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      我國律師管理體制的反思與重構(gòu)

      2017-09-04 04:42:19柳正晞
      法制與社會 2017年24期
      關(guān)鍵詞:律師協(xié)會體制管理

      摘 要 本文所要研究的是律師管理體制。在法治建設(shè)的進(jìn)程中,律師起到的鏈接作用是無可替代的,對于公平正義的實現(xiàn)、公民權(quán)利的保障而言意義重大,顯然,律師隊伍的建設(shè)亦是法治建設(shè)的應(yīng)有之義,而律師隊伍建設(shè)離不開各項制度的建立與完善,為此,建立合理高效的律師管理體制已成為我國法治建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

      關(guān)鍵詞 體制 律師協(xié)會 “兩結(jié)合” 管理

      作者簡介:柳正晞,浙江臺溫律師事務(wù)所,高級律師。

      中圖分類號:D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.367

      隨著依法治國的提出,法治建設(shè)成為當(dāng)今社會建設(shè)的重要內(nèi)容。律師作為法律和社會的鏈接,在法治建設(shè)中扮演著重要的角色,為了更好地發(fā)揮律師的作用,為律師執(zhí)業(yè)提供良好的制度環(huán)境,建立起更加完善的律師管理體制意義重大。通過制度的內(nèi)容對律師行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的管理,其一,可使律師權(quán)利有所保障,其二,這種制度規(guī)范也可以較好規(guī)范律師行為,提高律師在社會的認(rèn)同感。

      縱觀我國的律師發(fā)展歷程,我國的律師管理體制,處于不斷的變革之中,這種變革可以被分為橫向和縱向兩個層面??v向上以時間為主線,由于我國歷史上特殊時期的存在,律師管理體制經(jīng)歷了建立、取消、重建、發(fā)展等階段,總體上呈現(xiàn)出在曲折中進(jìn)步的趨勢;橫向上,結(jié)合國家管理和行業(yè)自身管理兩個因素,經(jīng)歷了由單一司法行政機關(guān)獨占管理到以司法行政管理為主、行業(yè)協(xié)會管理輔之的格局,再到以行政管理和行業(yè)協(xié)會管理“兩結(jié)合”的模式。 在這種變革中,我們不難看出律師協(xié)會的作用正在逐漸的加強,這種自治管理模式標(biāo)志著是我國律師管理體制正在逐漸進(jìn)步。

      但是需要看到的是,由于社會環(huán)境處在不斷變化中,律師管理體制要在我國法治建設(shè)中持續(xù)發(fā)揮重要作用,必然要跟隨社會環(huán)境的變化而做出相應(yīng)的變化。然由于立法進(jìn)程推進(jìn)和法律服務(wù)市場的拓展的原因,已經(jīng)建立起來的“兩結(jié)合”的管理體制如果不進(jìn)行相應(yīng)的革新,顯然將無法適應(yīng)一些新情況的出現(xiàn),這對律師行業(yè)的發(fā)展乃至我國的法治建設(shè)都會形成阻礙。具體言之,目前“兩結(jié)合”的律師管理體制在司法行政管理機關(guān)與行業(yè)協(xié)會組織在相互關(guān)系處理上,過分強調(diào)行政管理職能,自治組織的自治權(quán)能處于缺位或“失權(quán)”狀態(tài)下,導(dǎo)致目前的律師管理體制功能難以發(fā)揮。所以,要以實現(xiàn)依法治國的總體目標(biāo)為導(dǎo)向,從具體問題和我國國情出發(fā),在目前“兩結(jié)合”律師管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善,更好地約束律師行為、保障律師權(quán)利,使律師行業(yè)整體向善發(fā)展,服務(wù)我國法治國家建設(shè)的大局。

      一、律師管理體制的概述

      律師行業(yè)的有序發(fā)展,對于構(gòu)建公平民主的法治社會、保障公民權(quán)利有著重要意義。然行業(yè)的發(fā)展離不開行業(yè)管理制度的完善,特別是新司法常態(tài)下對律師隊伍的各方面素質(zhì)要求越來越高,建立合理高效的律師管理體制有其必然性,反過來,良好的律師管理體制可以為律師執(zhí)業(yè)提供較好的制度環(huán)境。正如學(xué)者所述,建立合理高效的律師管理制度,就必須處理好司法行政管理和律師行業(yè)協(xié)會自身管理兩者之間的平衡關(guān)系。 根據(jù)兩者之間的關(guān)系,我國有三種不同的律師管理體制模式:第一種,司法行政機關(guān)排他的對律師行業(yè)進(jìn)行管理的模式;第二種,以司法行政機關(guān)為主,行業(yè)協(xié)會管理為輔的管理體制;第三種,“兩結(jié)合”模式,指的是司法行政機關(guān)和律師協(xié)會共同對律師行業(yè)進(jìn)行管理,這也是現(xiàn)階段我國的律師管理體制。但是應(yīng)該明確,司法行政機關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會管理范圍的劃分不同,決定了不同性質(zhì)但管理體制。同時,由于社會環(huán)境和法制傳統(tǒng)的不同,國外有著和我國不同的律師管理體制模式,為了實現(xiàn)我國律師管理體制的優(yōu)化發(fā)展,有必要對國外的相關(guān)制度進(jìn)行介紹并借鑒其成功經(jīng)驗。

