為最需要解決的就是建立健全我國的地方立法權(quán)的監(jiān)督機制，防止濫用地方立法權(quán)，推動當前面臨的問題得以順利地解決，使設區(qū)的市立法權(quán)不偏離方向，實現(xiàn)立法精細化、科學化、民主化。對于如何完善對設區(qū)的市立法監(jiān)督機制，筆者有以下建議：

（一）對設區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準制度的建議

1.對審查批準報請程序的完善建議

（1）關(guān)于報請主體。根據(jù)我國人民代表大會和常務委員會的會議制度的特點，由設區(qū)的市的人大常委會報請省級人大常委會批準地方性法規(guī)比較妥當。而且，根據(jù)《立法法》第 78 條第三款的規(guī)定，設區(qū)的市的地方性法規(guī)應該由設區(qū)的市的人大常委會發(fā)布公告予以公布。

（2）關(guān)于報請材料。設區(qū)的市的人大常委會在報請批準地方性法規(guī)時，除了提交經(jīng)審議通過的地方性法規(guī)文本外，至少還應當提交關(guān)于地方性法規(guī)的說明。在關(guān)于地方性法規(guī)的說明中，重點闡述該地方性法規(guī)與本地區(qū)的實際情況的切合度、以及與上位法之間的關(guān)系。前者旨在突出地方性法規(guī)的地方特色，后者旨在說明地方性法規(guī)與上位法不相抵觸。

2.對審查批準內(nèi)容的完善建議

（1）堅持“不抵觸”原則。做到設區(qū)的市的地方性法規(guī)與我國現(xiàn)行法律思想和精神不抵觸，不僅有助于推動社會主義法治社會的建設，而且有利于維護社會主義法制的統(tǒng)一，因此，我們能做的就是想方設法的堅持“不抵觸”原則，什么時候都不能放棄，這是對設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的審查的最低要求。省級人大常委會批準設區(qū)的市的地方性法規(guī)時遵循的“不抵觸原則”應與全國人大常委會撤銷地方性法規(guī)時遵循的“不抵觸原則”具有一致性。省級人大常委會在審查設區(qū)的市的地方性法規(guī)時應著重審查三個方面：一是是否超越權(quán)限；二是是否違反上位法的規(guī)定；三是是否違背法定程序。

（2）正確理解合法性審查原則。在對設區(qū)的市地方性法規(guī)進行合法性審查時，要跳出法規(guī)本身來對待法規(guī)，要謹記“法律最需要彰顯的就是公平正義，法律也是法治社會的最后一道防線?！币虼?，筆者認為應該從以下幾個方面來解讀：

一是合法性審查首先應該包含的就是合憲法性。任何的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能違背憲法的規(guī)定和憲法的精神，這是立法主體應該堅持的首要原則。上述不抵觸原則已經(jīng)對這一方面做了很詳細的解讀，在此不一一贅述。

二是合法性天然地包含合理性。設區(qū)的市地方性法規(guī)的性質(zhì)與一般法律法規(guī)相同，都是社會規(guī)范的一種表現(xiàn)形式，所謂的社會規(guī)范其實是一種約束公民行為的行為規(guī)范，其本身就屬于一種社會規(guī)范，應與人的心理相契合，所以，我們應該避免所有的不合法、不合理的情形的出現(xiàn)。因此，在審查設區(qū)的市地方性法規(guī)時，對明顯不合理的規(guī)定，應當指明并加以糾正。

三是合法性原則還要求符合立法技術(shù)規(guī)范。立法技術(shù)規(guī)范要求在制定法律時應該注重對文字的斟酌，但是，如果制定出來的法律單純考究文字含義，而內(nèi)容卻不合乎邏輯，這會給地方性法規(guī)的實施造成很大的困擾，人為地降低法規(guī)的權(quán)威性、嚴肅性。這就警示我們在設區(qū)的市制定地方性法規(guī)時應該正確界定立法權(quán)限范圍，根據(jù)自身的實際情況和需要，來確定到底需要立什么法。設區(qū)的市一級人大及其常委會制定地方性法規(guī)，對于是否屬于其立法權(quán)限范圍不好確定時，應與省級人大常委會溝通，避免出現(xiàn)超越權(quán)限范圍立法，省級人大常委會不予批準的情形。

3.對審查批準程序的完善建議

為充分發(fā)揮設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會的積極性和主動性，筆者認為省級人大常委會在審查報請批準的地方性法規(guī)時，應避免采用純粹書面審查的方式，而是允許地方性法規(guī)報請機關(guān)參加審查會議，陳述制定該地方性法規(guī)的必要性和合法性，回答其他審查人員的提問。

（二） 對地方性法規(guī)備案審查制度的建議

筆者認為在沒有對設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的備案審查作出明確規(guī)定的情況下應該首先完善現(xiàn)行的備案審查制度，為設區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查打下堅實的基礎。

1.建立糾正機制

建立糾正機制，主要是為了解決設區(qū)的市地方性法規(guī)地不適當?shù)那闆r，就要啟動糾正機制，主要需要考慮三個方面：首先是與地方性法規(guī)的制定主體進行溝通協(xié)商，要把具體的情況說明白。其次是由備案審查機構(gòu)提出書面審查意見，要求制定主體予以修改。制定機關(guān)應當在規(guī)定的期限內(nèi)對審查意見進行處理，提出自己的意見和建議，并且應該將最后的結(jié)果公布出來。最后，如果制定主體不予以更正，可以向人大常委會提出審查意見和予以撤銷的議案，撤銷不合理的地方性法規(guī)。

2.提高專職人員的審查能力

加強備案審查工作人員的學習和培訓，使備案審查工作人員能夠準確理解和把握的設區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查的具體流程，不斷提高業(yè)務素質(zhì)和工作水平。在此基礎上，省人大及其常委會還可以選拔一些有基礎、有能力的專業(yè)人員來從事此項工作。只有雙管齊下，才能保障備案審查工作的順利開展。

四、結(jié)語

設區(qū)的市的地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也會成為中國未來法律發(fā)展的新生力量，這勢必會提升法律沖突的風險，也對立法監(jiān)督機制提出了更高的要求。我們應該以積極樂觀的心態(tài)去面對將來會發(fā)生的問題，主要還是解決地方立法的監(jiān)督問題。緊緊抓牢一切有利的條件，在現(xiàn)有的基礎上探索出一套適合我國法治發(fā)展的監(jiān)督機制。綜上，采取上述筆者提出的解決措施，既有利于地方立法水平的提高，又可以加快地方法治規(guī)范化發(fā)展，從而實現(xiàn)法治中國的建設。

注釋：

《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準?！薄读⒎ǚā返谄呤l第三款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區(qū)的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應當作出處理決定?！?/p>

《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在四個月內(nèi)予以批準。”

《立法法》第七十二條第四款規(guī)定：“設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！?/p>

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