鄭建君

政府職能轉變與公民公共服務滿意度之關系
——基于政府透明度和公民參與的實證分析

鄭建君

（中國社會科學院政治學研究所，北京100028）

從政府透明度和公民參與的視角考察政府職能轉變與公共服務滿意度之間的影響作用機制，采用問卷調查方法獲得439份城鄉(xiāng)居民的有效數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析的結果表明：政府職能轉變、政府透明度、公民參與和公共服務滿意度四個變量之間具有顯著的正相關。政府透明度和公民參與在政府職能轉變對公民公共服務滿意度的正向影響關系中表現(xiàn)出顯著的鏈式多重中介作用，其中，政府職能轉變對公共服務滿意度的作用更多是通過政府透明度予以影響的。重視社會治理績效評價的主觀指標，對推進社會治理現(xiàn)代化具有重要意義；而在政府職能轉變的背景下，要重點關注、加強社會公平和法治建設，進而在政府透明度和公民參與路徑下切實提升公民的公共服務滿意度。

政府職能轉變；公共服務滿意度；政府透明度；公民參與

一、問題的提出

作為深化行政體制改革的核心內容，轉變政府職能工作的重點是厘清政府、市場與社會三者的關系，實現(xiàn)由管理型政府向服務型政府的轉變，這對于推進基層社會治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。隨著社會經濟發(fā)展實踐的不斷變化，政府職能不僅要與社會經濟發(fā)展的需要相對應，同時還要與現(xiàn)代社會治理體系相適應，否則將無法起到推動社會經濟進步的作用［1］。從優(yōu)化基本公共服務的角度來看，加強公共服務產品供給體系建設、推進基本公共服務均等化，恰恰反映了政府職能轉變的目標所在。為達成這一目標，必須創(chuàng)新公共服務提供機制、提高政府公共服務能力和水平，通過加強政府的公共服務職能來促進經濟社會的協(xié)調發(fā)展［2］。通過簡政放權、依法行政、完善公共服務職能，使公共服務供給有效滿足個體需求、公共服務質量與效率得以不斷提升，這也是我國現(xiàn)階段政府職能轉變要求的具體體現(xiàn)［3］80。而作為公共服務的直接消費者和受益者，公民個體對公共服務的質量具有最為直觀的感受。因此，在對公共服務進行評價時，應將公共服務滿意度作為評價依據(jù)予以重視［4］21。通過轉變政府職能，強化服務型政府構建，提升社會與市場主體在公共服務供給過程中的活力［5］，減少由于政府強力介入所引發(fā)的公共服務供給“缺位”、“錯位”現(xiàn)象的發(fā)生［6］，使公共服務產品供給與公民個體的實際需求有效匹配，進而使公民對公共服務滿意度的感受體驗有所提升?；谏鲜龇治?，我們提出研究假設H1：政府職能轉變與公民的公共服務滿意度水平之間具有顯著的正相關。

在政府職能轉變的過程中，信息不對稱成為影響政府職能轉變效果的重要因素，也成為影響公共服務供給過程與質量的重要因素［7］。在政府原有的單中心治理模式下，公民是公共服務被動的接受者，政府的治理行為更多是以管理的方式予以實施，是在接受方不知情的條件下單向推進的。但是，在簡政放權、依法行政的背景下，政府職能轉變與法治社會建設相匹配［8］，同時政府與公民、社會和市場的關系表現(xiàn)出更多的平等性、互依性，從而使政府信息與行政過程更具透明性。政府透明度的增強，反映了公民知情權水平的提升，其中蘊含兩方面的意思：社會公平與監(jiān)督空間。具體而言，隨著政府透明度的不斷增加，公共服務供受雙方之間的平等關系得以逐步確認，信息獲取公平實際上體現(xiàn)了公共服務供給過程的程序公平，這將極大增強公民個體對公共服務供給能力與結果的認受度。同時，政府透明度的增強，有力地實現(xiàn)了公民個體對政府權力及公共服務供給承接主體的監(jiān)督［4］19［9］67，使公共服務供給的過程績效與結果績效得以優(yōu)化、提升；相反，如果公共服務的政策、運行缺乏透明與公平，則會使公民個體的公共服務體驗表現(xiàn)為不滿意［10］。國外的相關研究也發(fā)現(xiàn)，政府透明度對政府部門的績效及公共服務滿意度均表現(xiàn)出顯著的預測作用［11］457－463。在上述分析的基礎上，我們提出研究假設H2：在政府職能轉變與公民公共服務滿意度的關系中，政府透明度具有顯著的中介作用。