      (一)我國律師管理制度的演進(jìn)

      雖然傳統(tǒng)社會有訟師存在,但是“在傳統(tǒng)的社會里面,訟師速來受人輕賤,他們的形象是貪婪、冷酷、狡黠、奸詐的,最善于撥弄是非,顛倒黑白,捏詞辨飾,漁人之利?!?可見,在傳統(tǒng)社會,訟師的地位和形象十分不堪,他們不是真正意義上的律師,而是訴棍,挑唆訴訟,以此營生,所以這種情況下不存在真正意義上的律師管理制度。在晚清時期修訂的法律中,明確提出了律師的概念,但是也只是理論層面,沒有付諸實踐,律師管理制度同樣沒有興起。1912年9月,民國政府頒布了《律師暫行章程》,并以此為根據(jù),建立了一套理論上較為全面的律師管理體制,但是實際的運行情況和制度設(shè)計嚴(yán)重不符,并且在新中國成立后,民國時期的法律制度被廢除,相應(yīng)的律師管理體制也因此廢棄,故不再做研究。

      所以,本文討論的主要是新中國建立之后我國的律師管理體制??偨Y(jié)各個時期的體制特點,可以將我國的律師管理體制分為三個階段:1950年到80年代中期,司法行政機關(guān)獨占管理階段;80年代中期到1996年,以司法行政機關(guān)為主,律師行業(yè)協(xié)會為輔的管理模式;1996年以后,向“兩結(jié)合”的模式轉(zhuǎn)變階段 。以下,本文就我國律師管理體制的這三個階段分別進(jìn)行介紹。

      1.司法行政管理階段

      1950年召開的第一次全國司法工作會議上,司法部通過了《京、津、滬三市辯護(hù)人制度試行辦法(草案)》并設(shè)置了三類律師:公設(shè)律師、職業(yè)律師和輔助人。該草案的通過,預(yù)示著我國的律師和律師管理體制的建立和發(fā)展。之后,在同一年年底,司法部發(fā)出了《關(guān)于取締黑社會即訴棍事件的通報》,該通報的發(fā)布,將國民黨政府在大陸地區(qū)遺留的律師及律師管理制度影響統(tǒng)統(tǒng)掃除干凈,為新中國的律師管理體制的發(fā)展鋪平了道路。

      1954年,第一部憲法頒布,規(guī)定被告人有權(quán)獲得辯護(hù),同年的《人民法院組織法》,賦予被告人委托律師的權(quán)利。作為國家根本大法的憲法是其他部門法制定的依據(jù),在憲法中承認(rèn)被告人的辯護(hù)權(quán),是法制和人權(quán)的進(jìn)步;具體的部門法中關(guān)于律師的規(guī)定,是律師行使權(quán)利的依據(jù)。通過相關(guān)法律的頒布和實施,律師的權(quán)利、義務(wù)、性質(zhì)都得到了明確,此時,對律師進(jìn)行高效的管理,使之更好的服務(wù)于法制建設(shè)成了必須認(rèn)真思考的問題。律師協(xié)會開始籌建,但是此時的律師協(xié)會附屬于司法行政機關(guān),并非獨立的組織。

      1957年開始,由于政治動蕩,律師行業(yè)受到嚴(yán)重的沖擊,發(fā)展到后期,由于公檢法機關(guān)遭到嚴(yán)重的破壞,國家法制更是處于停滯狀態(tài),大量律師被迫中斷了執(zhí)業(yè)生涯,律師管理體制也因此受到嚴(yán)重的影響。

      1979年,司法部下發(fā)了《關(guān)于恢復(fù)重建律師制度的通知》,由此,經(jīng)過政治動蕩的律師及律師管理體制重新被恢復(fù),各項工作也逐漸走向正軌。次年,《律師暫行條例》公布,在該條例中,司法行政管理體制被認(rèn)可,司法行政機關(guān)對于律師管理的范圍和深度都得到了法律的確定。1984年的《關(guān)于加強和改革律師工作的意見》,將律師協(xié)會定義為群眾性的、律師聯(lián)合的社團(tuán),受司法行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

