張如彬

美國(guó)西雅圖市先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)更新探析及啟示

張如彬

西雅圖先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)是美國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)與復(fù)興的成功案例。在梳理了先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)從衰落到遭受再開發(fā)威脅，及至保護(hù)制度建立和街區(qū)復(fù)興的過程后，從制度機(jī)制視角系統(tǒng)分析了在這個(gè)過程中聯(lián)邦城市更新政策調(diào)整、社區(qū)業(yè)主的保護(hù)更新努力、保護(hù)立法，以及地方政府系列保護(hù)更新激勵(lì)措施所起的作用，最后結(jié)合我國(guó)當(dāng)前歷史街區(qū)保護(hù)更新中存在的問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)；歷史街區(qū)；制度機(jī)制；保護(hù)更新

歷史街區(qū)蘊(yùn)含著豐富的歷史文化信息，是傳承城市文化、延續(xù)城市文脈、彰顯城市特色的重要載體。我國(guó)在1986年正式提出對(duì)城市的“歷史文化保護(hù)區(qū)”進(jìn)行保護(hù)，縱觀30年的實(shí)踐，歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)的制度、技術(shù)規(guī)范不斷得到完善，也有不少成功的保護(hù)案例，但對(duì)多數(shù)歷史街區(qū)而言，可持續(xù)的保護(hù)仍是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的命題，隨舊城改造消亡、因保護(hù)資金不足而日益衰敗[1]、變成“仿古一條街”[2]、被“景點(diǎn)”式的包裝打造等等也是不少歷史街區(qū)的境遇，歷史街區(qū)的可持續(xù)保護(hù)需要從制度機(jī)制層面探究破解之道。西雅圖先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)是美國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)與復(fù)興的成功案例，其在演化發(fā)展的過程中曾經(jīng)歷過城市更新和擴(kuò)張帶來的巨大的“拆遷”威脅，但保護(hù)、更新、復(fù)興的制度機(jī)制也在這個(gè)過程中逐步建立起來，經(jīng)過幾十年循序漸進(jìn)式的發(fā)展，該街區(qū)已逐漸從“被遺棄的區(qū)域”變?yōu)槌鞘凶罹呋盍Φ牡貐^(qū)之一，系統(tǒng)的梳理和分析其保護(hù)更新背后的種種因果關(guān)系，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的歷史文化街區(qū)的保護(hù)工作具有重要的借鑒意義。

1 歷史文化街區(qū)保護(hù)更新的制度機(jī)制內(nèi)涵

制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，它們是一些為人設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。制度的主要作用是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少社會(huì)發(fā)展的不確定性，制度本身包含對(duì)社會(huì)的價(jià)值判斷和價(jià)值取向。機(jī)制是指事物內(nèi)在的工作原理和運(yùn)行方式。機(jī)制從屬并內(nèi)含于制度中，制度也必須通過一定的機(jī)制才能進(jìn)行有效的運(yùn)轉(zhuǎn)和更好的發(fā)揮作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，歷史街區(qū)保護(hù)本身就是一種特殊的制度安排，一方面，歷史街區(qū)具有一般舊城地區(qū)的共同特點(diǎn)，即物質(zhì)環(huán)境老舊“過時(shí)”，需不斷的“更新”來保證其物質(zhì)空間的時(shí)用性[3]。持續(xù)的系統(tǒng)性更新往往需要大量的資金，在政府支付能力有限的情況下，通常有賴于社會(huì)資金的投入，但由于歷史街區(qū)物質(zhì)環(huán)境過時(shí)、商業(yè)價(jià)值降低等原因，“更新”資金的投入會(huì)存在市場(chǎng)失靈的情況，難以吸引到投資會(huì)進(jìn)一步加速街區(qū)的衰敗，因此歷史文化街區(qū)的保護(hù)需要建立起激勵(lì)機(jī)制，激活街區(qū)的發(fā)展動(dòng)力，提升更新投資價(jià)值，吸引社會(huì)資本介入更新；另一方面，歷史街區(qū)又不同于一般的舊城地區(qū)，其具有重要的歷史、文化、科研、美學(xué)等多重價(jià)值，這些社會(huì)屬性價(jià)值在市場(chǎng)的開發(fā)建設(shè)行為中并不一定會(huì)被認(rèn)可和尊重，需要制定額外的“保護(hù)規(guī)則”對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行約束，以保護(hù)和延續(xù)街區(qū)的歷史文化價(jià)值；此外，歷史街區(qū)的保護(hù)與更新涉及多方利益的協(xié)調(diào)，需要專業(yè)的保護(hù)技術(shù)支持，需要應(yīng)對(duì)外界發(fā)展的環(huán)境變化，及時(shí)調(diào)整、完善保護(hù)策略，這就要求在保護(hù)更新的過程中要多方參與。因此，約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和多方參與的組織機(jī)制是歷史文化街區(qū)保護(hù)制度建立和完善的核心。

