金融監(jiān)管體制改革的觀點論爭與基本構(gòu)想

寧靜

摘要：金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，很大程度上影響著經(jīng)濟的發(fā)展，2007國際金融危機后，世界主要國家為了更好的應(yīng)對風(fēng)險均進行了金融監(jiān)管改革。與此同時，我國金融業(yè)不斷發(fā)展，金融機構(gòu)數(shù)量增多且種類多樣，金融市場也逐漸國際開放化，金融結(jié)構(gòu)也更加復(fù)雜。由此可見，目前的分業(yè)監(jiān)管體制已經(jīng)無法完全順應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢。本文主要就對金融監(jiān)管體制改革的觀點論爭與基本構(gòu)想相關(guān)方面進行分析和探討。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；體制改革；建議

1 我國金融監(jiān)管體制的演進歷程

2003年10月份，《中國人民銀行法》中保留了中國人民銀行作為履行中央銀行職能的金融機構(gòu)，標志著我國“一行三會”金融監(jiān)管格局的形成。1983年9月中國人民銀行開始行使中央銀行的職能，主要監(jiān)管宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險，1992年成立了中國證券監(jiān)督管理委員會，負責(zé)監(jiān)管資本市場的發(fā)展，1998年10月建立了對保險機構(gòu)進行監(jiān)督與檢查的中國保險監(jiān)督管理委員會，2003年4月成立了銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，代替中國人民銀行行使其的部分職責(zé)。

為了加強各金融機構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，2000年9月，監(jiān)管聯(lián)席會議制度被建立；后來，銀監(jiān)會、證監(jiān)會與保監(jiān)會在2003年6月份簽訂了文件，明確了三會在金融監(jiān)管上的分工；2013年8月15日，國務(wù)院批準設(shè)立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，該制度在一定程度上加強了各部門之間的協(xié)調(diào)性，但仍不能完全順應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營化的趨勢。

2 現(xiàn)行金融監(jiān)管體制存在的主要問題

2.1 分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致金融市場出現(xiàn)割裂

現(xiàn)行金融監(jiān)管體制具有明顯的分業(yè)監(jiān)管特征，屬于典型的機構(gòu)監(jiān)管體制，即根據(jù)金融機構(gòu)所處行業(yè)的性質(zhì)，每個金融機構(gòu)僅對應(yīng)一個監(jiān)管主體。在此模式下，當(dāng)同一金融市場涉及多類金融機構(gòu)時，會被劃分為多個不同監(jiān)管領(lǐng)域，由此形成的制度缺陷將會制約金融市場的發(fā)展。例如，《證券法》規(guī)定股票、公司債券、證券投資基金由證監(jiān)會監(jiān)管，但本質(zhì)屬于投資基金性質(zhì)的銀行理財產(chǎn)品卻歸銀監(jiān)會監(jiān)管，這不利于保持投資基金市場的完整性。

2.2 容易發(fā)生“監(jiān)管套利”和“不當(dāng)監(jiān)管”

市場參與主體均為理性經(jīng)濟人，監(jiān)管規(guī)則的不一致很可能引致“監(jiān)管套利”，產(chǎn)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”，不利于市場公平競爭。而對監(jiān)管部門而言，監(jiān)管規(guī)則的不一致可能導(dǎo)致監(jiān)管部門被迫選擇性降低監(jiān)管標準，弱化投資者適當(dāng)性原則，增加系統(tǒng)性風(fēng)險隱患。例如，目前債券市場由多個部門分別監(jiān)管，市場分割產(chǎn)生尋租空間。在債券發(fā)行審批方面，銀行間市場交易商協(xié)會主管的短期融資券、中期票據(jù)發(fā)行執(zhí)行注冊制，對發(fā)行主體信息披露要求較高；證監(jiān)會主管的公司債發(fā)行執(zhí)行核準制，介于注冊制和審批制之間，且僅上市公司可以發(fā)行公司債，信息披露較為規(guī)范。

2.3 存在監(jiān)管行為選擇悖論

由于體制和歷史等原因，監(jiān)管部門同時承擔(dān)了實施行業(yè)監(jiān)管和推動行業(yè)發(fā)展的雙重職責(zé)。在這雙重目標兩難的選擇約束條件下，容易出現(xiàn)“重發(fā)展、輕監(jiān)管”，并且容易導(dǎo)致“各自為政、監(jiān)管競爭”。例如，目前我國債券市場有3家托管機構(gòu)，其中，中央國債登記結(jié)算公司和上海清算所為銀行間市場提供服務(wù)，中國證券登記結(jié)算公司為交易所市場提供服務(wù)。托管機構(gòu)之間互不聯(lián)通，實時轉(zhuǎn)托管無法實現(xiàn)，市場交易效率受限，致投資者交易成本增加。

2.4 監(jiān)管協(xié)調(diào)難度較大

長期以來，各監(jiān)管領(lǐng)域條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，表現(xiàn)在風(fēng)險處置“誰家的孩子誰抱走”，協(xié)調(diào)處置風(fēng)險的難度較大。2013年8月，國務(wù)院確定建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，但這只是相關(guān)部委之間的協(xié)調(diào)議事機制而非決策機制，對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測和防控作用有限，難以滿足金融市場發(fā)展的需要。