政府職能轉變的落腳點和重點，在于對現(xiàn)代公共服務體系的建構與完善，而多元主體參與公共服務的決策與供給過程，恰恰是轉變政府職能、完善公共服務供給質量的重要途徑［3］80。政府在簡政放權、依法行政的過程中，也需要通過公民參與的形式來優(yōu)化公共服務決策質量、提升政府對公共服務的監(jiān)控能力和效率［12］。同時，通過轉變政府職能來改變單純依靠行政力量提供公共服務的狀況，引導多元主體參與公共服務，可以使服務供需平衡動態(tài)性對服務受眾滿意度的影響得以有效控制［13］。在公民參與對公共服務滿意度的影響方面，二者也呈現(xiàn)出顯著的正相關。一方面，在參與公共服務的過程中，供受雙方的有效溝通，有利于提高公共服務效率與質量［14］，個體的參與意愿越強，越有可能獲得較高水平的公共服務滿意度體驗［10］34－36；另一方面，公民參與公共服務的決策制定與供給過程，更有利于對公共服務進行監(jiān)督與評估，通過適時和動態(tài)的供給調整，提升其公共服務滿意度水平［15］。具體來說，公民參與有利于矯正地方政府的財政支出結構偏向、優(yōu)化公共服務決策、提高公共服務供給效率，進而提升居民的公共服務滿意度［9］65－67；同時，由于公共服務與公民個體具有較為密切的利益關聯(lián)，當公共服務出現(xiàn)利益沖突矛盾時，公民參與對于化解潛在危機、順利推進公共服務供給都具有積極的作用和效果［16］。據(jù)此，我們提出研究假設H3：在政府職能轉變與公民公共服務滿意度的關系中，公民參與具有顯著的中介作用。

在政府職能轉變的背景下，提高公共服務透明度、擴大公民參與，是提高地方政府公共服務質量和效能、完善公共服務機制的重要途徑［17］。公民參與體現(xiàn)了個體在政治、社會領域中與多元主體的“對話”，而這種對話的效果則取決于包括信息可及性在內的政府透明度［18］。從個體角度來看，公民的廣泛參與既是政府透明度的重要表現(xiàn)，也是政府行政實現(xiàn)公開、透明的重要路徑［19］。普通公民的參與行為被視作治理和政策制定最重要的構成要素，而政府透明度則是公民參與的中心原則［20］。雖然不能確認政府透明度與公民參與之間存在明確的因果關系，但已有研究顯示二者之間存在顯著的相關性［21］105－109。政府透明度對激發(fā)、培育公民參與具有積極的促進作用［22］；同時，政府透明度的提升也能顯著地增強個體的外部政治效能感［23］，這使得個體對外部環(huán)境的認知更有利于其主動地實施參與行為。實踐證明，當?shù)胤秸С止駞⑴c公共服務，并采取相應的措施（例如，主動公開有關公共服務信息），則當?shù)氐墓駞⑴c就會呈現(xiàn)出較好的互動狀態(tài)［24］。特別是隨著政府與公民之間的互動以及公共服務決策透明度的不斷增強，公民的滿意度也會表現(xiàn)出顯著的提升［25］。綜上所述，我們提出研究假設H4：在政府職能轉變與公民公共服務滿意度的關系中，政府透明度和公民參與呈現(xiàn)出明顯的鏈式多重中介效應。