      這一時期律師的管理體制,中間雖然因為政治動蕩產(chǎn)生制度倒退,但總體上不難看出,司法行政機關(guān)在律師管理占據(jù)絕對主導(dǎo)地位是主要特點,這與當(dāng)時的社會管理體制以及行業(yè)協(xié)會等自治組織發(fā)展情況有關(guān)。

      2.以司法行政機關(guān)管理為主、律師行業(yè)協(xié)會管理為輔

      這一階段,司法行政機關(guān)對于律師管理的絕對地位產(chǎn)生了動搖,律師協(xié)會開始逐漸在對律師管理體制中發(fā)揮作用。1986年,中華全國律師協(xié)會成立,這不但恢復(fù)了之前被嚴(yán)重破壞的律師協(xié)會制度,同時,隨著司法行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人在全國律協(xié)的任職,律師協(xié)會履行的職責(zé)也發(fā)生了悄然變化,由原先附屬于司法行政機關(guān),單純地執(zhí)行相關(guān)決定、命令,轉(zhuǎn)化為積極聯(lián)系群眾,服務(wù)社會的作用。這種角色的再轉(zhuǎn)化,意味著律師協(xié)會職責(zé)范圍的擴大化,律師協(xié)會的能動性的增加。但是同時應(yīng)該注意到,司法行政機關(guān)工作人員在全國律協(xié)的任職,在一定程度上影響了律協(xié)的獨立性,作為由律師構(gòu)成的社會團(tuán)體,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻非由執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任,使得律師協(xié)會的職權(quán)變得難以確定 。

      1993年《關(guān)于深化律師工作改革的方案》中規(guī)定:協(xié)會應(yīng)當(dāng)由執(zhí)業(yè)律師組成,領(lǐng)導(dǎo)成員在執(zhí)業(yè)律師中選舉產(chǎn)生。隨著該方案的施行,律師協(xié)會開始和行政機關(guān)分離,律師協(xié)會的獨立性開始凸顯,并成為一個和司法行政機關(guān)相對獨立的組織 。雖然此時司法行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)仍然占據(jù)主要地位,但是律協(xié)的職能逐漸豐富,如在協(xié)會的章程中,規(guī)定了協(xié)會享有對會員的獎懲權(quán)利、制定實施律師行業(yè)規(guī)范等,這些都是司法行政權(quán)力向律師協(xié)會方向的分流。籍此,以司法行政機關(guān)為主,律師協(xié)會為輔的律師管理體制開始被確立和實施。

      這一時期的律師管理,雖然司法行政機關(guān)在律師管理中的主導(dǎo)地位有所削弱,但司法行政機關(guān)的作用依舊不可代替,律師協(xié)會在其中的作用雖有所提升但仍存在制度上和自身發(fā)展的阻礙,其作用范圍有限。

      3.“兩結(jié)合”階段

      1996年,《律師法》通過,同年全國律師協(xié)會制定了《律師職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律規(guī)范》。隨著律師協(xié)會獨立性的增強,律協(xié)開始擁有一些實體性的權(quán)利。在1998年的行政改革中,律師資格考試、專業(yè)培訓(xùn)和獎懲宣傳等工作成為律師協(xié)會的職能組成,這表明,律師協(xié)會對于司法部的依附性降低,越來越成為一個能夠獨立行使職能的組織。2004年,司法部將對律師的懲戒調(diào)查權(quán)和懲戒建議權(quán)委托給律師協(xié)會行使。我國的律師管理體制開始向著“兩結(jié)合”的模式發(fā)展。“兩結(jié)合”的管理體制,是司法行政對律師管理體制逐步放權(quán)的表現(xiàn),也契合了我國法制改革中對行政干預(yù)進(jìn)行限制的精神。

      在“兩結(jié)合”的模式中律師協(xié)會在法律上取得了完全獨立的地位,作為由律師組成的社團(tuán),律師協(xié)會和司法行政部門分工合作,同時對律師工作進(jìn)行管理。

      (二)國外律師管理體制研究

      在我國法治發(fā)展的過程中,法律移植的色彩濃重,尤其是由于歷史關(guān)系受日本等國家的影響很大,所以有必要對以日本為代表的大陸法系國家的律師管理體制進(jìn)行研究。同時為了更好地理解不同國家對于律師管理體制的規(guī)定,本文選取了英美法系的代表性國家進(jìn)行介紹。受不同的社會環(huán)境、歷史背景等因素影響,國外關(guān)于律師管理體制和國內(nèi)存在很大的差異性。國外的管理模式,可以分為行業(yè)協(xié)會自治體制、司法行政機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下的律師協(xié)會管理體制、律師協(xié)會和法院共管模式三種。

