蔣希昭

【摘要】農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（統(tǒng)稱“兩權(quán)”）抵押貸款是落實農(nóng)村土地的用益特權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)、深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的一項重大舉措。

本文主要介紹溧陽作為蘇南較發(fā)達經(jīng)濟區(qū)域縣級市、在未納入全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押試點（縣、市）情況下，如何圍繞“兩權(quán)”抵押貸款推進工作要求，結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際，推進溧陽地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款工作。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán) 抵押貸款

2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》的通知及中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》的通知的下發(fā)后，溧陽市政府及部門迅速行動，建立并完善了“兩權(quán)”抵押貸款工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系，人行溧陽市支行作為該項工作的牽頭單位，積極會同相關(guān)職能部門認真做好“兩權(quán)”抵押貸款推進的各項準備工作。參照試點縣、市“兩權(quán)”抵押貸款的做法，積極探索未納入農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點市（縣）地區(qū)如何結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點，推進本地區(qū)“兩權(quán)”抵押貸款工作。

溧陽自古就有“三山一水六分田”之稱，為進一步促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，充分發(fā)揮“毛尖花紅棠下瓜、黃雀青魚白殼蝦、蟹黃包子鴨餃面、芹菜冬筍韭菜芽”等溧陽地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特色。近年來，溧陽市正確處理政府引導(dǎo)與農(nóng)民自主發(fā)展的關(guān)系，運用宣傳引導(dǎo)、典型示范、指導(dǎo)服務(wù)等辦法，組織農(nóng)民立足資源優(yōu)勢，因地制宜，自覺參與“一村一品”實踐，依托“公司+農(nóng)戶”、“能人大戶+農(nóng)戶”等組織形式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營在農(nóng)民與市場、農(nóng)民與企業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)民之間的橋梁、紐帶作用和帶動效應(yīng)。至2016年10月末，溧陽市“兩權(quán)”抵押貸款推進工作獲得了較大成效，已經(jīng)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款76筆計6472萬元，涉及市轄鎮(zhèn)的90%。

一、溧陽市“兩權(quán)”抵押貸款工作進展情況及存在問題

（一）建立并完善組織領(lǐng)導(dǎo)體系

2015年6月，溧陽市成立了全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委分管農(nóng)經(jīng)工作常委任組長，市金融辦、人民銀行、農(nóng)工辦、財政局、國土局以及各金融機構(gòu)負責人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在人民銀行，負責日常工作。在此基礎(chǔ)上，進一步細化工作方案，按照“抵押全覆蓋，總量求突破”的思路，明確部門職責，落實專門人員，定期召開政銀企溝通協(xié)調(diào)會議，研究擴大“兩權(quán)”方案有關(guān)工作，分析解決工作中遇到的矛盾和問題。

（二）有序開展“兩權(quán)”確權(quán)登記頒證工作

市委、市政府為促進“兩權(quán)”抵押貸款推進工作，出臺了“關(guān)于印發(fā)《溧陽市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》的通知（溧農(nóng)產(chǎn)組發(fā)[2016]1號）、關(guān)于印發(fā)《溧陽市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易規(guī)則（試行）》的通知（溧農(nóng)產(chǎn)組發(fā)[2016]2號）、市政府辦公室關(guān)于推進溧陽市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的實施意見（溧政辦發(fā)[2016]78號）”文件。2015年9月，抽調(diào)市國土、農(nóng)工辦、財政、金融辦、人行及鎮(zhèn)、村相關(guān)人員，開展全市十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包土地測繪、丈量、核實、建檔等工作，2016年6月，在去年各項準備的基礎(chǔ)上，農(nóng)村承包土地合同簽訂，及時開展農(nóng)地確權(quán)工作。目前，全市范圍農(nóng)地確權(quán)工作已經(jīng)接近完成，全市范圍農(nóng)地承包合同簽訂率（9月末）達85%，預(yù)計（11月末）達90%。頒證工作相對滯后。一方面，與政府部門統(tǒng)一進度安排有關(guān)。如：農(nóng)村土地證書格式的確定、權(quán)證的防偽、印制單位的選擇等工作到9月才獲得確定，客觀上影響了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)。另一方面，近年來農(nóng)村土地糾紛有所增多，導(dǎo)致部分鎮(zhèn)村在頒證前需要做大量的協(xié)調(diào)工作，農(nóng)村土地二輪承包后，一些農(nóng)民選擇了拋荒棄耕，為了避免土地荒廢，部分村集體對拋荒棄耕土地進行了微調(diào)，但隨著各項惠農(nóng)措施的逐步落實，以及局部地區(qū)拆遷土地價格暴漲的示范效應(yīng)，部分農(nóng)民對土地收益預(yù)期不斷上升，以至于出現(xiàn)了“寸土必爭”現(xiàn)象，加上原來的測量手段較為落后，此次農(nóng)村土地確權(quán)登記引入了高新技術(shù)手段，在更為精準的同時，在一定程度上增加了農(nóng)村的土地糾紛，影響了頒證進度。