2 西雅圖先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)與復(fù)興的歷程

圖1 先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)在西雅圖中心區(qū)的位置圖

先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)（Pioneer Square Historic District)位于美國(guó)西雅圖市中心區(qū)南部（圖1），是城市早期的中心地區(qū)?，F(xiàn)存街區(qū)是在1889年西雅圖大火之后重建形成的，是美國(guó)境內(nèi)目前留存下來的少數(shù)幾處羅馬復(fù)興風(fēng)格建筑集中的街區(qū)之一（圖2）。先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)在西雅圖淘金熱潮時(shí)期曾極度繁榮，但進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著城市發(fā)展重心北移和先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)北側(cè)城市新中心區(qū)的建設(shè)，以及1950年代之后開始的快速郊區(qū)化，街區(qū)逐漸衰落，犯罪率不斷攀升，到1960年代早期，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)已成為城市幾近廢棄的地區(qū)。當(dāng)時(shí)的美國(guó)，城市更新運(yùn)動(dòng)風(fēng)潮正盛，包括政府部門在內(nèi)的很多人認(rèn)為解決先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)衰落的最好辦法就是對(duì)該地區(qū)實(shí)施全面的再開發(fā)[4]。1963年西雅圖編制完成的中心區(qū)綜合規(guī)劃（Monson Plan）即主張對(duì)西雅圖舊城實(shí)施大規(guī)模改造，建設(shè)大型的購物中心和辦公場(chǎng)所，并將高速公路引入城市中心地區(qū)，提升城市中心地區(qū)通達(dá)性，以此來解決舊城的衰敗問題。1960年代對(duì)先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)實(shí)施再開發(fā)的方案中，格雷厄姆提案（Graham Report，1966）是最具影響力的一個(gè)，該提案認(rèn)為先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)完全可利用臨近城市CBD的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展商務(wù)辦公業(yè)，并可以通過再開發(fā)，消除街區(qū)存在的社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)街區(qū)的現(xiàn)代化。根據(jù)該提案，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)將進(jìn)行大規(guī)模的重建，大部分現(xiàn)存建筑將被拆除，現(xiàn)狀以多層建筑為主的小街坊將由高層辦公樓、大規(guī)模停車場(chǎng)、步行廣場(chǎng)和零售商店等組成的現(xiàn)代化的大街坊取代（圖3）。城市相關(guān)部門對(duì)該方案進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)可行性研究也認(rèn)為其經(jīng)濟(jì)效益頗佳。該提案受到城市再開發(fā)局和西雅圖中心地區(qū)委員會(huì)的強(qiáng)力支持，市長(zhǎng)也接受了該方案[5]。但最終，再開發(fā)的提案并沒有得到執(zhí)行，相反，1970年5月市議會(huì)通過了先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)保護(hù)條例，循序漸進(jìn)式的保護(hù)更新代替了原計(jì)劃的大規(guī)模拆遷改造。之后，城市政府推行了一系列有效的街區(qū)保護(hù)、更新和振興的措施，街區(qū)更新步伐加快，街區(qū)的活力逐漸得到恢復(fù)。為更好的保護(hù)和利用好先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)的歷史文化資源，該街區(qū)的保護(hù)范圍又先后在1973年、 1987年進(jìn)行了兩次擴(kuò)展（圖4）。

圖2 先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)的典型建筑圖

圖3 先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)1966年再開發(fā)規(guī)劃圖（格雷厄姆提案）

根據(jù)美國(guó)歷史文化保護(hù)咨詢委員會(huì)1979年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1970-1973年3年間該街區(qū)稅收增長(zhǎng)了近10倍，1970-1976年街區(qū)就業(yè)人員增長(zhǎng)了6倍，暴力犯罪案件從1967年占全市的15%降至1976年的1.8%[6]。2009年先驅(qū)廣場(chǎng)復(fù)興委員會(huì)的調(diào)查更顯示，該街區(qū)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，2003年至2008年六年間該街區(qū)總的經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)了125.9%，而同期美國(guó)和華盛頓州的GDP增長(zhǎng)速度分別是30.1%和34%。在街區(qū)的各種業(yè)態(tài)中，商務(wù)辦公、專業(yè)與技術(shù)咨詢服務(wù)業(yè)、美容健身等個(gè)人服務(wù)業(yè)、IT業(yè)占比超過50%[7]。