      1.日本的行業(yè)協(xié)會自治體制

      日本的律師管理體制屬于完全的協(xié)會管理,日本的律師聯(lián)合會和地方律師協(xié)會享有高度的自治權(quán)利,獨立地對律師的準(zhǔn)入、行為、處罰等事項進(jìn)行管理。在這種模式中,司法行政機關(guān)沒有任何的管理職能。既不能對協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo),也不能對協(xié)會做出的相關(guān)決定進(jìn)行更改,對于協(xié)會的和會員的管理,完全屬于協(xié)會的自身事務(wù)。日本這種律師協(xié)會一家獨大的模式,使得作為律師聯(lián)合體的律師協(xié)會有著和其他的管理體制模式相比更大的權(quán)利。

      律師行業(yè)是一個專業(yè)性很強的行業(yè),對于律師的管理,不應(yīng)該從行政的角度出發(fā),而應(yīng)該更多的從專業(yè)性角度考慮。律師協(xié)會作為律師群體的聯(lián)合體,這種律師協(xié)會完全獨立自主進(jìn)行管理的管理模式,因減少了行政機關(guān)的干預(yù),更能充分發(fā)揮律師協(xié)會的能動性,專業(yè)性也更強。

      2.德國的司法行政機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下的律師協(xié)會管理體制

      德國的律師管理體制,是一種類似于我國“以司法行政機關(guān)管理為主,律師協(xié)會為輔”的模式,但在德國體制模式中,相較于我國而言,律師協(xié)會具有更廣泛的自主權(quán),能夠管理的事務(wù)更多,司法行政機關(guān)只是對律師協(xié)會是否遵守章程,是否有違法行為等進(jìn)行監(jiān)督檢查,很少涉及到具體的管理工作。所以在司法行政機關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下,律師協(xié)會的管理職能得到了最大程度的發(fā)揮,這主要體現(xiàn)在對律師的準(zhǔn)入和對違法違規(guī)的律師進(jìn)行處罰上面。在德國,律師協(xié)會先對有志于從事律師行業(yè)的人員進(jìn)行審查,并出具相應(yīng)的鑒定書,在出具了鑒定書之后,由相關(guān)的司法行政機關(guān)進(jìn)行審查。對于符合條件的,決定授予律師資格;對于不符合條件的,不予準(zhǔn)許。雖然律師協(xié)會不能在律師的準(zhǔn)入問題上做出最后的決定,但是由于其享有對申請執(zhí)業(yè)人員的在先審查權(quán),如果前期的審查不能通過,申請人必然不能獲得肯定的鑒定書,所以,律協(xié)對于律師準(zhǔn)入的管理職能還是得到了很好的體現(xiàn)。

      3.英國的律師協(xié)會和法院共管模式

      在英國,除去蘇格蘭地區(qū),都適用的是這種律師行業(yè)協(xié)會和法院共管模式,這是和大陸法系的不同規(guī)定。在這種管理體制中,法院和律師協(xié)會進(jìn)行分工合作。由法院對律師的準(zhǔn)入,懲處等進(jìn)行管理;對于為申請成為律師的人出具證明,頒發(fā)證書,對律師執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行管理等職能都由律師協(xié)會享有。這種管理體制,將律師的管理工作進(jìn)行分流,律師協(xié)會和法院所處理的事務(wù)具有平等性。由于律協(xié)不附屬于法院,所以其處理事務(wù)的獨立性更強。

      通過以上的介紹可以看出,國外律師管理體制:(1)注重自治組織在律師管理上的獨立性,律師協(xié)會的地位相對較高,處理的事項范圍更大,甚至出現(xiàn)律師協(xié)會獨立管理律師行業(yè)的體制模式,這是我國律師管理所不具有的特點。(2)在處理其他管理部門和律師協(xié)會關(guān)系上,需要對各主體的職能分工進(jìn)行明確,特別是避免行政管理部門“事無巨細(xì)”的管理。

      二、我國立律師管理體制的現(xiàn)狀分析

      現(xiàn)階段,我國律師行業(yè)施行的是在司法行政機關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)協(xié)會管理體制,這實質(zhì)上是“兩結(jié)合”的管理模式。從我國建國初期施行的司法行政機關(guān)單獨管理,到如今的“兩結(jié)合”形式,律師協(xié)會的作用正在變得越來越重要,承擔(dān)的管理職責(zé)也越來越多。但是應(yīng)該注意到,我國的“兩結(jié)合”管理體制和國外的律師協(xié)會完全獨立進(jìn)行管理的架構(gòu)是不同的,在獨立性、管理內(nèi)容的廣泛性等方面都存在相當(dāng)大的差距。