二、調查方法

（一）被試情況

本研究選取江蘇省蘇州市下轄城區(qū)的9個行政村、社區(qū)，進行實地調研和問卷調查。其中，問卷發(fā)放采用入戶調查的形式，每戶僅限1名被試參與調查，共發(fā)放問卷450份，有效問卷439份（有效率為97．56%）。在439份有效數(shù)據(jù)中，被試的年齡在18～75歲之間（平均年齡37．65歲、標準差12．72）。具體來看，男性260人（59．23%），女性179人（40．77%）；漢族424人（96．58%），少數(shù)民族15人（3．42%）；在教育水平方面，初中及以下101人（23．00%），高中（含高職高專）114人（25．97%），大學（含大專）及以上224人（51．03%）；在政治面貌方面，中共黨員121人（27．56%），共青團員80人（18．22%），群眾及其他231人（52．62%），信息缺失7人（1．60%）；在月均收入水平上，1500元及以下33人（7．52%），1501～3000元161人（36．67%），3001～5000元159人（36．22%），5000元以上81人（18．45%），信息缺失5人（1．14%）。

（二）變量測量

1．政府職能轉變

采用陳天祥和何紅燁研究使用的問卷，對政府職能轉變的情況進行評價測量［26］。該問卷包含一個維度，共計6個題目，采用6點計分方式，數(shù)字“1～6”分別表示從“完全不同意”到“完全同意”，最終得分由各題目得分加總獲得。測量題目樣例“現(xiàn)在政府部門辦事效率提高了、服務態(tài)度好轉了”。在本研究中，其α系數(shù)為0．90。

2．公共服務滿意度

對于公民個體公共服務滿意度水平的測量，參考史衛(wèi)民、周慶智等人編制的“公共服務滿意度問卷”［27］169－173，選取載荷較高的5個題目組成。該問卷包含一個維度，采用5點計分方式，數(shù)字“1～5”分別表示從“非常不同意”到“非常同意”，最終得分由各題目得分加總獲得。測量題目樣例“與五年前相比，政府的公共服務水平有明顯提高”。在本研究中，其α系數(shù)為0．89。

3．政府透明度

借鑒于文軒的研究，通過測量政府信息公開水平和政府信息公民可獲得性來對政府的透明程度進行評估［28］。該問卷由單一維度構成，共2個題目，采用5點計分，選項1～5分別表示從“非常不符合”到“非常符合”，最終得分由各題目得分加總獲得。測量題目樣例“在您所在的地方，政府能夠主動利用媒體向百姓公布政府開支情況”。在本研究中，其α系數(shù)為0．91。

4．公民參與

對于公民參與的認知與實踐情況測量，參考史衛(wèi)民、周慶智等人編制的“公民參與問卷”［27］165－168，選取載荷較高的4個題目組成。該問卷由單一維度構成，采用7點計分，選項1～7分別表示從“非常不同意”到“非常同意”，最終得分由各題目得分加總獲得。測量題目樣例“當?shù)卣臎Q策，離不開老百姓的參與”。在本研究中，其α系數(shù)為0．85。

（三）數(shù)據(jù)分析策略

在本研究中，我們運用SPSS22．0和Mplus7．0進行數(shù)據(jù)管理與分析。具體的數(shù)據(jù)統(tǒng)計包括三個方面：一是在描述統(tǒng)計分析的基礎上，利用結構方程模型技術對反映變量結構關系的測量模型與三個替代模型的擬合結果進行比較；二是運用CFA對可能影響變量關系結果的同源偏差效應進行Harman單因素檢驗；三是運用Bootstrap方法對多重中介效應進行檢驗。

