關(guān)思思

摘 要 德國以圖書館立法的形式規(guī)定理事會是國家圖書館的權(quán)力管理機(jī)構(gòu)，同時也是重大事項的審議、監(jiān)督和咨詢機(jī)構(gòu)。行政理事會的具體事務(wù)和管理由館長負(fù)責(zé)。德國國家圖書館咨詢委員會為理事會決策及圖書館業(yè)務(wù)提出專家建議。并且，德國負(fù)責(zé)文化和媒體的最高聯(lián)邦權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督圖書館行政行為的合法性。

關(guān)鍵詞 德國國家圖書館 理事會 圖書館法

分類號 G259.516

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2017.08.016

Research on the Administrative Council of the German National Library

Guan Sisi

Abstract In Germany， the law defines that the administrative council is the legislative power management organization， as well as the deliberative， monitoring and advisory body of the German National Library. The Director General shall conduct the business of the library. The Advisory Committee shall advise the Administrative Council and the Director General on all matters affecting the library.The supreme federal authority responsible for culture and the media supervises the administrative acts of the library.

Keywords German National Library . The Administrative Council. Library law.

0 前言

在國外，受各國法律制度、社會環(huán)境、所處行業(yè)和機(jī)構(gòu)規(guī)模等多方面因素的影響，公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人治理模式不盡相同。但大體上來說，公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)都是提供公益服務(wù)的單位，以依法獨立運作、自我管理和承擔(dān)責(zé)任，實現(xiàn)宗旨和職責(zé)為目標(biāo)，各利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)與運行機(jī)制等相關(guān)制度安排。

德國是一個松散的聯(lián)邦制國家，作為公法人制度的緣起，德國文化政策的原則具有聯(lián)邦制度模式的分權(quán)、輔助性和多重性。但與英美等國家的高度自由主義市場化的文化政策有所不同，德國文化政策更多體現(xiàn)的是國家對文化的管理、控制和引導(dǎo)。在德國，公立學(xué)校、公益文化機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)都是由政府設(shè)立的。因此，政府防止公共利益受到侵害，達(dá)到控制和監(jiān)督目的的理念，較大影響著這些機(jī)構(gòu)的理事會制度。理事會中要有政府選派的代表，政府劃定理事會的權(quán)責(zé)范圍，監(jiān)視其運行。理事會要對政府負(fù)責(zé)。但是政府為了保持其獨立性，理事會代表雖然來自政府選派，但不完全是政府官員，而是根據(jù)專業(yè)技能和代表原則遴選出來的。并且理事會大多采取績效考核、預(yù)算審批、還有決策公開等方式增加公益服務(wù)機(jī)構(gòu)決策的問責(zé)行為和透明度。政府較少干預(yù)其具體的管理和運行[1]。

由于一直以來的聯(lián)邦制，在圖書館事業(yè)管理體制上，根據(jù)德國基本法，各州在文化上享有高度的自治權(quán)，聯(lián)邦政府對圖書館事業(yè)沒有很大的管轄權(quán)。聯(lián)邦文化與傳媒部中的有關(guān)部門對德國圖書館事業(yè)起著總的協(xié)調(diào)和咨詢作用。統(tǒng)一后的德國通過幾個國家性質(zhì)的圖書館，包括萊比錫國家圖書館（the Deutsche Bücherei）、法蘭克福國家圖書館（the Deutsche Bibliothek）和德國音樂檔案館（The German Music Archive），建立了德意志國家圖書館（the Deutsche Nationalbibliothek），也稱為德國國家圖書館。它是聯(lián)邦德國的國家圖書館之一，隸屬于聯(lián)邦政府，為非借閱圖書館，承擔(dān)著從1913年以來所有德語出版書籍的保藏工作，并負(fù)責(zé)制定德國國家書目[2]。受國家法律制度、社會環(huán)境、所處行業(yè)和機(jī)構(gòu)規(guī)模等多方面因素的影響，德意志國家圖書館，通過設(shè)立理事會來進(jìn)行管理和運作。德意志國家圖書館理事會（The Administrative Council）是圖書館的最高管理機(jī)構(gòu)，在組成人數(shù)上由13名成員組成，包括2名議會議員。并且理事會是相關(guān)領(lǐng)域不同利益者共同參與決策和監(jiān)督的制度平臺，其人員構(gòu)成也盡量吸收各方面的代表參加。組成人員包括政府部門、專業(yè)人士、城市代表等，同時理事會還堅持任何利益方都不占優(yōu)的原則，防止任何一方壟斷理事會的決策權(quán)。

