基于衛(wèi)生應(yīng)急理論的穗港澳鼠疫防疫措施分析

趙金媛+潘華峰+陳楚杰+林鐘宇+葉曉憲

【摘 要】第三次世界鼠疫大流行在1894年于廣東爆發(fā)，疫情迅速傳至香港，并在隔年傳播至澳門。但穗、港、澳三地在此期間感染及死亡人數(shù)卻有極大差別。本文以衛(wèi)生應(yīng)急管理中的4R理論分析三地政府應(yīng)對此次鼠疫危機(jī)的措施，認(rèn)為造成三地疫情差別的原因是三地政府應(yīng)對鼠疫危機(jī)措施的差別。

【關(guān)鍵詞】鼠疫；衛(wèi)生應(yīng)急管理；公共衛(wèi)生

【Abstract】The third world plague pandemic outbreak in Guangzhou and quickly spread to Hong Kong in 1984，and the next year it spread to Macau.But the infection and total deaths has great difference in the three places.This paper used the 4R theory in health emergency management to analyze the government's response to the plague crisis and investigate the three places ‘infection and total deaths.

【Key words】The plague；Health emergency management；Public health

鼠疫是古老的自然疫源性疾病，曾引起三次世界性大流行。第三次大流行發(fā)生于19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，其傳播源頭目前學(xué)術(shù)界仍未統(tǒng)一，目前大致認(rèn)為源頭為1855年中國云南首先發(fā)生的大型鼠疫，隨后鼠疫由云南、廣西傳入廣東[1]，1894年在廣東爆發(fā)，并傳至香港，經(jīng)過航海交通，最終傳及全球。從地理上看，穗、港、澳三地均屬嶺南，為鼠疫易發(fā)區(qū)，三地存在相同的地理生態(tài)環(huán)境，相似的人口密度及流動性，但三地疫情卻呈現(xiàn)極大的反差。本文試以現(xiàn)代政府公共危機(jī)管理理論對三地政府應(yīng)對鼠疫危機(jī)的措施進(jìn)行比較。

1 19世紀(jì)末穗港澳三地疫情概況

自1867至1900年，廣東省共有31年為鼠疫流行年次，發(fā)病人數(shù)共212206人，死亡人數(shù)203292人[2]，死亡率極高。僅在1894年，廣州因鼠疫死亡保守估計7至10萬余人，香港約2500人，澳門直到1895年4月才出現(xiàn)疫情，只見略有感染，未有大規(guī)模流行。

1.1 廣州——疫情最為嚴(yán)重，死亡率高

晚清時期當(dāng)局及民眾缺乏衛(wèi)生防疫的思想。廣州城內(nèi)人口數(shù)量龐大，空間擁擠，生活垃圾堆積于居民區(qū)，供水環(huán)境惡劣。1893 年《申報》評議廣州“人煙稠密，穢氣熏蒸[3]”居住環(huán)境的不通風(fēng)、衛(wèi)生及供水情況的極度臟污成為了孕育瘟疫的溫床。

據(jù)1956年廣州市防疫站的調(diào)查，1890年廣州城開始流行鼠疫，每年春季呈小流行，至1894年廣州城開始大規(guī)模流行鼠疫[4]。目前對于1894年廣州鼠疫爆發(fā)時的死亡人數(shù)并無確切的數(shù)字，較多學(xué)者估算死亡近7到10萬人，如《鼠疫流行史》認(rèn)為廣州的死亡人數(shù)約為7萬[5]。

1.2 香港——華人疫情重，死亡率高

清末時期香港處于港英政府統(tǒng)治之下，華人居住區(qū)人口密度大，居住空間擁擠，衛(wèi)生條件差。由于太平天國及第二次鴉片戰(zhàn)爭，大量逃難或謀生的民眾遷入，且香港作為當(dāng)時東亞最大的轉(zhuǎn)口貿(mào)易中心，人口流動密集，每日過境人數(shù)平均達(dá)5000人次[6]。公共衛(wèi)生的惡劣，大量增加的人口及密集的人流量，導(dǎo)致了瘟疫難以控制的局勢。