三、統(tǒng)計檢驗結果與分析

（一）相關變量的描述統(tǒng)計與相關分析

表1呈現(xiàn)了本研究所關注核心變量的均值、標準差及相關系數(shù)矩陣。其中，政府職能轉變、政府透明度、公民參與和公共服務滿意度四個變量之間兩兩相關顯著。此外，本研究還對各變量的平均變異數(shù)抽取值（Average Variance Extracted，AVE）進行了檢驗，結果顯示：政府職能轉變、政府透明度、公民參與和公共服務滿意度四個變量的AVE值（0．58～0．84之間）均大于0．50，且同時滿足“AVE值大于各成對變量相關系數(shù)平方”的評定標準［29］。

表1 研究變量的描述統(tǒng)計結果及相關矩陣（n＝439）

（二）驗證性因素分析

對政府職能轉變、政府透明度、公民參與和公共服務滿意度四個變量進行驗證性因素分析，以檢驗上述變量關系的結構效度。其中，測量模型包含四個變量，分別為政府職能轉變、政府透明度、公民參與和公共服務滿意度；備選模型A包含三個變量，除公民參與、公共服務滿意度兩個變量外，將政府職能轉變和政府透明度兩個變量進行合并；備選模型B包含三個變量，除政府職能轉變、公共服務滿意度兩個變量外，將政府透明度和公民參與兩個變量進行合并；備選模型C包含兩個變量，除公共服務滿意度變量外，將政府職能轉變、政府透明度和公民參與三個變量進行合并。驗證性因素分析的結果如表2所示，將測量模型與備選模型A、B、C進行比較發(fā)現(xiàn)：測量模型的χ2／df為3．81，RMSEA為0．008，模型的各項評價指數(shù)CFI、TLI、AIC和BIC分別為0．95、0．94、18829．22和19062．04；其中，Δ χ2A＝300．65（Δdf＝3、p＜0．001），Δ χ2B＝197．91（Δdf＝3、p＜0．001），Δ χ2C＝373．26（Δdf＝5、p＜0．001）。測量模型在擬合度和簡潔性方面表現(xiàn)更優(yōu)，具有較好的區(qū)分效度，能夠更好地反映變量之間的關系結構。

表2 研究變量結構模型之間的比較

（三）同源偏差檢驗

本研究的數(shù)據(jù)采集，主要是通過被調查者自行作答問卷的形式進行的，為避免同源偏差效應對變量關系結果的影響，我們采用兩種方式對其進行控制和檢驗［30］［31］。一方面，采用匿名作答和變換計分標尺的方式進行過程控制；另一方面，采用Harman單因子方法對可能存在的同源偏差效應進行統(tǒng)計檢驗。運用CFA進行Harman Single Factor檢驗，結果顯示：χ2／df為8．28（χ2＝984．907，df＝119），RMSEA為0．129，模型的各項評價指數(shù)CFI、TLI、AIC和BIC分別為0．86、0．84、19371．08和19579．39。與包含四個變量的測量模型相比，單變量模型的擬合較差，在一定程度上可以說明同源偏差效應對研究分析結果的影響并不明顯，可以進行后續(xù)的統(tǒng)計檢驗。

（四）鏈式多重中介作用的檢驗

首先，運用拔靴法（Bootstrap）對假設的鏈式多重中介模型（政府職能轉變——政府透明度——公民參與——公共服務滿意度）進行檢驗［32］。由于有25名被試在個別題項的作答上存在缺失數(shù)據(jù)，因此實際進入檢驗分析的有效數(shù)據(jù)為414份。在此基礎上，重復隨機抽樣獲得5000個Bootstrap樣本，在對5000個中介效應估計值進行大小排序后獲得95%的中介效應置信區(qū)間。為防止多重共線性的影響，在進行模型檢驗之前，我們對數(shù)據(jù)進行了標準化處理，統(tǒng)計分析的結果發(fā)現(xiàn)：預測變量與結果變量、預測變量與中介變量、中介變量與結果變量以及兩個中介變量之間的各路徑系數(shù)均達到顯著水平（p＜0．001），變量間的路徑系數(shù)及中介效應分析結果如圖1和表3所示。政府職能轉變對公共服務滿意度的直接效應值為0．40（SE＝0．04、t＝9．66、p＜0．001），95%的置信區(qū)間為［0．32，0．49］；間接效應值（模型的總中介效應）為0．34（SE＝0．04），95%的置信區(qū)間為［0．27，0．44］；總效應由直接效應與模型的總中介效應相加獲得，即0．74。其中，直接效應占總效應的54．05%，間接效應（模型的總中介效應）占總效應的45．95%。