圖4 先驅(qū)廣場(chǎng)歷史保護(hù)區(qū)邊界擴(kuò)展變化圖

3 先驅(qū)廣場(chǎng)歷史文化街區(qū)保護(hù)與復(fù)興的制度機(jī)制分析

3.1 聯(lián)邦政府城市更新政策的調(diào)整引導(dǎo)街區(qū)由“重建”轉(zhuǎn)向“保護(hù)”

縱觀西雅圖先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)保護(hù)更新的整個(gè)過程會(huì)發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)，雖然地方政府對(duì)于城市建設(shè)具有高度自治權(quán)，但是聯(lián)邦政府仍通過政策調(diào)控對(duì)之施加有效的干預(yù)和引導(dǎo)。

3.1.1 先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)再開發(fā)計(jì)劃與聯(lián)邦政府的“城市更新計(jì)劃”緊密關(guān)聯(lián)

“城市更新計(jì)劃”（Urban Renewal Program）是二戰(zhàn)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府為應(yīng)對(duì)郊區(qū)化和舊城衰退而出臺(tái)的政策，其主要通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段介入地方的舊城更新改造?！俺鞘懈掠?jì)劃”也經(jīng)歷了一個(gè)調(diào)整的過程。最早在1949年《住房法》中提出的“城市更新計(jì)劃”主要目標(biāo)是清除內(nèi)城的衰敗社區(qū)和老舊建筑，其以公共住房為切入點(diǎn)，通過聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼的方式推進(jìn)，但由于聯(lián)邦政府的目標(biāo)社區(qū)是中低收入者居多的衰敗社區(qū)，且改造中要求就地安置原住民，這與開發(fā)商的初衷并不一致，地方政府在這些地區(qū)的改造中所獲得的政治利益和稅收收益也不足以彌補(bǔ)自己分擔(dān)的拆遷投入，因此開發(fā)商和地方政府積極性有限，改造項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。為平衡各方利益，調(diào)動(dòng)地方的積極性，1954年的《住房法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，據(jù)此修訂的“城市更新計(jì)劃”中非住房建設(shè)的比例開始逐年提升，至1965年達(dá)到了65%[8]，這時(shí)“城市更新計(jì)劃”實(shí)際已從最初的住房改善轉(zhuǎn)化為對(duì)舊城的綜合改造提升。1964年的《住房法》進(jìn)一步規(guī)定對(duì)城市更新地區(qū)的再開發(fā)項(xiàng)目聯(lián)邦可以提供直接貸款。聯(lián)邦政府的資助向非公共住房項(xiàng)目的傾斜及資助力度的加大，受到開發(fā)商、商業(yè)集團(tuán)和地方政府的歡迎，開發(fā)商希望通過城市中心地段的商業(yè)開發(fā)獲取豐厚利潤(rùn)，地方政府希望商業(yè)、商務(wù)辦公等設(shè)施的建設(shè)提高城市的稅收，一時(shí)間舊城大量的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目涌現(xiàn)，商業(yè)、商務(wù)辦公等設(shè)施開始快速在舊城地區(qū)取代衰敗社區(qū)。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)看，西雅圖中心區(qū)綜合規(guī)劃（1963）和先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)再開發(fā)計(jì)劃（1966）皆是在這一政策背景下出臺(tái)。

3.1.2 聯(lián)邦政府更新政策的調(diào)整對(duì)先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)更新策略改變有重要影響

聯(lián)邦政府的“城市更新計(jì)劃”對(duì)改善舊城環(huán)境，提升舊城活力，提高城市財(cái)政稅收起到了一定的作用，但粗暴的推倒重建式的舊城更新方式也帶來了許多新的問題，比如，公共住房的建設(shè)遠(yuǎn)沒有拆遷和再開發(fā)速度快，致使大量?jī)?nèi)城的中低收入者流離失所；城市中心區(qū)原有的衰敗社區(qū)大量被商業(yè)地產(chǎn)取代，原住民被迫離開舊城地區(qū)①；新建的安置房位置偏遠(yuǎn)、密度高、周邊就業(yè)機(jī)會(huì)少，造成新的貧困問題和社會(huì)隔離問題；大量具有歷史文化價(jià)值的歷史街區(qū)在更新改造中被拆除等等。事實(shí)上到1960年代中期，抗議生活條件下降的活動(dòng)在美國(guó)北部城市的黑人和窮人社區(qū)變得非常普遍，種族暴力活動(dòng)也開始在許多城市發(fā)生[9]。在此情況下，聯(lián)邦政府開始反思并調(diào)整城市更新計(jì)劃，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)問題也開始得到重視。1966年10月，美國(guó)《國(guó)家歷史文化保護(hù)法》出臺(tái)，同年11月聯(lián)邦政府推出 “示范城市”計(jì)劃（Model Cities Program），“示范城市”計(jì)劃改變之前對(duì)社區(qū)再開發(fā)項(xiàng)目的資助，轉(zhuǎn)向資助修復(fù)使用式的舊城更新項(xiàng)目，并強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)項(xiàng)目必須市民參與更新方案的制定。從時(shí)間上看，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)再開發(fā)計(jì)劃（Graham Report，1966年）啟動(dòng)之時(shí)事實(shí)上已無法申請(qǐng)到聯(lián)邦 “城市更新計(jì)劃”的基金資助，這也促使西雅圖市政府對(duì)先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的更新策略進(jìn)行調(diào)整，并于1967年申請(qǐng)了聯(lián)邦“示范城市”基金資助。1969年市政府編制的先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)第一年行動(dòng)規(guī)劃已經(jīng)與之前的再開發(fā)提案不同，該規(guī)劃以建立一個(gè)歷史的老西雅圖地區(qū)和社會(huì)康復(fù)和安置貧窮的流浪者為重要目標(biāo)，提案被批準(zhǔn)并撥付了援助資金，先驅(qū)廣場(chǎng)公園（Pioneer Square Park）和西洋公園（Occidental Park）建設(shè)項(xiàng)目先后實(shí)施。