1 法律保障

西方國家很多圖書館都通過設(shè)立理事會進(jìn)行管理和運作，以圖書館立法的形式規(guī)定理事會是圖書館的權(quán)力管理機(jī)構(gòu)，同時也是圖書館重大事項的審議、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)。重視圖書館法的制訂，是西方圖書館管理體制的特色，確保了圖書館有法可依和圖書館理事會的正常運行，保障了圖書館事業(yè)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。例如英國在1972 年頒布了《大英圖書館法》，規(guī)定大英圖書館是國家級的參考、研究、書目和其他信息服務(wù)中心，確立了其國家圖書館的地位，并確定了大英圖書館理事會對其的控制與管理[3]。

法律也是德國國家圖書館理事會正常運作的保障。由德國聯(lián)邦議會通過，2006年6月22日生效的《德國國家圖書館法案》（《Draft Law regarding the Deutsche Nationalbibliothek （DNBG）》） 規(guī)定：德國國家圖書館是具有公法法律行為能力的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。此法案將圖書館納入到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)體系中，并規(guī)定了德國國家圖書館的任務(wù)、責(zé)任等，還賦予了德國國家圖書館廣泛的自主權(quán)，并規(guī)定其受聯(lián)邦政府文化傳媒部門管轄。

具體來說，《德國國家圖書館法案》規(guī)定了德國國家圖書館的法律地位、職能、權(quán)力、媒體工作、規(guī)章、使用、收費條例、組織機(jī)構(gòu)、行政理事會、館長、顧問委員會、行政行為合法性的監(jiān)督、館員、預(yù)算、賬戶審計、法定存款準(zhǔn)備金要求、補(bǔ)貼、行政罰款、授權(quán)立法、有效期等等與德國國家圖書館法人治理方面相關(guān)的內(nèi)容[1]。

例如，它規(guī)定了圖書館制定自己的章程應(yīng)由行政理事會四分之三以上成員通過。章程應(yīng)該獲得負(fù)責(zé)文化的最高聯(lián)邦當(dāng)局文化傳媒部的批準(zhǔn)，并公布在聯(lián)邦公報上圖書館的館藏應(yīng)該對公眾開放，并通過行政理事會在圖書館章程中規(guī)定出來。增持利用館藏和圖書館的服務(wù)須收取額外費用，細(xì)節(jié)通過收費表來規(guī)定，并由行政理事會通過。收費表還須經(jīng)負(fù)責(zé)文化和傳媒的最高聯(lián)邦當(dāng)局批準(zhǔn)，等等[4]。

2 行政理事會（The Administrative Council）的組織架構(gòu)

2.1 組成和責(zé)任

德國國家圖書館行政理事會由固定的機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成。《德國國家圖書館法案》第六條中規(guī)定，行政理事會須有13名成員組成，其中包括德國聯(lián)邦議院委派2人；德國聯(lián)邦政府委派3人，其中來自德國管理文化和傳媒的最高聯(lián)邦當(dāng)局者至少要占2個人；德國圖書貿(mào)易協(xié)會應(yīng)委派3人；德國研究基金會、德國音樂出版商協(xié)會、國際唱片業(yè)聯(lián)合會德國唱片業(yè)協(xié)會，法蘭克福和萊比錫市政府各應(yīng)派代表1人。但這些成員的組成并不是固定的，每次換屆都要指定新的成員，見表1。

行政理事會主席是最高行政權(quán)威的代表。理事會主席必須由德國聯(lián)邦政府委派，并由來自文化和傳媒最高聯(lián)邦當(dāng)局的理事會成員擔(dān)任。理事會通過召開會議來討論圖書館的重大問題，常務(wù)理事會根據(jù)需要不定期召開，理事會有權(quán)確定每次會議召開的時間、地點及議程內(nèi)容等。會議法定應(yīng)當(dāng)由超過七個成員出席才有效，采用“少數(shù)服從多數(shù)”的投票表決決策方式，主席有決定性的一票。

行政理事會負(fù)責(zé)對德國國家圖書館所有基本和重要的問題進(jìn)行決策，包括頒布章程，通過審計發(fā)布審批報告，發(fā)布規(guī)則和使用條件、制定收費條例以及館藏收集準(zhǔn)則等等。行政理事會也決定一切圖書館及發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)問題，包括確定預(yù)算、規(guī)定館長在圖書館賬戶審計和制定計劃條例上應(yīng)履行的責(zé)任，監(jiān)督圖書館發(fā)揮其功能。行政理事會在具體事務(wù)上將權(quán)力移交給館長。行政理事會的主席雖然是圖書館的最高行政權(quán)威，但他在具體的管理事務(wù)上可能將他們擁有的個人權(quán)力轉(zhuǎn)移給圖書館館長[5]。