四、討論與總結

政府職能轉變的重點和目標，在于構建服務型政府，通過由“管理”向“服務”的轉型，進而形成多元主體共治、共享的現(xiàn)代社會治理體系。在以往有關公共服務的分析中，研究者普遍認為政府職能轉變對于提升公共服務供給能力與質量具有積極的作用。在上述研究討論的基礎上，本研究選取個體主觀感受指標——公共服務滿意度為結果變量［33］、采用實證研究范式對政府職能轉變與公共服務的關系進行研究。與此同時，鑒于在政府職能轉變和公共服務供給過程中政府透明度、公民參與與上述兩個變量所表現(xiàn)出的關聯(lián)特征，本研究將四個變量同時納入模型進行檢驗，以考察相關變量作用機制中可能存在的鏈式多重中介效應。從本研究的結果來看，模型總的中介效果量達到45．95%，與直接效應的效果量54．05%非常接近，說明該鏈式中介模型對于解釋政府職能轉變對公民公共服務滿意度的影響作用具有重要的意義。具體而言，“政府職能轉變——政府透明度——公共服務滿意度”路徑的中介效果量為21．62%，“政府職能轉變——政府透明度——公民參與——公共服務滿意度”路徑的中介效果量為9．47%，“政府職能轉變——公民參與——公共服務滿意度”路徑的中介效果量為14．86%。由此可以看出，相對于其他兩條路徑，政府職能轉變對公共服務滿意度的作用更多是通過政府透明度予以影響的。

圖1 政府職能轉變與公共服務滿意度關系的多重鏈式中介模型路徑

表3 中介效應檢驗及效果量（N＝414）

對于本研究所驗證的鏈式多重中介效應模型，可以從三個方面進行分析、討論。第一，政府透明不僅是轉變政府職能的重要實現(xiàn)途徑，同時也是分析社會治理影響因素及其機制的重要切入點。政府透明一方面是政府職能轉變過程中簡政放權、依法行政的結果表現(xiàn)形式，另一方面還有社會公平的要素蘊含其中。具體而言，普通公民知情權的獲得，一定程度上反映了其在介入公共事務過程中的公平感知水平；而社會公平變量在評價社會治理主觀績效時的作用，也已被相關的實證研究所證明［34］。第二，增強公共服務能力與質量是政府職能轉變的重要目標導向，而公民參與對于公共服務的質量評價而言，發(fā)揮兩點作用：其一，公民參與有利于兼顧各方的差異化訴求、保證公共服務供給決策制定的科學化與客觀化，進而達成公共服務供給規(guī)劃預設的公共性目標［9］67；其二，公民參與有利于個體通過參與公共事務并發(fā)揮決策影響力，增強其作為公共服務產品“接受方”而獲得的被尊重感和自我存在認知。第三，政府透明度作為公民參與的中心原則，對公民參與公共事務并達成共識具有促進作用。具體而言，政府行政與信息公開、公民參與增強等，不但提升了公共服務供給體系的決策質量，同時對其供給過程與服務質量形成了一定的監(jiān)督效果，這對于最終確認政府職能轉變對公共服務的影響機制具有重要意義。