3.1.3 聯(lián)邦稅法改革加快了街區(qū)保護(hù)更新的步伐

為提高人們對(duì)歷史建筑修繕、利用的興趣，聯(lián)邦政府從1970年末期開始對(duì)稅收法進(jìn)行調(diào)整，對(duì)修繕歷史建筑進(jìn)行稅收方面的獎(jiǎng)勵(lì)。1976年的《稅制改革法》（the Tax Reform Act）、1977年的《國(guó)家鄰里政策法》（the National Neighborhood Policy Act）、1978年的《稅收法》（the Revenue Act）至1981年的《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》（the Economic Recovery Tax Act），對(duì)修繕歷史建筑稅收減免獎(jiǎng)勵(lì)的力度和廣度逐漸加大[10]，對(duì)先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)而言，這也極大的激發(fā)了社會(huì)資金對(duì)街區(qū)的投資熱情，街區(qū)保護(hù)更新的步伐進(jìn)一步加快。

3.2 多方參與推動(dòng)保護(hù)條例出臺(tái)，街區(qū)發(fā)展方向得以明確

1970年先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)條例的出臺(tái)具有里程碑意義，它明確了街區(qū)發(fā)展的方向，消除了再開發(fā)的威脅。保護(hù)條例出臺(tái)是多方博弈、妥協(xié)并最終達(dá)成共識(shí)的結(jié)果，其中也包含保護(hù)運(yùn)行可行性的考量。

3.2.1 市場(chǎng)條件下成功的保護(hù)更新實(shí)踐為條例出臺(tái)提供了技術(shù)支撐

在市場(chǎng)機(jī)制下，保護(hù)更新能否推行下去是街區(qū)保護(hù)條例制訂考慮的關(guān)鍵因素。從先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的發(fā)展來看，在保護(hù)條例出臺(tái)前，小規(guī)模自發(fā)的保護(hù)更新實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)在街區(qū)開展。1960年代初，幾位本地建筑師受街區(qū)老建筑的美學(xué)價(jià)值和其潛在的商業(yè)價(jià)值吸引，投資收購了幾棟老建筑，整修后用作事務(wù)所辦公，部分出租。由于街區(qū)衰落，房?jī)r(jià)大幅下滑，購買和修繕這些房屋的花費(fèi)并不高，出租的租金也較低，出租房非常搶手，先期的成功投資帶來投資者數(shù)量的增加，到1969年，先前蕭條的先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)已經(jīng)有數(shù)家時(shí)裝店、畫廊、飯店、建筑師事務(wù)所、室內(nèi)裝飾公司、藝術(shù)家工作室和律師事務(wù)所等。這些小規(guī)模的保護(hù)更新實(shí)踐為保護(hù)條例作了很好的注腳，即在市場(chǎng)機(jī)制下，修復(fù)使用的更新模式在先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)具有推行的可行性。只是由于街區(qū)發(fā)展的前景不明確，銀行不愿放貸，這些更新實(shí)踐的投資規(guī)模很小，街區(qū)復(fù)興速度緩慢。3.2.2 規(guī)劃部門主導(dǎo)下多方參與推動(dòng)保護(hù)條例出臺(tái)