      (一)兩結(jié)合模式的分工

      “兩結(jié)合”的管理模式下,司法行政機關(guān)和律師協(xié)會在對律師行業(yè)進(jìn)行管理的時候,是有一定分工的。作為代表國家的司法行政機關(guān),主管的往往是宏觀層面的工作。根據(jù)我國律師法的相關(guān)規(guī)定,對律師行業(yè)的整體發(fā)展提出具有宏觀性的指導(dǎo)意見,對一些重大事項做出決定 。而具體的律師管理工作,由律師協(xié)會進(jìn)行。

      司法行政機關(guān)的管理,主要體現(xiàn)在律師準(zhǔn)入和對具有違法行為的律師進(jìn)行處罰兩個方面。我國《律師法》第6條,規(guī)定了律師申請執(zhí)業(yè)的相關(guān)程序,規(guī)范了律師的準(zhǔn)入制度。并且在本法的第47條至52條,規(guī)定了對律師的相關(guān)行政處罰。這些都是司法行政機關(guān)進(jìn)行管理的表現(xiàn)形式

      律師協(xié)會的管理,主要體現(xiàn)在對律師行業(yè)進(jìn)行日常的管理、組織活動等方面。如對律師進(jìn)行職業(yè)道德教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等,這些工作主要是針對律師日常在執(zhí)業(yè)中的問題進(jìn)行的,更加偏重于事務(wù)性的工作 。

      (二)“兩結(jié)合”模式的缺陷

      我國現(xiàn)階段的“兩結(jié)合”模式由于社會發(fā)展、法制環(huán)境等多種因素的影響,還存在多種問題,主要體現(xiàn)在司法行政機關(guān)的干預(yù)過多和律師行業(yè)管理范圍需要擴大化兩個方面。

      1.行政干預(yù)過多

      司法行政機關(guān)的過多干預(yù),意味著律師行業(yè)管理空間被嚴(yán)重壓縮,使得對于律師行業(yè)的管理行政化多于專業(yè)化。我國總體上是在司法行政機關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)管理體制,司法行政機關(guān)參與對律師的管理,應(yīng)更多地體現(xiàn)在宏觀方面,應(yīng)該是決定律師行業(yè)的方向性、全局性的管理,而不是具體的、日常化的管理,所以一些實體性的權(quán)利,不應(yīng)該由司法行政機關(guān)掌握,應(yīng)該屬于律師協(xié)會的職權(quán)范圍。如對律師執(zhí)業(yè)資格審查,對律師的懲戒等權(quán)利,這些本應(yīng)該屬于律師協(xié)會的管理權(quán)限,都由司法行政機關(guān)行使,削弱了律師協(xié)會作為獨立的組織進(jìn)行自治的功能。

      除了在管理權(quán)能上,司法行政機關(guān)存在過多干預(yù)之外,在組織管理上行政化現(xiàn)象也較為嚴(yán)重,例如有學(xué)者通過調(diào)查,個別地方律師協(xié)會的人事任免上,司法行政管理部門在其中扮演重要的角色,甚至存在司法行政律師管理處人員和律師協(xié)會秘書處人員是同一套人馬兩套牌子的現(xiàn)象。

      2.律師行業(yè)協(xié)會管理范圍有限

      在“兩結(jié)合”模式下,對于律師的行業(yè)協(xié)會管理主要依靠律師協(xié)會來完成。然而在我國行政司法機關(guān)管理因素及律協(xié)自身性質(zhì)的共同影響下,律協(xié)的管理范圍還是局限的。這在律師的準(zhǔn)入,行業(yè)規(guī)范的制定和對律師的處罰等方面都有體現(xiàn)。首先對于律師執(zhí)業(yè)資格,在我國,由司法行政機關(guān)具體掌握。其次,雖然律協(xié)有權(quán)制定行業(yè)規(guī)范,這是律師法明文規(guī)定的,但是司法行政機關(guān)在管理的過程中實際也制定了相關(guān)規(guī)范,并且由于司法行政機關(guān)代表的權(quán)威性,導(dǎo)致其制定的規(guī)范往往比律協(xié)制定的規(guī)范更容易被接受而成為適用的標(biāo)準(zhǔn),這就使得律師協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)范出現(xiàn)適用問題。最后,對于違反律師協(xié)會章程的律師,協(xié)會并沒有現(xiàn)實的處罰權(quán)利,在全國律協(xié)章程中,律協(xié)享有的懲戒權(quán),是對違章行為的律師進(jìn)行訓(xùn)誡,批評、直至開除會員資格,但是這里的處罰,主要是較輕的種類,最嚴(yán)重的程度是開除會員資格,但這并不意味著律師資格被剝奪,因為在我國,只有省級的司法行政機關(guān)才有權(quán)撤銷律師執(zhí)業(yè)證書。這種處罰對于違章的律師來說,幾乎不受什么損害,沒有造成其心理上的震懾作用。所以,律師協(xié)會對違章律師的懲罰力度大打折扣,影響有限。