賴文、李永宸在《嶺南瘟疫史》中根據(jù)1894年《申報》有關(guān)香港鼠疫記載統(tǒng)計出當(dāng)年香港鼠疫患者共死亡2378人[7]。崔艷紅根據(jù)香港政府報告資料統(tǒng)計得出1894年香港鼠疫患病2679人，死亡2485人，死亡率92%[8]。由于當(dāng)時華人大批逃離香港，由此推測本次鼠疫爆發(fā)期間香港的死亡人數(shù)應(yīng)超過統(tǒng)計人數(shù)。

1.3 澳門——小規(guī)模傳播，疫情短暫

澳葡政府控制澳門后對政府管理體制進(jìn)行了較大的改革。受西方近代管理思想的影響，澳葡政府在公共衛(wèi)生管理方面引進(jìn)了較為先進(jìn)的管理方法及理念，設(shè)立議事公局、衛(wèi)生局、華政廳、醫(yī)生局、公務(wù)司、潔凈街道管等職能部門管理澳門公共衛(wèi)生狀況[9]。在澳葡政府的全面管理之下澳門公共衛(wèi)生狀況較之廣州、香港更勝一籌。

1894年穗港疫情爆發(fā)后距離香港62公里的澳門未受影響。直到隔年4月澳門才出現(xiàn)第一例鼠疫。此次疫情患者主要為貧困人家及流動居民。但澳門鼠疫并未造成大面積傳播流行，經(jīng)過3個月的遏制疫情便宣告平息[10]。

2 穗港澳三地政府應(yīng)對鼠疫危機(jī)的措施

2.1 廣州——以民間力量防治為主

應(yīng)對1894年鼠疫大爆發(fā)的主力是商紳、醫(yī)士和民間組織，反之政府極少組織公共衛(wèi)生活動和實行防疫舉措。商紳、醫(yī)士和民間組織進(jìn)行求神、搭建棚廠、贈醫(yī)施藥、編印醫(yī)書、施行醫(yī)療等救濟(jì)活動。除帶有封建迷信色彩的求神祭祀活動，其他措施均對控制鼠疫有一定的積極作用。如羅芝園的《鼠疫匯編》作為現(xiàn)存最早的專治鼠疫專著，當(dāng)?shù)丶澥繉⑵涠啻慰逃。瑥V為流傳，書中提出的各種驗方及避疫法從現(xiàn)代來看仍具有一定科學(xué)意義。

在封建思想的影響下，地方政府在鼠疫爆發(fā)后最頻繁的應(yīng)對舉措便是求神[11]。地方政府并未采取有效的防疫手段，民眾也不具備對鼠疫的科學(xué)認(rèn)識，民眾大多效仿政府與商紳，進(jìn)行求神活動。

官員向染疾民眾分發(fā)藥品，設(shè)局救治等行為是控制鼠疫的積極手段之一。5月21日《申報》頭版報道：“臬憲額玉如廉訪制有治疫丹藥，分給士民，一經(jīng)服下，無不立起沈疴[12]?！狈职l(fā)藥品及設(shè)立小型醫(yī)局救助人數(shù)少，在缺乏有效的隔離防控手段之下，對廣州城疫情的積極作用十分細(xì)微。

2.2 香港——政府統(tǒng)籌安排防控endprint

作為殖民地社會，當(dāng)時的香港由以西洋人為主的統(tǒng)治階層及華人為主的居民主體組成，自香港被英國侵占以來華人華人對港英政府相當(dāng)?shù)钟|。

1883年，香港政府成立了潔凈局作為防治傳染病的專職機(jī)構(gòu)，其中包括醫(yī)學(xué)、警務(wù)、士紳三部分[13]，是1894年鼠疫爆發(fā)時政府危機(jī)管理的主要機(jī)構(gòu)。

