呂麗

摘要：新形勢下，政府融資平臺面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險和融資壓力，其轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。文章圍繞新形勢下政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，介紹了其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然性，并提出了針對性的建議措施。

關(guān)鍵詞：新形勢；政府融資平臺；轉(zhuǎn)型發(fā)展

一、相關(guān)概述

伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金越來越大。與地方政府有限的財政資金相比較，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資存在著巨大的資金缺口。這一方面是由于分稅制改革之后地方財力增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其城市建設(shè)資金需求的增長。另一方面也是由于新的預(yù)算法明確規(guī)定，地方各級政府的財政預(yù)算不得列赤字。這進(jìn)一步加劇了地方政府財政缺乏與亟需資金之間的矛盾。在這一背景下，地方政府往往都采用隱形融資的方式，通過成立融資平臺來滿足自身資金需求。

融資平臺的產(chǎn)生，確實解決了地方政府重大項目的融資難題，在實際運(yùn)作中也發(fā)揮了較好的作用，這使得融資平臺數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。從平臺產(chǎn)生的效果來看，它在應(yīng)對國際金融危機(jī)和強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有著積極作用。既能夠撬動銀行貸款，同時也可以吸引社會資本，有效解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的資金瓶頸，有效應(yīng)對消費(fèi)需求短缺、外需下滑的不利局面，通過平臺公司拉動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。

但在新的形勢下，融資平臺帶來的市場風(fēng)險、社會矛盾和資金壓力也引起了廣泛關(guān)注。融資平臺的融資能力不斷減小，融資平臺的融資活動過度依賴于土地，并且極易引發(fā)社會問題。這就導(dǎo)致新形勢下政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

二、新形勢下地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然性分析

地方政府融資平臺是我國經(jīng)濟(jì)社會在特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展在很大程度上推動了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，擴(kuò)大了內(nèi)需，加快了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)度。但伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，地方政府融資平臺也由于自身體制機(jī)制方面的嚴(yán)重缺陷和無序發(fā)展，導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加。這不僅使得其基本的作用和功能難以有效發(fā)揮。同時也對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了很大的風(fēng)險。尤其是在我國發(fā)展質(zhì)量不斷提升、動力不斷轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的大背景下，地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展正變得越來越迫切。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，地方政府融資平臺經(jīng)營模式存在缺陷，制約了其發(fā)展的持續(xù)性。在特定的階段和環(huán)境下，我國地方政府融資平臺的體制缺陷比較明顯。尤其是近些年來在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，地方政府融資平臺的體制缺陷日益凸顯。這不僅影響了其融資能力，同時也使得經(jīng)營風(fēng)險不斷增加。一方面是由于我國地方政府融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不合理。一般情況下，我國的地方政府融資平臺都是由法人政府獨(dú)資組建。融資平臺的融資決策權(quán)、財務(wù)權(quán)以及人事權(quán)都由政府管控。公司治理結(jié)構(gòu)上缺少經(jīng)營層、監(jiān)事會以及董事會等現(xiàn)代企業(yè)結(jié)構(gòu)，而且地方政府融資平臺作為公司并不受到財政監(jiān)督體系的管理。在缺少自身約束、市場監(jiān)督和政府部門監(jiān)督的情況下，地方政府融資平臺往往存在盲目負(fù)債、多頭借款以及違規(guī)挪用資金等問題。另一方面，地方政府融資平臺也存在著透明度低、償付債務(wù)比例高的問題。根據(jù)相關(guān)的審計結(jié)果，地方政府融資平臺負(fù)有償還債務(wù)責(zé)任在地方政府債務(wù)總額中占有很高的比例。并且這些應(yīng)償還債務(wù)大多都沒有納入到財政預(yù)算管理中，這就使得地方融資平臺存在著融資業(yè)務(wù)透明度低、成本高昂、舉債主體混亂、風(fēng)險集中、違規(guī)擔(dān)保等問題。