從德國國家圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的人員組成及責(zé)任來看，理事會既要履行公共任務(wù)，又要避免因為承擔(dān)公共任務(wù)而成為政府的政治工具。這樣的組織形式可以保持公益性事業(yè)機(jī)構(gòu)管理的獨立性，防止過度政治化，避免國家過多政治性的干擾，免除因政府壓力而導(dǎo)致的政治風(fēng)險，也為政府減輕了過分干預(yù)的輿論壓力。

2.2 館長的職能和責(zé)任

自2006年《德國國家圖書館法案》頒布以來，國家圖書館的發(fā)展進(jìn)入了新的時代。其第七條中規(guī)定，館長依據(jù)行政理事會的決議、指導(dǎo)方針以及有關(guān)章程的規(guī)定，掌管德國國家圖書館的全館事務(wù)。國家圖書館在法蘭克福和萊比錫都設(shè)有一名副館長，在業(yè)務(wù)上進(jìn)行協(xié)助，分管萊比錫和法蘭克福館館務(wù)。

事實上行政理事會、主席作為圖書館最高行政權(quán)威享有理事會最高行政權(quán)力，而圖書館館長則負(fù)責(zé)組織圖書館的日常業(yè)務(wù)，處理圖書館的常規(guī)運行事務(wù)，是圖書館的法人代表。其職責(zé)包括館藏擴(kuò)充、編輯國家書目、開展閱覽服務(wù)、參與國際圖書館行業(yè)活動、依法接受國家出版物的繳送本、人事任免等等。理事會通過定期的賬戶審計和內(nèi)容評定對館長的工作進(jìn)行監(jiān)督，而館長定期應(yīng)該就財務(wù)管理、業(yè)務(wù)工作等問題向理事會作出報告。館長每年還需要向理事會遞交年度報告。年度報告的內(nèi)容應(yīng)該分別包括年度回顧、參與歐洲圖書館事務(wù)情況、數(shù)字圖書館建設(shè)、版權(quán)保護(hù)、在線出版物發(fā)展、收集準(zhǔn)則修訂、圖書編目、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、圖書館項目進(jìn)展、館藏保護(hù)、外包采購、展覽等活動的開展情況，以及圖書館年度日常業(yè)務(wù)的一些具體事實與數(shù)據(jù)等。并且在每次年度報告中，館長還要附上本年度理事會成員、咨詢委員會成員以及參與國際合作的組織名錄，用以說明具體的參與人和參與組織情況。該年度報告呈交給理事會審閱之后，會在每年的12月31號之前由國家圖書館發(fā)布[6]。

2.3 咨詢委員會

法人治理結(jié)構(gòu)作為一種管理工具，其在進(jìn)行行政管理時需要依賴高度的專業(yè)知識，因此德國國家圖書館通過建立專家咨詢委員會來保證技術(shù)性的需要。在實施過程中，理事會嚴(yán)格規(guī)范這種專家制度的正當(dāng)性及必要性，即專家咨詢委員會的服務(wù)工作不是用行政手段，而是通過對圖書館的咨詢、建議以及參與一些具體項目來完成。

《德國國家圖書館法案》第八條中規(guī)定，德意志國家圖書館咨詢委員會對行政理事會作重要建議和提出新計劃。該咨詢委員會由來自圖書館和信息科學(xué)、出版業(yè)和圖書貿(mào)易等領(lǐng)域的多達(dá)12名專家組成。其組成的一半，6名成員應(yīng)該聽取德國圖書貿(mào)易協(xié)會的建議來任命。

德國國家圖書館的組成館之一，音樂檔案館也通過設(shè)立相應(yīng)的圖書館咨詢委員會來提出專家建議。德國國家圖書館的音樂檔案咨詢委員會對有關(guān)德國音樂檔案（德國音樂檔案館）方面的具體事務(wù)、問題、計劃向行政理事會和館長提出建議。其組成成員由音樂和圖書館檔案系統(tǒng)、音樂出版業(yè)和音樂唱片業(yè)等領(lǐng)域的12名專家組成。音樂檔案咨詢委員會的3名成員由德國音樂出版商協(xié)會建議任命，3名由國際唱片業(yè)聯(lián)合會德國唱片業(yè)協(xié)會建議提名。德國音樂檔案咨詢委員會主席隸屬于音樂檔案咨詢委員會，其工作要對音樂檔案咨詢委員會負(fù)責(zé)。德國音樂檔案咨詢委員會，隸屬于德國國家圖書館咨詢委員會，是德國國家圖書館咨詢委員會在音樂檔案館設(shè)立的一個分支咨詢委員會。