港英政府于5月10日宣布香港為疫區(qū)。5月11日，潔凈局制定《香港治疫章程》，規(guī)定對香港進(jìn)行封鎖，疫情必須通報，嚴(yán)禁患者離港。患者須至政府醫(yī)院就醫(yī)，并對染疫之家進(jìn)行消毒。死者經(jīng)過石灰處理后定點埋葬，同時對公私廁所進(jìn)行消毒清洗[14]。僅僅1日港英政府便及時反應(yīng)并頒布一套較為全面的法規(guī)條例，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共危機(jī)管理思想。

然而這些舉動遭到了華人強(qiáng)烈的抵抗，封港政策趨于失敗。由于瘟疫突發(fā)，民眾恐慌，華人紛紛逃離香港返回故鄉(xiāng)。

港英政府隨后進(jìn)行了積極的溝通及協(xié)商解決。當(dāng)時東華醫(yī)院作為香港唯一的中醫(yī)院，無法負(fù)荷大量華人病患，遂以“夏珍尼亞號”作為隔離及醫(yī)治的病船，號召“所有受病之華人，須立時移至醫(yī)病船中[15]?！蓖瑫r政府發(fā)起民間力量，命華人士紳在九龍荔枝角建立醫(yī)院收治患者，專以華人醫(yī)生進(jìn)行治療[16]，以消除隔閡。

由于華人缺乏對鼠疫的科學(xué)認(rèn)識，又對港英政府存在抵抗情緒，許多患病者躲藏在居住區(qū)，導(dǎo)致疫情進(jìn)一步傳播。港英政府下令搜查華人住處收治患病者，消毒住宅，統(tǒng)一燒毀患者財物，這些行為受到了華人抵抗，東華醫(yī)院紳董請求潔凈局停止搜查房屋[17]。由于港英政府手段強(qiáng)硬，無法得到華人的認(rèn)同，因此一系列的防疫舉措并未行之有效，強(qiáng)行拆除華人居所后又并未安置居民，人群的大規(guī)模流動導(dǎo)致了疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散。

自1895年，每年港英政府均以醫(yī)學(xué)專家撰寫鼠疫疫情進(jìn)行年度報告。并在1902年向港英政府英國內(nèi)閣提交報告。1897年鼠疫疫苗出現(xiàn)后，由于港英政府發(fā)現(xiàn)效果并不理想，潔凈局遂以自行研制的疫苗遏制鼠疫的再度傳播[18]。港英政府在鼠疫的恢復(fù)階段中十分重視總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，這對于香港政府改進(jìn)防疫措施具有重要意義。

2.3 澳門——依靠現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系防控

澳門的公共衛(wèi)生事務(wù)由議事公局進(jìn)行處理，于1844年成立衛(wèi)生局作為衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，后又設(shè)立醫(yī)生局負(fù)責(zé)疾病衛(wèi)生管理與預(yù)防，潔凈街道館負(fù)責(zé)街道及民居的消毒工作[19]。凡澳葡政府頒布法令，均以中文及葡文刊登于《澳門憲報》，做到信息的及時溝通。澳門的公共衛(wèi)生事務(wù)管理較香港分工更明確，更具規(guī)范化。

1894年廣州和香港發(fā)生疫情后葡澳政府立即啟動公共隔離機(jī)制，頒布《辟疫章程》：“所有由省城或香港來澳之船及火輪渡船并火輪渡等，務(wù)須委醫(yī)局醫(yī)生于各客未登岸之先，詣船查看”、“若疑該船內(nèi)人有病癥，則不準(zhǔn)登岸。倘查出果實有患病者，應(yīng)將其人留于船內(nèi)，隨即照知醫(yī)局醫(yī)生，俾得前往驗視”、“如有夾板并桅船或搖槳之各船只人等患此癥者，應(yīng)立即用火船拖其出埠”[20]。為預(yù)防瘟疫流行，澳葡政府又任命華人紳商成立公會[21]，專門負(fù)責(zé)在澳華人的衛(wèi)生工作。

毗鄰穗港的澳門直到兩地瘟疫爆發(fā)隔年才出現(xiàn)疫情，可見其在準(zhǔn)備階段的防控舉措有效拖延了瘟疫來臨。從現(xiàn)代管理角度看，澳葡政府在當(dāng)時進(jìn)行隔離與改善公共衛(wèi)生條件的舉措也是具有十分的積極意義的。