（三）基本建成市（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺

2016年，溧陽市已經(jīng)全面建成市、鎮(zhèn)二級公共資源交易服務(wù)中心，配備了專職業(yè)務(wù)人員、為產(chǎn)權(quán)交易提供政策咨詢、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)鑒證、抵押登記和資產(chǎn)處置等相關(guān)服務(wù)，市、鎮(zhèn)兩級體系分工明確，一般根據(jù)流轉(zhuǎn)面積選擇服務(wù)平臺。如溧陽市設(shè)置鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易權(quán)限為：土地流轉(zhuǎn)（連片300畝以下）以及單筆標的100萬元以下的村組集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)發(fā)包、租賃、拍賣，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等交易業(yè)務(wù)；鎮(zhèn)級權(quán)限以上的交易由鎮(zhèn)（街道）初審，進入市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心交易。目前，溧陽市公共資源交易中心正待省、常州市統(tǒng)一調(diào)試后接入該交易中心平臺，進行流轉(zhuǎn)、抵押、登記業(yè)務(wù)的辦理。己辦理的“兩權(quán)”貸款業(yè)務(wù)中對抵押物價值評估總體上缺乏堅實的理論支撐和專業(yè)的評估機構(gòu)，評估方式也缺乏相對統(tǒng)一科學的評價標準，存在或有政府部門作出、或由第三方評估機構(gòu)評估得出、或由借貸雙方協(xié)商確定現(xiàn)象，主要依據(jù)流轉(zhuǎn)剩余年限、流轉(zhuǎn)費用、地上作物價值等。

（四）有序推動“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)發(fā)展

2016年，溧陽市發(fā)放的“兩權(quán)”抵押貸款具體分布情況：上興鎮(zhèn)25戶、南渡鎮(zhèn)4戶、社渚鎮(zhèn)15戶、戴埠鎮(zhèn)13戶、竹簀鎮(zhèn)6戶、別橋鎮(zhèn)4戶、上黃鎮(zhèn)2戶、天目湖鎮(zhèn)3戶、埭頭鎮(zhèn)3戶、其他1戶。經(jīng)營項目及貸款：糧食種植及購銷14戶、貸款金額895萬元，禽畜養(yǎng)殖6戶、貸款金額920萬元，水產(chǎn)養(yǎng)殖10戶、615萬元，苗木及茶葉、瓜果種植39戶、貸款金額3304萬元，農(nóng)用物資經(jīng)營3戶、貸款金額240萬元，農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營3戶、貸款金額298萬元，鄉(xiāng)村旅游1戶、貸款金額200萬元?！皟蓹?quán)”貸款占比100%的有30戶、50%以上的有18戶、50%以下的有28戶。endprint

溧陽市“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)特點：一是參與金融機構(gòu)逐步增多，由原來的2家金融機構(gòu)增加到現(xiàn)在的5家金融機構(gòu)。二是“兩權(quán)”抵押貸款年內(nèi)實現(xiàn)“零”的突破，并趨快速增長態(tài)勢。三是單一“兩權(quán)”抵押占比較高，以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)全額抵押的貸戶占“兩權(quán)”貸款總戶數(shù)的39.47%；以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)全額單一抵押的農(nóng)地抵押貸款金額占“兩權(quán)”抵押貸款總額的43.71%。四是農(nóng)地抵押貸款以短期流動性貸款為主，期限最長為一年。五是抵押農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)違約處置存在較大困難。一方面，多數(shù)由村委會主導(dǎo)，銀行缺乏必要的話語權(quán)，無法有效介入再流轉(zhuǎn)的價格決定、承接人的選擇等主要處置環(huán)節(jié)，處置收益難以保障；另一方面，金融機構(gòu)在貸款額度核定時，考慮土地剩余承包期限，但未將對原始承包人的租金支付納入其中。以承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為例，目前借款人用于抵押的承包土地經(jīng)營權(quán)，多數(shù)是原始承包人流轉(zhuǎn)所得，借款人需按年支付原始承包人租金，一旦風險發(fā)生，處置再流轉(zhuǎn)的土地流入方既要支付流轉(zhuǎn)對價，又要支付原始承包人的租金，導(dǎo)致處置成本偏高。