      不難看出,由于目前律師管理體制在管理職能的分工上未能理順,導(dǎo)致管理層面上權(quán)責(zé)不對等的問題。因管理規(guī)范層面未對二者關(guān)系進(jìn)行厘清,致使在律師管理的實踐中容易產(chǎn)生管理的混亂,例如權(quán)能交叉和權(quán)能真空現(xiàn)象并存。

      三、我國律師管理體制的重構(gòu)

      不可否認(rèn),“兩結(jié)合”的律師管理體制與之前的行政絕對主導(dǎo)和以行政為主,以律師協(xié)會為輔的管理模式相比,已經(jīng)有了很大的進(jìn)步,律師協(xié)會作為獨立的律師組織,進(jìn)行實際管理的權(quán)限也變得越來越大。但是,即便在這種模式下,律師協(xié)會的管理職能還是受到了一定的擠壓。從更加有效的發(fā)揮律師協(xié)會作用,更好的服務(wù)于法制建設(shè)的角度出發(fā),我國現(xiàn)在的“兩結(jié)合”模式,還需要進(jìn)一步完善。

      (一)堅持司法行政機關(guān)的指導(dǎo)的必要性

      因為法律行業(yè)的特殊性,律師本身屬于特殊群體,所以對律師行業(yè)的管理,也不同于普通的行政管理。律師行業(yè)自治是發(fā)展的趨勢。律師進(jìn)行自我管理,更有利于專業(yè)性問題的解決,所做出的決定也更容易被接受。有學(xué)者認(rèn)為我們可以學(xué)習(xí)日本的律師管理體制,將對律師的管理權(quán)完全交給律師協(xié)會,由律師協(xié)會進(jìn)行完全的自治,從而使律師協(xié)會的作用得到最大程度的發(fā)揮。但是,完全的去行政化,其實并不適應(yīng)對律師行業(yè)的實際管理。律師協(xié)會的管理者們雖然在專業(yè)知識上具有一定的優(yōu)勢,但是律師的管理水平、行政能力等和專業(yè)的司法行政機關(guān)比較起來還存在一定的差距,這就導(dǎo)致了完全的律協(xié)自治模式具有局限性。再者,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗,沒有司法行政機關(guān)監(jiān)督的律師協(xié)會,一定情況下會沖破其應(yīng)有的界限,最終導(dǎo)致混亂。鑒于此,將司法行政機關(guān)在律師管理中的管理因素完全剔除是不合時宜的,司法行政機關(guān)的作用和地位還不能被完全取代,應(yīng)該在保留的前提下進(jìn)行改進(jìn)。

      我國“兩結(jié)合”的管理體制主要的表述是“司法行政機關(guān)宏觀管理下的律師行業(yè)管理”,在我國國情面前,司法行政機關(guān)的管理是必不可少的,癥結(jié)在于如何把握好司法行政管理和行業(yè)協(xié)會管理的界限,這就要對現(xiàn)行體制中司法行政機關(guān)的管理方式進(jìn)行重新理解。要從“宏觀管理”更加利于行業(yè)協(xié)會行使管理權(quán)的角度進(jìn)行解釋,進(jìn)一步而言,就是要將司法行政機關(guān)的指導(dǎo),限定在方向性的問題上,所進(jìn)行的宏觀管理,是意見性的,提供的指導(dǎo)性的,而不是命令的,這個范圍是有邊際的 。對于律師行業(yè)中涉及到具體的律師權(quán)利、業(yè)務(wù)、處罰等事務(wù)性質(zhì)的事項,都應(yīng)該是律師協(xié)會的職權(quán)范圍,應(yīng)該交由律師協(xié)會自行解決,而司法行政機關(guān)對該些事項不進(jìn)行管理,筆者認(rèn)為,對于這些事項,應(yīng)該連指導(dǎo)性意見都不提供,防止將指導(dǎo)性意見變?yōu)樾姓畹目赡苄浴?/p>