4月30日，澳門瘟疫初起，為確保公共衛(wèi)生及安撫民眾，澳葡政府做出較為積極的反應(yīng)：嚴(yán)禁晾曬糞餅、存儲糞料尿水，以小輪載運(yùn)凈水待民眾領(lǐng)取，每日消毒熏蒸、清潔街區(qū)[22]。澳葡政府與港英政府均有意改善居民區(qū)的衛(wèi)生條件，但較之港英政府，澳葡政府的手段更為柔和，華人也表示理解與合作。因此同樣以改善衛(wèi)生條件為目的，澳葡政府的行動更具成效。

疫情發(fā)生后澳門民主接受隔離管理：“前錄華人商紳擬在灣仔建搭大棚廠一座，安置病眾。[23]”澳門與香港同樣設(shè)立了海上隔離區(qū)，相較香港民眾的強(qiáng)烈抵抗，澳門民眾呈現(xiàn)合作與服從，“有周姓婦，其女初患發(fā)熱，移居小艇[23]”。

3 討論

3.1 現(xiàn)代衛(wèi)生應(yīng)急管理意識

19世紀(jì)初鼠疫大流行作為一場突發(fā)衛(wèi)生危機(jī)事件對穗港澳三地政府是一場嚴(yán)峻的考驗。廣州政府在公共衛(wèi)生事業(yè)尚未發(fā)軔的情況下以執(zhí)行蒙昧和迷信的措施為主，商紳、醫(yī)士和民間組織擔(dān)當(dāng)防疫主力。隔離作為切斷病源與易感者之間的聯(lián)系是切斷傳染源的重要措施。在尚未認(rèn)識鼠疫桿菌的年代隔離是作為防治鼠疫中最重要的一環(huán)。廣州政府缺乏現(xiàn)代衛(wèi)生應(yīng)急管理意識，在疫情流行期間并無隔離舉措，又無有效防控手段，導(dǎo)致了鼠疫的大面積傳播。

香港和澳門政府均有一定衛(wèi)生應(yīng)急管理基礎(chǔ)，二者開展了城市及海上隔離、設(shè)立診治點、改善公共環(huán)境衛(wèi)生等舉措，同時通過政府公告及輿論媒體進(jìn)行信息溝通。但二者相比之下效果相差過大，究其原因差別主要體現(xiàn)在以下幾點：

3.2 政府信任度

港英政府在瘟疫流行期間并未得到華人民眾的支持與理解，港英政府采取巡捕警察強(qiáng)行搜查房屋等較為強(qiáng)硬的舉措，雖然此舉能壓制鼠疫的蔓延，但造成了極大的社會震蕩，也是華人沖破隔離逃離香港的原因之一。澳葡政府的種族歧視思想并無港英政府嚴(yán)重，政府一直構(gòu)建西洋人與華人共同治理的局面，瘟疫流行期間在澳居民配合度高，政府動員民眾主動參與防疫行動。港英政府防疫效果較差的主要原因是民眾參與過低。

3.3 公眾危機(jī)心理處理

能否有效抑制恐慌心理，決定在多大程度上減少突發(fā)事件可能帶來的損害。港英政府在瘟疫流行期間，由于官民隔閡及突發(fā)事件的心理影響，導(dǎo)致當(dāng)時不利于政府的謠言及民眾恐慌的大面積傳播。港英政府并未對此心理危機(jī)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)對，結(jié)果民眾大量出逃、抵抗政府及襲擊在港西洋人等事件對港英政府造成了較為嚴(yán)重的打擊。澳葡政府致力與民眾進(jìn)行良好溝通，甚至設(shè)立神像以供民眾祈福，雖以現(xiàn)代角度來看求神對瘟疫傳播并無影響，但在安撫民眾恐慌心理卻具有積極意義。同時澳葡政府能夠利用輿論媒體的導(dǎo)向作用，占領(lǐng)輿論制高點，及時播報疫情、安撫民心，這也是港英政府所不具備的。endprint

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[責(zé)任編輯：田吉捷]endprint