從保護(hù)條例出臺(tái)的過程來看，在地方政府層面，城市規(guī)劃部門的獨(dú)立調(diào)查研究和推動(dòng)起到了關(guān)鍵的作用。在格雷厄姆提案獲得城市再開發(fā)局、城市中心區(qū)委員會(huì)和市長(zhǎng)認(rèn)可和推動(dòng)的情況下，規(guī)劃委員會(huì)聯(lián)合都市區(qū)藝術(shù)委員會(huì)開展了有關(guān)歷史文化保護(hù)的獨(dú)立調(diào)查與研究，推動(dòng)城市議會(huì)通過了《西雅圖市歷史文化保護(hù)條例》（1967年），并起草了先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)提案。社區(qū)業(yè)主的參與在這個(gè)過程中也發(fā)揮了重要作用，在以先期投資的建筑師為首的社區(qū)業(yè)主的宣傳呼吁下，大多數(shù)社區(qū)業(yè)主支持對(duì)街區(qū)實(shí)施保護(hù)，他們邀請(qǐng)市議員到街區(qū)走訪調(diào)研，了解街區(qū)的歷史文化和老建筑修繕使用的效果，說服議員支持對(duì)街區(qū)的整體保護(hù)。街區(qū)小規(guī)模保護(hù)更新的成功實(shí)踐，聯(lián)邦政府城市更新激勵(lì)政策的調(diào)整，以及專業(yè)部門的極力推進(jìn)，這些有形和無形的力共同作用推動(dòng)城市議會(huì)通過了先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)條例，從而明確了街區(qū)的發(fā)展方向。

3.3 地方政府系列激勵(lì)性措施和行動(dòng)提振街區(qū)保護(hù)更新的動(dòng)力

3.3.1 改善公共環(huán)境，提升街區(qū)活力和吸引力

在保護(hù)條例出臺(tái)之后，城市當(dāng)局實(shí)施了多項(xiàng)改善街區(qū)公共環(huán)境品質(zhì)的舉措，包括重新鋪砌街區(qū)的道路，改善街區(qū)的步行環(huán)境；借助聯(lián)邦政府資助項(xiàng)目修建街區(qū)中心公園——西洋公園（圖6）和先驅(qū)廣場(chǎng)公園（圖7），將西洋街（Occidental Avenue）改建為林陰步行街；建設(shè)第一大道綠化帶等等。公共環(huán)境的改善提升了街區(qū)的吸引力，以西洋街為例，隨著林陰步行街的建成，飯館、咖啡屋、畫廊等開始相繼入駐，街區(qū)的活力快速恢復(fù)（圖8）。進(jìn)入1990年代，政府又推行了一系列的街區(qū)環(huán)境提升行動(dòng)，包括完善街道家具、保護(hù)樁、照明設(shè)備，完善街區(qū)內(nèi)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，強(qiáng)化街區(qū)出入口識(shí)別性，對(duì)特殊路口進(jìn)行處理等，對(duì)街區(qū)特色要素的控制更加規(guī)范，街區(qū)環(huán)境得到進(jìn)一步的提升。

3.3.2 設(shè)立歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)基金

保護(hù)條例頒布后，銀行開始愿意放貸給街區(qū)業(yè)主，老建筑修繕?biāo)俣燃涌?。除銀行的資金注入外，1974年西雅圖市成立了西雅圖歷史文化保護(hù)發(fā)展局（Historic Seattle Preservation Development Authority，HSPDA）②，設(shè)立了歷史文化保護(hù)專項(xiàng)周轉(zhuǎn)基金，HSPDA運(yùn)用該基金購買街區(qū)內(nèi)受到再開發(fā)威脅的老建筑，修繕后再將建筑投放市場(chǎng)銷售，收回資金，從而保護(hù)并推動(dòng)了歷史建筑在市場(chǎng)上的循環(huán)。

3.3.3 解決老建筑使用的技術(shù)問題

老舊建筑無法滿足新的建筑安全法規(guī)要求是制約舊建筑利用的重要因素，影響先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)老建筑利用的主要問題是老建筑無法滿足新的抗震要求。為此，城市建設(shè)局會(huì)同本地的建筑師和工程師共同研究，制訂一個(gè)對(duì)老建筑改動(dòng)最小的方案，即在建筑內(nèi)部的每一層都用角鐵和鐵條將樓板和墻體進(jìn)行加固捆綁，從而解決了老建筑使用的安全問題。在此基礎(chǔ)上，城市建設(shè)局在該地區(qū)內(nèi)對(duì)其他法規(guī)的執(zhí)行也靈活起來，在確保安全的前提下舊建筑使用可以不用完全遵守法規(guī)和規(guī)范要求，從而掃除了老建筑利用的技術(shù)障礙。