第二，原先的地方政府融資平臺難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。近些年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口也不斷增加。城鎮(zhèn)人口的膨脹和城鎮(zhèn)化率的提高又在很大程度上導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)方面的資金需求越來越大，投資需求也會急劇擴(kuò)張。面對這一投資需求，大多數(shù)地方政府僅僅依靠財政預(yù)算收入難以承擔(dān)，需要政府地方政府融資平臺進(jìn)行資金籌集，以此來滿足我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金需求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)跟之前的粗放型城市發(fā)展模式不同，它更加注重區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及土地使用的優(yōu)化升級。在這一大的背景下，地方政府融資平臺的傳統(tǒng)發(fā)展模式和經(jīng)營管理思路也要隨之轉(zhuǎn)型升級，以此來滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實際需求。

第三，體制改革的深化也推動了地方政府融資轉(zhuǎn)型發(fā)展。我國地方政府融資平臺本身就是融資體制的一種創(chuàng)新，但其體制機(jī)制本身存在著多方面的缺陷和不足。我國分稅制改革使得中央財政收入快速提升，同時也導(dǎo)致事權(quán)下放和財權(quán)上訪之間的不匹配。預(yù)算法對于地方政府公開舉債行為明確禁止，不少地方政府為突破法律障礙和資金瓶頸，都成立了地方政府融資平臺，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行銀行貸款，相關(guān)貸款由政府進(jìn)行擔(dān)保。但根據(jù)擔(dān)保法的規(guī)定，地方政府對于融資平臺的擔(dān)保業(yè)務(wù)屬于違規(guī)行為。同時由于地方政府融資平臺本身在經(jīng)營上具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，這對很大程度上導(dǎo)致地方政府的償債能力以及借款能力受到制約和限制，已經(jīng)成為地方融資體制改革發(fā)展的障礙。根據(jù)2015年新的預(yù)算法，我國的融資體制改革正在不斷加速，這就要求地方政府應(yīng)圍繞融資平臺發(fā)展為突破口和切入點(diǎn)，積極推動融資體制改革，對融資平臺的經(jīng)營范圍和職能進(jìn)行合理定位，規(guī)范融資行為，積極引入民間資本，不斷創(chuàng)新融資方法，強(qiáng)化監(jiān)督管理，在此基礎(chǔ)上切實推進(jìn)地方政府融資平臺體制改革。

三、新形勢下政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議措施

融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展跟地方政府之間有著密切的關(guān)聯(lián)。政府融資平臺要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既需要依賴地方政府支持，同時也需要提升自身市場發(fā)展能力。政府部門在機(jī)制、資源配置、政策等方面給予引導(dǎo)和扶持的基礎(chǔ)上，平臺公司還應(yīng)當(dāng)圍繞市場化、科學(xué)化、規(guī)范化的管理體制機(jī)制，創(chuàng)新融資渠道，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，整合自身資源，培育自身優(yōu)勢，形成核心競爭實力。

第一，進(jìn)一步創(chuàng)新融資渠道，積極引入社會閑置資金。地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新融資渠道，以此來緩解資金壓力，發(fā)揮好政企之間的橋梁作用。地方政府融資平臺由于自身特殊的背景，依舊是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要承擔(dān)者之一。在城鎮(zhèn)化過程中，依舊面臨著巨大的資金壓力，這就導(dǎo)致地方政府融資平臺原先的銀行貸款——土地增值收益償債這種單一融資模式越來越難以滿足資金需求。為解決這一資金難題，地方政府融資需要一方面積極拓展融資渠道，強(qiáng)化資本市場的運(yùn)用，依靠企業(yè)債券、短期融資債券、IPO、中期票據(jù)以及產(chǎn)業(yè)投資基金等新的融資渠道進(jìn)行融資渠道創(chuàng)新。對于經(jīng)營管理比較好的企業(yè)可以擇機(jī)上市，依靠資產(chǎn)證券化方式解決資金難題；另一方面，地方政府融資平臺也需要積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合項目的性質(zhì)積極引入社會資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過BT、TOT、BOT和PPP等模式參與環(huán)境治理項目、民生項目等，這不僅能夠有效解決地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金壓力，同時也能夠推動地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。endprint