（五）優(yōu)化服務(wù)，全力支持“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展

一是簡化貸款手續(xù)。各金融機構(gòu)按照支持“三農(nóng)”總體要求重新修訂并完善了《農(nóng)戶聯(lián)保貸款實施細則》、《典型農(nóng)戶貸款管理辦法》等制度管理辦法，規(guī)定只要辦妥有效擔保，在授信額度內(nèi)，基層支行可直接對農(nóng)戶審批發(fā)放貸款。二是擴大擔保能力。在合作對象上，適時引入多家擔保公司，在擔保金額上，根據(jù)擔保公司注冊資本金的增加，及時增加擔保額度。三是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品。各金融機構(gòu)先后推出了“典型農(nóng)戶貸款”、“一貸通”、“典型商戶貸款”等，采取“一次核定、余額控制、隨用隨貸、周轉(zhuǎn)使用”的管理模式，提高放貸效率。四是合理確定貸款利率。在對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的貸款利率定價上打破過去“一浮到底”的做法，結(jié)合每個農(nóng)業(yè)組織及其成員、非成員的信用度、忠誠度、成長性，有差別地確定其貸款的利率。

二、相關(guān)建議

（一）創(chuàng)新評估機制，進一步提升抵押物價值評估水平

推動建立農(nóng)村土地信息庫和科學的農(nóng)地等級體系，綜合考慮土地級差、區(qū)域差異、基礎(chǔ)設(shè)施等因素，對土地評級提供指導(dǎo)價格，建立專業(yè)涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)評估機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，探索科學合理的“兩權(quán)”價值評估方法，科學量化評估指標，促進各類參與交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理定價，維護銀行和貸款人的合法權(quán)益。認真實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，堅持審慎拓展、擇優(yōu)準入、嚴控風險、講求效益。明確“兩權(quán)”貸款對象、抵押及貸款利率等規(guī)定。引進第三方評估機制，將土地承包經(jīng)營權(quán)整體評估，既評估土地承包經(jīng)營權(quán)自身價值，也評估附著農(nóng)產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的價值，土地承包經(jīng)營權(quán)可單設(shè)獨立抵押擔保，也可與其它擔保方式組合，設(shè)定貸款抵押率最多不超過評估認定價值的50%。并對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實行利率優(yōu)惠，原則上比同類、同期、同檔貸款優(yōu)惠20～30%。

（二）健全風險分擔機制，進一步完善農(nóng)業(yè)保險制度

設(shè)立與“兩權(quán)”抵押貸款相互匹配的專業(yè)擔保機構(gòu)，或依托農(nóng)民專業(yè)合作社成立互助型的農(nóng)業(yè)擔保公司，為抵押貸款提供擔保，加大保險支持力度，探索增設(shè)農(nóng)業(yè)保險險種，并通過發(fā)展針對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的小額信貸保證保險品種和業(yè)務(wù)，緩釋貸款風險。鼓勵保險公司創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，擴大高效設(shè)施農(nóng)業(yè)、河蟹養(yǎng)殖等保險覆蓋面，積極探索試點家庭農(nóng)場小額貸款保證保險等新型保險品種，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款借款人積極參加農(nóng)業(yè)保險，并由財政給予一定補貼。深入推廣農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)民住房保險和小額貸款保證保險等業(yè)務(wù)新品種，著力提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸受惠面。

（三）進一步提升產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺功能，擴大“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)處置范圍

在鞏固提升市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心功能的基礎(chǔ)上，加快市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三級交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成與省、常州市聯(lián)網(wǎng)的五級交易體系。重點加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易場所建設(shè)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)入場交易，提升農(nóng)村三資管理水平。積極拓展交易服務(wù)功能，開展鑒證、評估等工作，加強產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)，規(guī)范操作程序，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易隊伍建設(shè)，開展產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)知識培訓和持證上崗，提升服務(wù)能力和水平。對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，構(gòu)建市（縣）級以上甚至更高層次的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動作用，擴大農(nóng)地二級流通市場的交易范圍，吸收更多的社會資本參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（四）嚴密防范風險，進一步健全風險緩釋及補償機制

出臺《溧陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險基金管理暫行辦法》，設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償基金，建立金融風險共擔機制。當土地承包經(jīng)營權(quán)抵押項下貸款不能按期償還，經(jīng)抵押雙方協(xié)調(diào)一致處置抵押物獲得的資金優(yōu)先用于償還貸款本息，如不足償還本息，損失部分由風險基金和經(jīng)辦銀行分別承擔50%。加大惠農(nóng)擔保機構(gòu)整合力度，完善由政府主導(dǎo)、民資參與、市場化運作的農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)，探索“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+政策性擔保公司擔?！蹦Ｊ?，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為擔保公司的反擔保措施。endprint