      具體而言,規(guī)范層面上需要明確司法行政機關(guān)的宏觀管理權(quán)能,如此不僅是促使司法行政機關(guān)能夠更好的發(fā)揮其律師管理的作用,更為重要的是明確其與律師協(xié)會的權(quán)利界限:(1)司法行政機關(guān)的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管職能,正如上文所述,司法行政機關(guān)的管理應(yīng)體現(xiàn)在政策方向把控上,對于律師管理的具體工作不應(yīng)插手過多,例如司法行政機關(guān)應(yīng)該作為律師協(xié)會和和政府機關(guān)的聯(lián)系點,及時為律師協(xié)會以及整個律師隊伍提供宏觀政策要求;(2)司法行政機關(guān)的協(xié)調(diào)職能。該職能的主要內(nèi)容是司法行為機關(guān)應(yīng)該為律師協(xié)會以及整個律師隊伍傳遞最新的行業(yè)動態(tài)信息,對于律師隊伍發(fā)展和建設(shè)中存在的需求以及阻礙可以向公共管理部門反應(yīng)。

      通過將司法行政機關(guān)的管理權(quán)限進(jìn)行限定性的解釋,將更多的實際管理權(quán)利交由律師協(xié)會行使,在維持“兩結(jié)合”體制的前提下進(jìn)行完善。這種實際管理中的去行政化,不侵犯律師協(xié)會的管理職能,最大限度的做到律師協(xié)會的獨立,能夠使律師協(xié)會實施更加專業(yè)化的管理,又能從大方向上保障對律師管理的正確性。

      (二)律師行業(yè)協(xié)會管理的“充權(quán)”

      在排除了行政干預(yù)的因素后,對于律師的行業(yè)管理應(yīng)該從更專業(yè)性的角度進(jìn)行改造。筆者認(rèn)為,律師行業(yè)協(xié)會管理需要充權(quán),這種充權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

      1.賦予律師協(xié)會律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)

      當(dāng)前律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán)屬于司法行政機關(guān),這和建立高效的律師管理體制是不相符合的。借鑒國外的經(jīng)驗,對于律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán),主要是由律師協(xié)會享有,對律師的準(zhǔn)入也由律師協(xié)會進(jìn)行操作。當(dāng)律師協(xié)會通過之后,再提交相關(guān)的司法行政部門或者法院,履行程序化的手續(xù)。由于律師行業(yè)的特殊,對管理的專業(yè)性要求很高。只有律師協(xié)會,對律師的行為、道德、守紀(jì)情況等了解的比較深入,對行業(yè)整體情況把握的全面性才會遠(yuǎn)遠(yuǎn)強于司法行政機關(guān)。所以將律師職業(yè)資格審查權(quán)劃歸律師協(xié)會,有如下優(yōu)勢:第一,可以使得那些真正有志于法律事業(yè)、有志于服務(wù)群眾的人成為法律執(zhí)業(yè)者,為服務(wù)人民和法制建設(shè)提供幫助;第二,律師協(xié)會擁有對律師執(zhí)業(yè)資格的審查權(quán),簡化了對符合授予資格條件人員的審批條件,更有利于節(jié)約時間提高效率。此外,賦予律協(xié)對準(zhǔn)入資格的審查權(quán)有助于其權(quán)威樹立,正如學(xué)者所述,律師協(xié)會作為律師的行業(yè)管理組織,在行業(yè)準(zhǔn)入方面無任何作為會一定程度削弱其在律師隊伍中的權(quán)威。 按照我國的律師管理體制發(fā)展趨勢,律師協(xié)會在管理體制中的作用越來越重要,將律師執(zhí)業(yè)資格審查權(quán)劃歸律師協(xié)會,也受到這種趨勢的驅(qū)動。

      2.律師行業(yè)規(guī)范制定權(quán)

      我國律師法規(guī)定了律師協(xié)會的行業(yè)規(guī)范制定權(quán),但是實踐中,司法行政機關(guān)通過制定行業(yè)規(guī)范對律師管理工作進(jìn)行干涉的現(xiàn)象十分常見。由于司法行政機關(guān)所代表的是國家公權(quán)力,其制定的行業(yè)規(guī)范往往比協(xié)會制定的規(guī)范更容易被接受,或者在司法行政機關(guān)制定的規(guī)范和律師協(xié)會制定的規(guī)范發(fā)生沖突的時候,司法行政機關(guān)的規(guī)范有著更高的適用效力,這就造成行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力被架空,制定的規(guī)范不被利用和遵守,使得協(xié)會制定的規(guī)范處于一個尷尬的境地。所以,為了更好地使協(xié)會制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力得到實現(xiàn),應(yīng)該限制司法行政機關(guān)制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力。為了調(diào)和司法行政機關(guān)制定的行業(yè)規(guī)范和行業(yè)協(xié)會制定的規(guī)范之間的矛盾,應(yīng)該做好兩者之間的分工與界限,如可將律師協(xié)會制定的規(guī)范報備司法行政機關(guān),或者經(jīng)過其批準(zhǔn),通過這種方式,使司法行政機關(guān)的意見和律師協(xié)會的管理工作達(dá)到最大程度的融合。

