謝旭鋒++段瑞鶴

摘要：近年來(lái)地方政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，大量的區(qū)域環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，而基于地方政府各自為政的治理模式難以奏效本文以京津冀地區(qū)霧霾治理為切入點(diǎn)，對(duì)政府協(xié)作治理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以碎片化為視角，對(duì)地方政府存在價(jià)值理念異同、資源權(quán)力分配不均和政策制定執(zhí)行各異的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并提出從治理理念、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等構(gòu)建整體性制度體系的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作；區(qū)域環(huán)境治理

一、研究背景與選題意義

隨著京津冀一體化的發(fā)展，城市群的共同進(jìn)步推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)也使得地區(qū)資源和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題趨于共性化，跨行政區(qū)劃界限的環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，區(qū)域環(huán)境污染的影響日益凸顯。京津冀地區(qū)沒(méi)有哪個(gè)城市可以在其中獨(dú)善其身。加強(qiáng)地方政府間合作，構(gòu)建有效的跨域協(xié)同治理體系，才是霧霾治理的治本之策。

二、區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作現(xiàn)狀

區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作基本源于污染處置需求，或是由于上級(jí)行政命令安排等外部力量推動(dòng)，地方政府自身對(duì)于協(xié)作的內(nèi)生性需求不足，偏重于被動(dòng)性的末端治理，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）外在需求為導(dǎo)向的運(yùn)動(dòng)式協(xié)作政策。

“危機(jī)—應(yīng)對(duì)”構(gòu)成“政府動(dòng)員型環(huán)境政策”的核心特點(diǎn)。在京津冀地方政府霧霾協(xié)作治理中，“危機(jī)—應(yīng)對(duì)”是相關(guān)政策出臺(tái)的重要?jiǎng)恿C(jī)制。往往是由于霧霾的久擴(kuò)不散，嚴(yán)重影響社會(huì)生產(chǎn)生活，才聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)應(yīng)對(duì)政策。亦或以重大活動(dòng)的舉辦為契機(jī)，中央政府通過(guò)政治壓力實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，“一帶一路藍(lán)”、“閱兵藍(lán)”就是這一行為的產(chǎn)物。

（二）自下而上的實(shí)踐創(chuàng)新與自上而下的政策認(rèn)可相結(jié)合。

區(qū)域環(huán)境治理中的地方政府協(xié)作是一個(gè)地方政府先行實(shí)踐與中央政府政策認(rèn)可相結(jié)合的過(guò)程，地方政府在政策允許范圍內(nèi)，根據(jù)自身需求達(dá)成環(huán)境治理協(xié)議，而之后中央政府根據(jù)地方的實(shí)踐情況出臺(tái)全國(guó)性的政策意見(jiàn)。

（三）協(xié)作機(jī)制不斷持續(xù)深化與內(nèi)容不斷擴(kuò)展。

京津冀地方政府通過(guò)一系列合作協(xié)議的簽署，政府間協(xié)作內(nèi)容得以進(jìn)一步拓展，例如推行通用的排放指標(biāo)；初步構(gòu)建了聯(lián)合應(yīng)急處理機(jī)制，及時(shí)溝通聯(lián)絡(luò)，建立應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急預(yù)警，確保環(huán)境安全；推進(jìn)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制，行政區(qū)劃交界處的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)溝通共享，協(xié)商處理解決。

三、碎片化視角下的地方政府協(xié)作困境

碎片化可以用來(lái)描述“在城市地區(qū)，由于政府職權(quán)的劃分和政府管轄權(quán)限與邊界的增值而產(chǎn)生的復(fù)雜狀況”。在這里借用碎片化來(lái)描述區(qū)域公共事務(wù)治理過(guò)程中橫向地方政府的分割狀態(tài)。

（一）地方政府價(jià)值理念的碎片化。

此處的地方政府的價(jià)值理念，即地方政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)、政府協(xié)作等核心理念的認(rèn)知。地方政府化價(jià)值理念的碎片，直接影響了其參與區(qū)域環(huán)境治理的行為選擇與行動(dòng)積極性。由于各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，對(duì)于環(huán)保治理的資金投入和環(huán)境管理力度也存在較大差異。

（二）地方政府資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化。

地方政府資源和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的碎片化不僅表現(xiàn)為相關(guān)資源占有的分散化，更表現(xiàn)為多頭治理、交叉重合的區(qū)域環(huán)境保護(hù)體制。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，因地區(qū)行政級(jí)別的差異，決定了其掌握資源的不同，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不相同。

（三）地方政府政策制定和執(zhí)行的碎片化。

盡管京津冀地方政府已經(jīng)出臺(tái)環(huán)境合作規(guī)劃，但目前尚沒(méi)有一部完整的專門(mén)性跨區(qū)域環(huán)境管理法律，大多數(shù)是在環(huán)境執(zhí)法層面，極少涉及到區(qū)域規(guī)劃和地方法制的銜接。

四、區(qū)域環(huán)境治理中地方政府協(xié)作的整體性策略

（一）積極培育協(xié)作理念，推進(jìn)整體長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展。

在地方政府環(huán)境治理的價(jià)值導(dǎo)向上，需要以問(wèn)題為導(dǎo)向，而不以區(qū)劃為導(dǎo)向。由傳統(tǒng)的狹隘地方主義向相互競(jìng)爭(zhēng)又合作的新型地方主義轉(zhuǎn)變，將合作治理區(qū)域環(huán)境污染和聯(lián)合管理區(qū)域性污染作為共同訴求。在共同利益基礎(chǔ)上，圍繞特定的減排目標(biāo)進(jìn)行協(xié)作。當(dāng)協(xié)作利益有益于所有參與者，程序理性很容易就可以確立下來(lái)。在環(huán)境治理中，提高區(qū)域整體意識(shí)，樹(shù)立區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的思路。

（二）構(gòu)建多元協(xié)作機(jī)構(gòu)，共同參與提高協(xié)調(diào)能力。

可以仿效目前設(shè)立的中央各類專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的形式，相關(guān)部委負(fù)責(zé)人參與其中，負(fù)責(zé)跨行政區(qū)環(huán)境管理的相關(guān)工作，其功能主要是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法律政策，制定內(nèi)容詳實(shí)有據(jù)的政策法規(guī)，推動(dòng)信息共享；積極調(diào)動(dòng)各方力量參與霧霾協(xié)同治理，包括產(chǎn)學(xué)研合作、企業(yè)間聯(lián)盟和輿論媒體的監(jiān)督。

（三）深化政策協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)政策有序制定執(zhí)行。

就我國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，政策協(xié)調(diào)機(jī)制的確立首先應(yīng)以區(qū)域污染防治為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系。單一的依靠搬遷來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并非長(zhǎng)久之計(jì)，更重要的是產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化升級(jí)；其次要制定統(tǒng)一的政策法規(guī)，提高企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，增加地方政府間共同性財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于與國(guó)家政策法規(guī)有出入的內(nèi)容，應(yīng)報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門(mén)審議，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評(píng)估方法等方面維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相同規(guī)范，形成統(tǒng)一的環(huán)境治理依據(jù)。

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