2.5 對宏觀調(diào)控產(chǎn)生負面影響

國家宏觀調(diào)控政策的實施效果在很大程度上依賴于各金融市場的傳遞引導(dǎo)效率。目前，分業(yè)監(jiān)管體制容易導(dǎo)致出現(xiàn)金融市場分割，干擾宏觀調(diào)控的市場信號傳遞，不利于宏觀調(diào)控高效實施。例如，銀行間同業(yè)拆借回購市場與交易所回購市場并存，將影響市場價格信號的形成，給貨幣政策傳導(dǎo)帶來較大負面效應(yīng)。此外，兩個市場之間利率傳導(dǎo)還會增強利率體系的復(fù)雜性，增加貨幣政策決策難度，影響貨幣政策調(diào)控效果。

3 改革完善現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的建議

3.1 協(xié)同推進監(jiān)管機構(gòu)重組和監(jiān)管功能

從全球范圍看，對于銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管，有29%的國家設(shè)置單一監(jiān)管機構(gòu)，有40%的國家分設(shè)三個機構(gòu)監(jiān)管對應(yīng)的行業(yè)，為銀行、證券、保險單獨設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)而另外兩個子行業(yè)歸屬同一個監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的國家占比分別為9%、14%、8%。從發(fā)達國家看，美、英、日等國采用不同的金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置模式，這表明金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置本身沒有最優(yōu)模式，關(guān)鍵取決于其能否契合本國金融發(fā)展現(xiàn)狀從而有效監(jiān)管金融風(fēng)險。從這個角度看，改革完善我國金融監(jiān)管框架，短期內(nèi)需要加快推進由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管并舉，統(tǒng)一協(xié)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，在現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)框架內(nèi)，將外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合，在監(jiān)管手段上突出技術(shù)性和專業(yè)性，注重監(jiān)管過程的協(xié)調(diào)配合，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平。

3.2 從理念、制度和組織形式上實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，減少或消除監(jiān)管套利空間

長遠來看，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營加快推進，金融控股集團快速發(fā)展，跨行業(yè)金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益增多，建立以金融混業(yè)監(jiān)管為方向的綜合監(jiān)管體制已是大勢所趨。因此，我國也有必要適時調(diào)整金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)，切實解決目前金融監(jiān)管信息不暢、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管空白等體制性問題。如針對目前商業(yè)銀行、證券公司、保險公司均有涉足的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會也都出臺了監(jiān)管政策，但監(jiān)管標準的不一致產(chǎn)生了監(jiān)管套利的政策空間，這不僅影響業(yè)務(wù)發(fā)展，而且也埋下了金融風(fēng)險的隱患，對此分業(yè)監(jiān)管顯得越來越力不從心。因此，在短期不具備設(shè)立統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的情況下，可以考慮先協(xié)調(diào)出臺統(tǒng)一的監(jiān)管標準，力求使不同的金融機構(gòu)在統(tǒng)一的規(guī)則下從事相同的業(yè)務(wù)，盡快減少或者消除監(jiān)管套利的政策空間。

3.3 統(tǒng)籌傳統(tǒng)金融機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的監(jiān)管

有必要在改革完善金融監(jiān)管框架的過程中，盡快將互聯(lián)網(wǎng)金融納入監(jiān)管范圍，特別是要按照功能監(jiān)管的思路統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的監(jiān)管。同時，也要充分包容互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新，在制定監(jiān)管政策、采取監(jiān)管措施時，為以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新留出足夠的空間，以監(jiān)管激勵來推動金融行業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，從而提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的水平。

3.4 統(tǒng)籌國內(nèi)金融業(yè)和國際金融業(yè)的發(fā)展變化

面對經(jīng)濟全球一體化的快速發(fā)展，我國金融業(yè)也會進一步融入國際金融業(yè)，這就要求我們改革完善金融監(jiān)管框架不僅要充分考慮我國的國情，而且要充分借鑒國際慣例，在確保本土金融風(fēng)險可控的前提下，重視采用國際通行的金融監(jiān)管方式方法。2008年國際金融危機后，發(fā)達經(jīng)濟體都對其金融監(jiān)管體制進行了改革，如統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)、金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計等。對此，國內(nèi)可以進行深入研究并加以采納。但鑒于我國是全球第二大經(jīng)濟體，金融業(yè)總規(guī)模巨大，金融大國的特點突出，金融監(jiān)管中的諸多問題仍需要依靠本國的智慧來解決，因此必須立足自身的國情來制定金融監(jiān)管改革方案。如針對國內(nèi)金融業(yè)中銀行、證券、保險以及金融租賃等子行業(yè)間發(fā)展不平衡的問題，金融監(jiān)管改革就需要采取應(yīng)對措施，以金融監(jiān)管改革促進金融各子行業(yè)平衡發(fā)展。

4 結(jié)語

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融市場是我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。黨的十八屆三中全會把“完善金融市場體系”作為我國經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容進行了具體部署，并提出“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”。這為我國金融監(jiān)管體制改革指明了方向。

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