基于上述分析，結合本研究所建構模型的量化檢驗結果，得到三點實踐啟示：一是對社會治理績效的評價，應整合客觀與主觀兩個層面的指標。單純通過客觀指標考察社會治理，極易誘使地方政府陷入“重建設、輕質量”的誤區(qū)；只有觀照到服務對象的感受體驗，才能使社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展科學定位、精準推進。二是政府職能轉變的意義，不僅限于對服務型政府的構建，更重要的意義在于通過增加政府透明度、引導公民參與，進而實現(xiàn)諸如知情權、平等參與社會公共事務等公民基本權利的享有。唯有如此，方能使公民在共享改革發(fā)展成果的同時，提升自我幸福感和政治認同水平。三是政府職能轉變對社會治理的促進影響，在很大程度上有賴于政府行為的公開透明和公民的廣泛參與這一路徑，這其實對法治建設提出了更高的要求。一方面，政府職能轉變既是法治建設的重要方面，同時其推進又必須置于法律框架內進行；另一方面，在明確劃分政府、社會與市場責權邊界的基礎上，政府行政及公民參與的有效性，往往是與法治建設的認知及實踐水平相對應和匹配的。

統(tǒng)觀本研究的設計及結果，需要對三點不足加以重視。首先，單一的數(shù)據(jù)獲取形式與來源，使最終結果受同源偏差影響的可能性增大，降低了變量因果推斷的確認性。未來研究可通過追蹤研究設計或分時段數(shù)據(jù)獲取操作，避免上述問題。其次，由于本研究樣本有限、來源地區(qū)單一，且涉及變量均為個體層次，缺乏對更高層次變量的考察。未來研究可在增加多地區(qū)樣本的基礎上，從不同層次對變量關系進行假設，以進一步增強研究結果的可拓展性與生態(tài)效度。再次，雖然本研究對鏈式多重中介效應模型進行了檢驗，但也有研究指出政府透明度并不必然引發(fā)公民參與行為的發(fā)生［21］105－109，此時政府透明度是否會成為政府職能轉變與公民參與關系的調節(jié)變量；而在政府透明度對公共服務滿意度的負向影響中［11］457－463，是否存在第三方變量（例如公民參與）對其關系進行調節(jié)的可能。為此，有必要在后續(xù)研究中進一步對可能存在的變量關系模型進行檢驗。

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［34］鄭建君．聚焦社會公平：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及其影響效應研究——基于東、西部地區(qū)農民群體的調查比較［J］．哈爾濱工業(yè)大學學報：社會科學版，2016，（4）：18－25．

An Empirical Study of the Relationship between Government Function Transformation and Public Service Satisfaction—Model Testing Based on Government Transparency and Citizen Participation

ZHENG Jian?jun
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

From the perspective of government transparency and citizen participation，the present re?search examines the impact of government function transformation on public service satisfaction．The research obtained valid data of 439 rural residents by using the method of questionnaire investigation，and the results showed that there is a positive correlation between the government function transformation，government trans?parency，citizen participation and public service satisfaction．Government transparency mediates the relation?ship between government function transformation and public service satisfaction，and citizen participation has a chain mediation effect between government function transformation and public service satisfaction via govern?ment transparency．The influence of government function transformation on public service satisfaction is more shown by government transparency＇s mediating．Further analysis of the present research indicated that the sub?jective indicators of social governance performance evaluation are of significance for promoting the moderniza?tion of social governance；and in the background of transformation of government functions，we should focus on and strengthen social justice and the law construction，in order to improve the citizen＇s public service satisfac?tion through the path from government transparency to citizen participation．

government function transformation；public service satisfaction；government transparency；citizen participation

D630

A

1009－1971（2017）04－0015－07

［責任編輯：張蓮英］

2017－04－19

中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“政治發(fā)展與地方政府治理現(xiàn)代化研究”；教育部人文社會科學一般項目“新型城鎮(zhèn)化背景下農轉居居民社會變遷適應機制及國家治理對策研究”（16YJC630041）

鄭建君（1979—），男，山西太原人，副研究員，心理學博士，從事政治參與心理與行為研究。