第二，政企分開，獨(dú)立運(yùn)營，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。進(jìn)一步處理好政府跟融資平臺之間的關(guān)系，理清融資平臺和政府之間的責(zé)任劃分。逐步推動平臺公司從原有的政府融資實體向真正的市場主體轉(zhuǎn)變，并從平臺中逐步將政府融資功能進(jìn)行剝離。平臺公司不再是政府部門的舉債工具，平臺公司的融資行為也不再需要政府部門進(jìn)行擔(dān)保，實現(xiàn)兩者之間風(fēng)險的各自承擔(dān)，減少利益糾葛，完善管理機(jī)制。新形勢下，融資平臺應(yīng)當(dāng)遵循政企分開、權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)明晰、科學(xué)管理的要求。進(jìn)一步剝離公益性國有資產(chǎn)，跟政府劃清權(quán)責(zé)界限，同時進(jìn)一步提升企業(yè)自身信用，確保平臺公司在進(jìn)行項目融資時做到財政不擔(dān)保、平臺公司不擔(dān)保。在弱化政府信用的同時，進(jìn)一步提高單個項目的運(yùn)營效益?；謴?fù)平臺公司市場法人主體地位，確保法人實體擁有自主經(jīng)營管理權(quán)，實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)、完善法人管理體系、強(qiáng)化公司董事會、股東會、監(jiān)事會管理機(jī)制，提高平臺公司管理決策的民主性和科學(xué)性。

第三，圍繞市場突出主業(yè)，培育自身優(yōu)勢，整合自身資源，形成核心競爭實力。新形勢下，政府融資平臺要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)型就必須走向市場，培育自身競爭實力，積極參與市場競爭。逐漸從依賴政府這一觀念中走出來，從市場角度出發(fā)來進(jìn)行決策和生產(chǎn)管理，在實踐中逐步向市場靠攏，向市場化企業(yè)過渡。同時，平臺公司應(yīng)當(dāng)圍繞市場和自身資產(chǎn)特點(diǎn)突出和做強(qiáng)做大主業(yè)，培育自身優(yōu)勢，整合自身資源，形成核心競爭實力。將主業(yè)作為管理經(jīng)營目標(biāo)，實現(xiàn)發(fā)展道路的可持續(xù)性。建立健全的管理模式和經(jīng)營模式，在提升自身造血能力的同時，提高市場競爭力。融資平臺公司還應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)時代變化，結(jié)合政府拉動內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)、推動國內(nèi)消費(fèi)等方面，充分利用自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，逐漸向新經(jīng)濟(jì)服務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，通過控股金融企業(yè)、投資電子信息產(chǎn)業(yè)、扶持上市公司等手段逐漸培育自身的行業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，依靠國企優(yōu)勢參與市場經(jīng)濟(jì)，對重點(diǎn)項目和民生項目進(jìn)行投資，切實實現(xiàn)公司制改革，提升經(jīng)濟(jì)效益。

第四，拓寬經(jīng)營范圍，實現(xiàn)多元化發(fā)展。平臺公司應(yīng)當(dāng)拓展原有的經(jīng)營領(lǐng)域、經(jīng)營產(chǎn)業(yè)和投資對象，實現(xiàn)向市場主體所在地之外領(lǐng)域發(fā)展。并從原來的投資領(lǐng)域逐漸向以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，文化、衛(wèi)生、高新技術(shù)、教育等領(lǐng)域為輔的模式發(fā)展。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，從原來的具體建設(shè)項目融資經(jīng)營逐漸向資本資產(chǎn)經(jīng)營和配置這一經(jīng)營管理模式轉(zhuǎn)變。積極引導(dǎo)社會資本向公共服務(wù)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資，同時對于具體的項目運(yùn)營，既可以通過平臺參與，也可以交由專業(yè)公司進(jìn)行管理。

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（作者單位：濟(jì)南市濱河新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司）endprint