3.3.4 改善公共交通，提高地區(qū)的可達(dá)性

為了提高先驅(qū)廣場(chǎng)地區(qū)的可達(dá)性，市政府開通了免費(fèi)巴士，將該地區(qū)與西雅圖濱水地區(qū)、CBD連接起來，并將城市中心區(qū)的公交南延至先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)，之后，在街區(qū)的東側(cè)建設(shè)了公交樞紐，隨著街區(qū)可達(dá)性的逐步提高，街區(qū)的活力和投資吸引力逐漸增強(qiáng)。

3.3.5 街區(qū)外圍引建國(guó)王郡穹頂體育場(chǎng)，進(jìn)一步增強(qiáng)街區(qū)活力

在先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)西南角建設(shè)國(guó)王郡體育場(chǎng)是市政府推進(jìn)街區(qū)復(fù)興的另一項(xiàng)重要舉措（圖9）。國(guó)王郡體育場(chǎng)是舉辦職業(yè)橄欖球、棒球和籃球的大型運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，利用以前的鐵路和工業(yè)區(qū)用地建設(shè)而成，體育場(chǎng)的落成使先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)成為人們觀看比賽之余休閑消遣的重要場(chǎng)所，帶動(dòng)了街區(qū)內(nèi)商業(yè)的快速發(fā)展。

3.3.6 增加街區(qū)多樣化住房的供給，提升街區(qū)居住人口密度

先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)是商業(yè)性街區(qū)，居住人口少，且基本為低收入或無家可歸者，為提升街區(qū)的活力和安全性，從1980年代開始，街區(qū)的管理機(jī)構(gòu)開始通過一些激勵(lì)措施，吸引開發(fā)商投資街區(qū)住房建設(shè)，增加街區(qū)的住房供給，提高住房的多樣性。住房供給的提高是通過改造老建筑和在街區(qū)空地新建的方式進(jìn)行的③，至1997年街區(qū)內(nèi)單元住房達(dá)到了920套，具有居住功能的藝術(shù)家工作室有300多個(gè)，庇護(hù)所緊急床位500多張。根據(jù)社區(qū)局的計(jì)劃，2014年街區(qū)單元住房供給數(shù)量已達(dá)到3000套，其中高、中、低收入住房各占1/3左右。居民數(shù)量的增加和居民結(jié)構(gòu)的變化改善了街區(qū)的社會(huì)環(huán)境，提高了街區(qū)的活力。

3.4 精細(xì)化的設(shè)計(jì)導(dǎo)則保障了街區(qū)特色的延續(xù)

對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制下的保護(hù)更新活動(dòng)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)非常重要。為規(guī)范先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的建設(shè)和使用活動(dòng)，保護(hù)和傳承歷史街區(qū)特色，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)理事會(huì)制定了精細(xì)化的街區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則，對(duì)街區(qū)內(nèi)新建建筑的設(shè)計(jì)、老建筑的修繕、公共空間的使用與維護(hù)、街道景觀設(shè)計(jì)等都作出了非常具體的規(guī)定，使建設(shè)活動(dòng)有章可循。如對(duì)于新建建筑，導(dǎo)則要求要與歷史街區(qū)的整體環(huán)境協(xié)調(diào)，要延續(xù)街區(qū)文脈，強(qiáng)化街區(qū)特色，要有助于街區(qū)活力提升，有利于步行者使用，并應(yīng)呈現(xiàn)出多樣性。為達(dá)到以上目標(biāo)，導(dǎo)則對(duì)建筑高度、建筑退線、建筑尺度、沿街立面、建筑材料和色彩、與周邊建筑的關(guān)系、層高、建筑入口、櫥窗和店面、上層開窗、行人友好設(shè)計(jì)、陽臺(tái)、屋頂和建筑設(shè)備一體化、停車等都有明確、具體的控制要求（圖5）；對(duì)于歷史建筑的修繕，要求按照美國(guó)內(nèi)政部和國(guó)家公園局的歷史建筑修復(fù)規(guī)定執(zhí)行④；為保護(hù)街區(qū)的歷史性街道景觀，提升街區(qū)的公共環(huán)境品質(zhì)，導(dǎo)則還對(duì)包括建筑設(shè)備系統(tǒng)（如空調(diào)等）、店面櫥窗、室外的消防樓梯、街道家具、售貨車、人行道上的咖啡廳、行道樹和植被、路燈、信號(hào)燈、人行道鋪裝及照明、建筑入口處理、小巷的鋪裝及照明、街道窗戶的通透性、霓虹燈、遮陽蓬、布告板等等在內(nèi)的景觀環(huán)境要素的設(shè)置進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。精細(xì)化的街區(qū)導(dǎo)則規(guī)范了各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，也為管理和監(jiān)督提供了依據(jù)，保障了街區(qū)歷史文化特色的延續(xù)。

