城市管理中的“潔癖癥”和權(quán)力邊界

桂權(quán)宏++劉圣中

摘要：城管部門及其行政執(zhí)法人員是城市管理的主導(dǎo)力量，在改善市容市貌、規(guī)范城市秩序、創(chuàng)建文明城市、促進(jìn)城市健康和諧發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市管理工作面臨的情況也越來越復(fù)雜，城管與商販之間的矛盾也越來越突出，城市管理中的種種矛盾已經(jīng)成為社會主義和諧社會建設(shè)中不得不重視的問題。造成城管與商販諸多矛盾的原因很多，其中一部分重要原因在于執(zhí)法人員為完成上級領(lǐng)導(dǎo)交代的任務(wù)而出現(xiàn)的城市管理的“潔癖癥”以及行政執(zhí)法權(quán)力邊界的僭越。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；潔癖癥；權(quán)力邊界

有媒體報(bào)道春節(jié)過后，濟(jì)寧市城市管理執(zhí)法支隊(duì)六大隊(duì)對轄區(qū)道路車站東路、南文昌閣街開展了春聯(lián)“福”字專項(xiàng)整治活動(dòng)。消息稱“濟(jì)寧市城市管理執(zhí)法支隊(duì)六大隊(duì)在尊重傳統(tǒng)節(jié)日的同時(shí)，對轄區(qū)商戶早宣傳、對春聯(lián)福字早清理，從正月初三起開展了對轄區(qū)春聯(lián)門貼的的專項(xiàng)整治活動(dòng)，共清理春聯(lián)、門貼、福字等450余處?！钡沁@一舉措，讓在節(jié)日期間的民眾難以理解，網(wǎng)民質(zhì)疑貼春聯(lián)這一延續(xù)了幾千年的習(xí)俗被城管粗暴的制止，是不是城管管理得太多了？濟(jì)寧市城市管理執(zhí)法支隊(duì)該工作人員解釋稱，根據(jù)往年的工作安排，一般都是在元宵節(jié)過后，對臨街商戶破舊的對聯(lián)福字進(jìn)行清理，正月初三的這次活動(dòng)是六大隊(duì)在自己轄區(qū)開展的，其他大隊(duì)并沒有效仿。

一、管理中的“潔癖癥”與權(quán)力邊界的僭越

該城管執(zhí)法支隊(duì)的行為看起來實(shí)在有些奇怪，且不近人情，那么到底是什么原因?qū)е滤麄冞@樣做呢？按照他們自己的解釋，其出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為春聯(lián)被風(fēng)等外力破壞之后殘破不堪，影響到市容，所以為了保護(hù)市容整潔就提前行動(dòng)，對轄區(qū)內(nèi)的春聯(lián)進(jìn)行整治。從動(dòng)機(jī)上看，該城管隊(duì)伍的執(zhí)法行為有其值得理解的一面，畢竟保護(hù)市容市貌的整潔是他們的天然職責(zé)。但是細(xì)細(xì)思考，我們總覺得有些不對勁。到底是什么動(dòng)機(jī)讓城管隊(duì)員們與傳統(tǒng)中國延續(xù)數(shù)千年的春聯(lián)較上勁了呢？這種行為幾乎是從未聽說過的。再認(rèn)真思考，則可以發(fā)現(xiàn)，問題出在了這種行為患上了一種類似潔癖患者的綜合癥。我們不妨稱之為“管理的潔癖癥”。

所謂“管理潔癖癥”是指在城市的管理過程中，城管過于追求一種所謂的完美，如同一個(gè)有潔癖癥的個(gè)人一樣，對于城市中的雜亂不整齊的事物不加區(qū)分的一股腦地進(jìn)行清除，達(dá)到一種絕對的整齊一致。這種行為常常是為了完成上級領(lǐng)導(dǎo)交代的任務(wù)，一刀切地追求一種表面的整潔衛(wèi)生，但是實(shí)質(zhì)是流于形式化的。這就使得城市管理中要求創(chuàng)建整齊衛(wèi)生的城市環(huán)境的宗旨變得扭曲，執(zhí)行和宗旨相背離。這一類管理潔癖行為并不少見，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，近幾年全國很多地方著手興建古鎮(zhèn)以吸引游客。但是出現(xiàn)的問題就是一些城管部門要求古鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一建筑外墻的顏色和建筑樣式，用所謂的一種建筑格調(diào)來布局古鎮(zhèn)建設(shè)。此外，諸如城區(qū)的擴(kuò)展和老城區(qū)的改造，頻繁出現(xiàn)強(qiáng)制統(tǒng)一顏色樣式等的現(xiàn)象，這些都是城市管理中潔癖行為的具體體現(xiàn)。這種城市管理中的“潔癖癥”使得城管在管理過程中過于簡單機(jī)械的理解和執(zhí)行城市管理的工作，忽視了現(xiàn)實(shí)條件以及習(xí)俗，導(dǎo)致一些奇怪的不合人情的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