由于國家圖書館各個隸屬圖書館在專業(yè)和主要職能上的差異，國家圖書館行政委員會很難進(jìn)行全面管理。為滿足高度專業(yè)化的需求，全面入藏各個領(lǐng)域的國內(nèi)外文獻(xiàn)資料，圖書館理事會下設(shè)的圖書館咨詢委員會，其主要職能是為理事會決策及圖書館業(yè)務(wù)提供專業(yè)上的咨詢服務(wù)，通過專家委員會來進(jìn)行專業(yè)咨詢、信息收集，以及了解各個圖書館的具體情況和讀者需求，增加圖書館與讀者之間的溝通和信任。

圖書館咨詢委員會的主要工作包括：提供圖書館的業(yè)務(wù)咨詢和可靠性研究，包括館藏擴(kuò)充、國家書目編制、數(shù)字圖書館建設(shè)、版權(quán)保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)審查、藍(lán)圖的規(guī)劃、現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用等。咨詢委員會還協(xié)調(diào)各個圖書館之間，以及圖書館與專業(yè)行業(yè)之間的關(guān)系，促進(jìn)合作。由此可以看出，理事會對圖書館進(jìn)行管理和限制，而咨詢委員會的職能是協(xié)調(diào)、參與具體操作，更注重于對圖書館業(yè)務(wù)的推動。

例如，2007年，德國國家圖書館萊比錫圖書館開始興建第4附屬樓，這棟建筑建設(shè)完成之后可以讓音樂檔案館從柏林搬到萊比錫后使用。在此之前，這棟建筑的建設(shè)設(shè)計、資金規(guī)劃、人員培訓(xùn)、協(xié)調(diào)不僅僅要經(jīng)過理事會的決策和德國聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)，咨詢委員會更是全程參與其中，從而保證了理事會決策的科學(xué)性[7]。

3 政府對其行政行為的監(jiān)督

《德國民法典》中將公法人分為公法社團(tuán)、公營造物（機(jī)構(gòu)）和公法財團(tuán)。公營造物（機(jī)構(gòu)） 是指為了履行一定的行政管理職能，由人和物有組織地結(jié)合起來所組成的公法人。在德國這類法人包括聯(lián)邦銀行、廣播電臺和電視臺、國家圖書館等等。與公法財團(tuán)相比，公營造物最大的特點就是要受其設(shè)立人持續(xù)不斷的影響和支配[8]。

因此德國國家圖書館是一個具有公法法律行為能力的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由德意志聯(lián)邦共和國聯(lián)邦政府文化和傳媒（BKM） 部門管轄[9]。德國國家圖書館隸屬于聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦政府承擔(dān)圖書館的經(jīng)費，提供圖書館的預(yù)算資金。圖書館預(yù)算要與德國聯(lián)邦預(yù)算相協(xié)調(diào)，它每年的資金預(yù)算由國家文化傳媒部制定，目前大約為4，600萬歐元。

同時德國經(jīng)濟(jì)的不景氣也給政府以壓力，從而影響了其經(jīng)費來源。為使經(jīng)費來源多樣化，圖書館也接受“圖書館之友”及其他一些組織的資助。并且政府允許圖書館通過科技咨詢等方式進(jìn)行創(chuàng)收，用于補(bǔ)充圖書館日常開支，并對其收入免除增值稅。但圖書館法律明確規(guī)定了，聯(lián)邦政府和其他組織資助的資金僅可用于法定目的，同時限制了圖書館的收費服務(wù)范圍[10]。德國負(fù)責(zé)文化和媒體的最高聯(lián)邦權(quán)力機(jī)構(gòu)要監(jiān)督圖書館行政行為的合法性。德國聯(lián)邦對圖書館的預(yù)算、現(xiàn)金管理、會計系統(tǒng)、賬目呈報和審計等方面都有相關(guān)的規(guī)定。圖書館理事會三分之二以上的成員意見一致的話，就有權(quán)利決定承擔(dān)圖書館賬目預(yù)算和審計責(zé)任的館長的任免。預(yù)算方面問題的行政決策必須獲得理事會中德國聯(lián)邦政府代表的批準(zhǔn)，也要得到理事會中德國最高聯(lián)邦當(dāng)局文化和媒體專員的批準(zhǔn)。

綜上，通過對德國國家圖書館理事會的概述，可以看出，其法人治理的特征就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)相分離，這樣就使得權(quán)力得到了分化和制衡，從而實現(xiàn)了法治化管理的目的。

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