3.5 多方參與的建設(shè)審查機(jī)制提高了決策的權(quán)威性和公正性

與西雅圖市大多數(shù)地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目由規(guī)劃發(fā)展局（Department of city Planning and Development）審批不同，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的建設(shè)審查機(jī)構(gòu)是先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)理事會(huì)（Pioneer Square Preservation Board）和社區(qū)局（Department of Neighborhoods）。為保證保護(hù)理事會(huì)的權(quán)威性和公正性，保護(hù)理事會(huì)的成員由多方人士構(gòu)成，包括房屋業(yè)主代表、零售商、公共服務(wù)業(yè)者、建筑師、律師和本地居民。理事會(huì)除了對(duì)街區(qū)內(nèi)所有建、構(gòu)筑物的改造、修繕、拆除、新建、外觀和造型改變等建設(shè)項(xiàng)目審查外，對(duì)建筑和街道的使用，包括街區(qū)內(nèi)廣告、標(biāo)牌、霓虹燈等的設(shè)立也要進(jìn)行審查。此外，在一般城市地區(qū)不需要審查的一些內(nèi)容，如外墻面小面積的著色、形狀改變等亦需要理事會(huì)審查，理事會(huì)將最終審查意見遞交社區(qū)局局長(zhǎng)批準(zhǔn)。對(duì)于街區(qū)內(nèi)的土地使用及社會(huì)問題，保護(hù)理事會(huì)可以直接向市長(zhǎng)、議會(huì)及其他機(jī)構(gòu)提出建議，理事會(huì)議事是透明的，定期審查會(huì)議對(duì)公眾開放。在需要的時(shí)候，理事會(huì)會(huì)成立專門委員會(huì)，對(duì)特定議題進(jìn)行更專業(yè)的探討。項(xiàng)目在報(bào)請(qǐng)理事會(huì)審查之前會(huì)要經(jīng)由建筑評(píng)審委員會(huì)（ Architectural Review Committee）先期審查，以確認(rèn)項(xiàng)目是否符合相關(guān)的保護(hù)和設(shè)計(jì)要求，大型的項(xiàng)目還需要事前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，這套制度保證了管理的專業(yè)性和決策過程中廣泛的社會(huì)參與。

從以上分析可以看出，先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的保護(hù)更新是上下聯(lián)動(dòng)、多方參與推進(jìn)的結(jié)果，在地方政府擁有高度自治權(quán)的情況下，美國(guó)聯(lián)邦政府通過對(duì)城市更新政策、稅收法等的調(diào)整對(duì)地方歷史街區(qū)的保護(hù)更新起到了重要的干預(yù)和引導(dǎo)作用。在先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)更新過程中，保護(hù)條例的出臺(tái)是多方力量合作的結(jié)果，聯(lián)邦政府城市更新政策的調(diào)整、城市規(guī)劃部門的獨(dú)立調(diào)查研究和保護(hù)提案，業(yè)主自發(fā)的保護(hù)更新實(shí)踐與保護(hù)行動(dòng)都發(fā)揮了重要的作用。街區(qū)的保護(hù)更新更多地是依靠市場(chǎng)的力量，聯(lián)邦政府的專項(xiàng)保護(hù)資金、新稅法對(duì)歷史建筑整修的激勵(lì)政策，地方政府對(duì)街區(qū)公共領(lǐng)域的系列改善措施、幫助解決歷史建筑抗震問題、對(duì)建設(shè)規(guī)范靈活的執(zhí)行策略等，有效地激勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投入街區(qū)的保護(hù)更新中。在此基礎(chǔ)上，精細(xì)化的街區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則和廣泛參與度的建設(shè)審查監(jiān)督制度對(duì)街區(qū)的保護(hù)更新起到了重要的保障支撐作用，使先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)的保護(hù)更新活動(dòng)在延續(xù)街區(qū)歷史文化特色的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

圖5 先驅(qū)廣場(chǎng)歷史街區(qū)街景（白色建筑為新建建筑）

圖6 西洋公園（Occidental Park）

圖7 先驅(qū)廣場(chǎng)公園（Pioneer Square Park）

圖8 林蔭步行街（Occidental Avenue）

圖9 先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)南側(cè)的體育場(chǎng)

4 啟示

基于先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)保護(hù)更新的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)存在的突出問題，有如下啟示。

4.1 明晰政府保護(hù)責(zé)任，重視歷史街區(qū)保護(hù)實(shí)施監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