而城市管理中過分追求所謂的完美，患上這種“潔癖癥”，其直接的結(jié)果是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不規(guī)范行為甚至是違法行為。典型的現(xiàn)象就是為了實(shí)現(xiàn)這種完美不惜越過權(quán)力邊界。在執(zhí)法過程中，以一種看起來高度正確合法的理由來推行強(qiáng)制性的一刀切式的管理，不考慮管理對象的接受度，也不考慮這種行為是否符合相應(yīng)的法律規(guī)定和法律程序。這就是對法律所規(guī)定的權(quán)限的僭越。這種權(quán)力邊界的僭越直接損害了執(zhí)法對象的權(quán)利，不僅是一種公權(quán)力的不當(dāng)使用，更是對執(zhí)法對象的不公正侵犯。在這一案例中，相關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定禁止張貼春聯(lián)，濟(jì)寧市城管執(zhí)法支隊(duì)不按照法律規(guī)定，不考慮實(shí)際情況，簡單地將轄區(qū)內(nèi)的春聯(lián)一并撕掉，在一定程度上就是逾越了所屬職權(quán)的界限。

二、管理“潔癖癥”和僭越權(quán)力邊界的根源

城市管理中的“潔癖綜合癥”主要原因還在于行政管理的表面化，政績化。一些地方官員為了單純追求管理政績，為個(gè)人的政治生涯謀取資本，特別注重管理工作的表面文章。在城市管理中，他們不去試圖解決城市管理的根本性問題和重大性問題，而是治標(biāo)不治本，追求一時(shí)的、表面的整齊衛(wèi)生。而且這種方式是只“堵”不“疏”，只是簡單粗暴地用強(qiáng)制措施掩蓋而了之，而嚴(yán)重忽略了傳統(tǒng)習(xí)俗、生活習(xí)慣等的重要性。因此產(chǎn)生了這種所謂的“潔癖癥”。當(dāng)然，這種“潔癖癥”還有另一方面的原因，即是因?yàn)槌鞘泄芾砜冃гu估體系的不合理不科學(xué)。這種“潔癖式管理”的現(xiàn)象尤為突出。目前很多針對“衛(wèi)生城市”、“園林城市”的績效評估體系往往只看到城市環(huán)境的短時(shí)的、表面的衛(wèi)生環(huán)境狀況，而忽視長時(shí)段的綜合考量。這就誘導(dǎo)城市管理在實(shí)際的操作中簡單追求表面效果，不惜耗費(fèi)大量人力物力搞所謂的統(tǒng)一規(guī)劃，追求表面的整齊統(tǒng)一。

那么，為了追求表面的絕對整齊、整潔和所謂的完美，管理者往往不惜越過權(quán)力邊界，在法律法規(guī)沒有授權(quán)的情況下隨意執(zhí)法。導(dǎo)致這種行為的主要原因就是權(quán)力邊界不明晰，執(zhí)法人員缺乏邊界意識，缺乏尊重法律、嚴(yán)格執(zhí)法的法治意識?！澳壳坝捎谶€沒有一部直接針對城管執(zhí)法所制定的法律法規(guī)，僅根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級人民政府決定、地方政府規(guī)章和地方人民政府文件的相關(guān)規(guī)定執(zhí)法，顯然不能有效的解決城管執(zhí)法中存在的問題?！盵1]由于缺乏法律的具體規(guī)范，一些城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中為達(dá)執(zhí)法目的，非法強(qiáng)行沒收東西，使用暴力，亂開罰單，任意行使執(zhí)法權(quán)力，這些行為在當(dāng)前是屢見不鮮。權(quán)力擁有者在行使公共權(quán)力時(shí)傾向于將這種權(quán)力最大化，但是這種權(quán)力的最大化很容易侵犯到個(gè)人合法權(quán)益，進(jìn)而導(dǎo)致管理者與公眾之間的矛盾。