      3.律師懲戒權(quán)歸屬于律師協(xié)會

      根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)定,律師協(xié)會對于律師的懲戒權(quán),程度輕微,律協(xié)享有的懲戒權(quán),是對具有章程規(guī)定的違章行為的律師,進(jìn)行訓(xùn)誡,批評、直至開除會員資格。但是對于律師資格的剝奪仍然屬于司法行政機關(guān)的職權(quán),這樣的懲戒權(quán)分配,明顯將律師協(xié)會的職權(quán)削弱了。對于律師的懲戒,應(yīng)該屬于律師管理制度中的一項重要內(nèi)容,并且多數(shù)由律師協(xié)會進(jìn)行管理。所以,為了更好的對律師行業(yè)進(jìn)行管理,筆者認(rèn)為應(yīng)該將懲戒權(quán)歸屬于律師協(xié)會。從上文分析可以得知,律師協(xié)會對于律師的管理更具有專業(yè)性,將對律師的懲戒權(quán)統(tǒng)一劃歸律師協(xié)會,更能增加律協(xié)的權(quán)威性,減弱律師管理中的行政化色彩。同時律師協(xié)會取得對律師進(jìn)行懲戒的唯一行使主體資格,對于律師協(xié)會制定的相關(guān)規(guī)則的實施,對律師執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督都能夠得到更好的實現(xiàn),這種懲戒權(quán),起到了對律師協(xié)會行使管理職能的保障作用 。

      通過對律師協(xié)會的行業(yè)管理范圍進(jìn)行擴大化,使行業(yè)協(xié)會在律師的準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范的制定和對律師進(jìn)行懲戒等方面實際享有管理權(quán)力。這種權(quán)力的劃分,也起到了去行政化,增強了律師管理專業(yè)性的作用,對于律師行業(yè)的發(fā)展是有利的,同時,也符合了我國律師協(xié)會正在發(fā)揮越來越重要的作用的趨勢。

      四、結(jié)語

      結(jié)合國外的相關(guān)經(jīng)驗和我國的實踐,“兩結(jié)合”模式是我們應(yīng)該采取的律師管理體制模式,自建國以來,我國的律師管理發(fā)展雖然經(jīng)過挫折,但是整體的趨勢仍然證明了這一點。隨著依法治國的提出,法治建設(shè)成為人們關(guān)注的熱點問題,作為和法律息息相關(guān)的律師,更應(yīng)該在法制建設(shè)中發(fā)揮重要的作用,律師隊伍建設(shè)工作的重要性不言而喻,所以建立高效的律師管理制度勢在必行。

      在我國的律師管理制度下,筆者介紹了我國律師管理制度的發(fā)展歷史和國外的幾種具有代表性的律師管理體制,通過這些介紹,對律師管理體制有了一個深入且全面的了解;之后筆者分析了我國“兩結(jié)合”體制中存在的問題,主要從司法行政機關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會二者關(guān)權(quán)能方面進(jìn)行分析;針對現(xiàn)實中存在的問題,筆者試圖厘清二者的關(guān)系,通過限制司法行政機關(guān)權(quán)利和擴大行業(yè)協(xié)會管理權(quán)限的角度出發(fā)提出了具有針對性的意見,通過對司法行政機關(guān)和律師行業(yè)管理權(quán)限進(jìn)行重新劃分,使律師協(xié)會的權(quán)利得到最大程度的發(fā)揮,從而使我國的律師管理體制有序健康的發(fā)展。

      注釋:

      對于我國律師管理體制的詳細(xì)闡述,可參見司莉.中國律師行業(yè)管理體制研究.河北法學(xué).2004(2);黃永東.關(guān)于完善和深化“兩結(jié)合”律師管理體制的思考與實踐.第三屆中國律師論壇論文集(管理發(fā)展卷).2003.30-36;嚴(yán)本道.論我國律師管理體制的改革.理論月刊.2003(4);吳瑞文.論我國的律師管理體制及其完善.法制與社會.2009(24).

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