此外，管理者僭越權(quán)力邊界還有一個(gè)原因是在行政執(zhí)法過程中對程序的忽略。我們現(xiàn)在也經(jīng)常強(qiáng)調(diào)要依法行政，“但實(shí)際上我們在依法行政建設(shè)中往往偏實(shí)體而輕程序，造成兩者的不對稱”[2]。一方面是因?yàn)橄嚓P(guān)法律制度在程序上的不完善，缺乏嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)范條款，所以導(dǎo)致執(zhí)法者在實(shí)踐中沒有相應(yīng)程序可以遵循，因此出現(xiàn)忽視程序的問題。現(xiàn)有的法律規(guī)章制度不能與城市管理的實(shí)際需求相匹配，使得城管在執(zhí)法過程中面對的一些問題得不到有效解決。有法可依是依法治國的前提，城市管理的相關(guān)法律體系的缺乏，必然導(dǎo)致城管執(zhí)法過程中權(quán)力邊界的模糊，公共權(quán)力的濫用。另一方面，當(dāng)然和管理者的主觀認(rèn)識分不開?？傮w來看，目前城管隊(duì)伍的法律意識還有待提高，自覺學(xué)習(xí)法律、遵循法律，用法律規(guī)范來嚴(yán)格要求自己的管理者還不是很多。因此這就導(dǎo)致在執(zhí)法過程中，缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的尊重，出現(xiàn)任意性執(zhí)法，甚至暴力執(zhí)法，變相成為人治而非法治，侵害執(zhí)法對象的合法權(quán)益。endprint

城管執(zhí)法人員考核制度設(shè)置不科學(xué)。當(dāng)前實(shí)行的考核制度，涉及到了城管執(zhí)法人員感性與理性兩個(gè)方面，形成了城管“良心”與“利益”的斗爭。在對城管工作業(yè)績的評定上，主要考慮其所管理的區(qū)域的市容市貌與道路環(huán)境，如對小攤販的清理程度等。基于要完成工作目標(biāo)的各種壓力，為了保障自己的工作，維護(hù)自己利益，城管不得不完成工作業(yè)績，考察也是根據(jù)任務(wù)的完成情況或者執(zhí)法結(jié)果，而不是根據(jù)執(zhí)法過程中的手段和方式，這不利于人性化執(zhí)法的推進(jìn)，會造成良心與利益的斗爭，有時(shí)城管為了順利完成工作會選擇不恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式。不僅考核制度存在問題，城管執(zhí)法程序中也有不規(guī)范的因素，例如，執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)的拿捏不準(zhǔn)確，出現(xiàn)越權(quán)行為，侵犯百姓們的利益。對執(zhí)法人員的監(jiān)督也不到位，侵害執(zhí)法相對人的利益時(shí)，執(zhí)法相對人找不到申訴的途徑。目前，只有《行政處罰法》對城管執(zhí)法行為進(jìn)行了規(guī)定，也只有這一部法律可以為執(zhí)法相對人提供救濟(jì)渠道。

三、如何克服“管理潔癖癥”和遵守權(quán)力邊界

1.培育法律精神，嚴(yán)格依法管理仍是首要任務(wù)。

對城市管理工作來說，首選還是要依法管理，要針對當(dāng)前城市管理的實(shí)際情況制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，讓城市管理有法可依。城市管理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，尤其是要直接面對城市中的弱勢群體，因此更需要謹(jǐn)慎行使公共權(quán)力。一方面，城市管理者要熟悉掌握相關(guān)的法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變自身的執(zhí)法理念，提高自身的法治觀念和權(quán)力邊界意識?！傲硪环矫姹仨毨宄枪軋?zhí)法中的權(quán)力邊界，明確城管執(zhí)法程序，這樣才能保證城管在執(zhí)法過程中有法可依，在法律程序范圍內(nèi)行使公共權(quán)力”[3]。城管人員在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序。法律最終要落實(shí)到執(zhí)行層面，如果執(zhí)法人員在執(zhí)法過程不遵守執(zhí)法程序，執(zhí)法效果就得不到保障，更容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

加強(qiáng)用人管理，嚴(yán)肅執(zhí)法機(jī)制。城市管理執(zhí)法部門要高度重視執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，不能讓南郭先生濫竽充數(shù)。首先就要嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制。在城市管理執(zhí)法人員的錄用過程中，一定要按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓考生公開公平競爭，擇優(yōu)錄用。通過嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，將素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)的人擋在門外。堅(jiān)持寧缺勿濫原則，對他們實(shí)施統(tǒng)一的考試內(nèi)容，使用統(tǒng)一編寫的教材，參加統(tǒng)一的考試，不建議分批考試，在面試過程中，更要做到公開公正，通過正當(dāng)?shù)某绦颍瑢⒛切┱嗡刭|(zhì)高、心理素質(zhì)好、執(zhí)法能力強(qiáng)、理論知識爛熟于心的人才引入城管執(zhí)法系統(tǒng)，給城管執(zhí)法系統(tǒng)增添新鮮血液和力量，激發(fā)執(zhí)法隊(duì)伍的活力。

2.管理要考慮現(xiàn)實(shí)條件，尊重傳統(tǒng)文化規(guī)范。

在依法管理的前提下還要充分考慮當(dāng)前管理的現(xiàn)實(shí)情況以及現(xiàn)有條件的制約，做到充分尊重現(xiàn)實(shí)生活中的傳統(tǒng)習(xí)俗、生活習(xí)慣。如該案例中城管手撕“?！弊?，就存在不考慮傳統(tǒng)習(xí)俗的問題，這種現(xiàn)象其實(shí)并不少見。城市管理的目的是為城市居民服務(wù)的，如果只是一味追求形式化表面化的管理效果，而忽略了市民的切身利益和傳統(tǒng)習(xí)俗，這就與城市管理的初衷背道而馳。合理合適執(zhí)法不僅僅是要求城管在執(zhí)法過程中嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，更要時(shí)刻堅(jiān)持以人為本，樹立服務(wù)型理念，充分尊重執(zhí)法對象的合法權(quán)益，平等交流，舍棄以往簡單粗暴的執(zhí)法方式。“‘管‘理并重，從源頭解決城市管理問題，對于商販生活困難問題給予理解?！盵4]一味地采用沒收、罰款等手段并不能真正解決問題。變了味的管理就會使得降低城市管理原有的社會效益，從而與人民大眾的利益相左。總之，城市管理過程必須遵守現(xiàn)實(shí)條件的制約，充分考慮傳統(tǒng)習(xí)俗的要求。

3.更加健全對行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。

前文提到權(quán)力的特性決定了權(quán)力邊界必須廓清，公共權(quán)力必須置于制約監(jiān)督之下。城管在執(zhí)法過程中要謹(jǐn)慎行使公共權(quán)力，嚴(yán)格遵守法律程序，不能隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力，不能過度使用、濫用公共權(quán)力。權(quán)責(zé)是相互統(tǒng)一的，在行使權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。城管在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)對其不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣才能對權(quán)力的行使實(shí)現(xiàn)有效的約束。建立與執(zhí)法權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任制，誰執(zhí)法，誰負(fù)責(zé)，促進(jìn)執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一，一旦發(fā)生侵犯執(zhí)法對象權(quán)利的事件，可以根據(jù)崗位責(zé)任制實(shí)施處罰，規(guī)范城管執(zhí)法人員的行為。權(quán)力邊界僭越也是一種違法行為，公共管理行為違法也要追究其法律責(zé)任。建立健全城管部門內(nèi)部和外部的監(jiān)督體系，特別要注意提高社會公眾對城管執(zhí)法部門的監(jiān)督力度。群眾的參與才是民主監(jiān)督的重要體現(xiàn)，根據(jù)群眾的滿意程度和監(jiān)督意見，才能評估城管執(zhí)法的合法合理程度?？梢钥紤]在群眾中建立與城管執(zhí)法有關(guān)的專項(xiàng)評議監(jiān)督制度，對城管執(zhí)法部門的執(zhí)法行為、方式、效果等進(jìn)行經(jīng)常性的評議和監(jiān)督，對執(zhí)法過程中存在的問題，一定要及時(shí)上報(bào)，便于制定解決對策。

城市管理工作具有突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，所以必須要采取動(dòng)態(tài)化的管理方式，驅(qū)趕、罰款等方式可以暫時(shí)性的維護(hù)市容市貌，但畢竟治標(biāo)不治本，不能徹底根除占道經(jīng)營等問題。要解決這些問題，必須要建立起一套科學(xué)的長效管理機(jī)制，幫助城管執(zhí)法人員更好的履行職能。城管執(zhí)法部門要對執(zhí)法對象進(jìn)行摸底，弄清楚他們的生活習(xí)慣和生活狀況，根據(jù)執(zhí)法對象的實(shí)際，建立起以舒為主，疏堵結(jié)合的長效管理機(jī)制。努力維護(hù)好城市發(fā)展環(huán)境，規(guī)劃好交通管理，在不同的時(shí)間段對不同的行業(yè)、不同的地域進(jìn)行管理，遵循分類管理原則。劃定哪些區(qū)域是嚴(yán)禁擺攤經(jīng)營的，哪些區(qū)域是在可控制范圍內(nèi)允許小范圍擺攤服務(wù)的，哪些區(qū)域可以根據(jù)市民的需求和城市交通情況適當(dāng)設(shè)置攤點(diǎn)。

綜上所述，追求城市完美是每個(gè)公民都渴望的事情，更是城市政府和管理者的重要義務(wù)。但是在追求城市美學(xué)的過程中，一定還要考慮法律的邊界，尊重現(xiàn)實(shí)條件的約束，更要在地方傳統(tǒng)文化的規(guī)范下有序合理地開展工作。任何極端的、簡單粗暴的管理怪癖行為都是不受歡迎的，甚至是要承擔(dān)法律責(zé)任的。

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