與城市一般地區(qū)的開發(fā)建設(shè)不同，對(duì)于歷史街區(qū)的保護(hù)，各級(jí)政府都應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的保護(hù)責(zé)任。就我國(guó)的國(guó)情而言，中央、省級(jí)政府在完善歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范的同時(shí)，未來應(yīng)加強(qiáng)歷史街區(qū)保護(hù)的實(shí)施監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前歷史街區(qū)的保護(hù)問題，有兩方面重要的工作：一是完善舊城地區(qū)的歷史文化遺存評(píng)估制度，避免因舊城改造造成大量文化遺產(chǎn)的遺失。舊城地區(qū)是城市歷史文化信息最富集的地區(qū)，對(duì)于歷史文化名城，一般有比較明確的保護(hù)要求，但事實(shí)上很多歷史文化名城對(duì)于劃定的歷史文化保護(hù)街區(qū)之外的歷史城區(qū)的開發(fā)仍然具有較大的隨意性[11]。歷史文化名城名錄之外的其他城市，舊城改造的隨意性則更大，因此有必要建立舊城地區(qū)的歷史文化保護(hù)評(píng)估制度，即在舊城更新改造前，要求對(duì)改造地區(qū)的歷史文脈、風(fēng)貌特色、街巷格局、歷史建筑等進(jìn)行研究與評(píng)估，明確改造中應(yīng)保護(hù)和傳承的內(nèi)容，并依此制定更為妥善的更新改造方案，避免由于改造“隨意性”造成歷史文化保護(hù)的遺憾；二是完善歷史街區(qū)保護(hù)實(shí)施的評(píng)估制度，明確評(píng)估內(nèi)容，要求定期開展評(píng)估工作。中央、省級(jí)政府可將保護(hù)實(shí)施成效與保護(hù)資金撥付掛鉤，對(duì)于保護(hù)實(shí)施較好的城市應(yīng)給予保護(hù)資金的傾斜，也可將保護(hù)實(shí)施成效納入地方政府的政績(jī)考核體系中，督促地方政府實(shí)施有效的保護(hù)。

地方政府承擔(dān)歷史街區(qū)保護(hù)的主體責(zé)任，地方政府的工作重點(diǎn)是推進(jìn)歷史街區(qū)公共領(lǐng)域的改善，包括道路、公共交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間環(huán)境、配套服務(wù)設(shè)施等的改善，破解保護(hù)更新的技術(shù)障礙，增強(qiáng)社會(huì)保護(hù)信心，提高街區(qū)保護(hù)更新的投資吸引力，引導(dǎo)社會(huì)資金投入具體修復(fù)工作。政府應(yīng)根據(jù)保護(hù)計(jì)劃在財(cái)政預(yù)算中應(yīng)立專項(xiàng)保護(hù)資金。

4.2 完善保護(hù)更新激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)多元化投資，推進(jìn)漸進(jìn)式改善

歷史街區(qū)的保護(hù)更新是一個(gè)持續(xù)的過程，需要不斷的資金投入。我國(guó)目前的歷史街區(qū)更新改造基本還是以政府或開發(fā)商投資為主的方式推進(jìn)，改造也多是大規(guī)模集中式的整治或改造為主，其特點(diǎn)是歷史街區(qū)的設(shè)施、環(huán)境在短期內(nèi)快速改善，但也暴露出一些問題，諸如以政府為投資主體推進(jìn)的保護(hù)更新往往會(huì)使政府財(cái)政不堪重負(fù)；以開發(fā)商為主推進(jìn)的保護(hù)更新，因資本的逐利性，歷史街區(qū)的保護(hù)更新也常常要付出“過度商業(yè)化”“紳士化”、部分街區(qū)的高強(qiáng)度再開發(fā)等代價(jià)；大規(guī)模集中式的整治或改造，一旦在改造方式、方法上出現(xiàn)問題，造成的損失后期難以彌補(bǔ)和修正等等。中國(guó)傳統(tǒng)建筑的個(gè)體規(guī)模并不大，在保護(hù)更新的模式上可以更加靈活，應(yīng)逐步從政府和開發(fā)商為投資主體大規(guī)模集中式改造向小規(guī)模漸進(jìn)式的保護(hù)更新方式轉(zhuǎn)變，在通過對(duì)歷史街區(qū)公共領(lǐng)域的改善提升街區(qū)投資吸引力的同時(shí)，可通過激勵(lì)制度建設(shè)，包括對(duì)業(yè)主自行修繕房屋進(jìn)行直接的資金補(bǔ)助，對(duì)投資商和社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行歷史建筑修繕提供貸款扶持和減免部分稅收等等，引導(dǎo)更多元化的社會(huì)資金介入街區(qū)保護(hù)更新中，推動(dòng)歷史街區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此過程中，政府重點(diǎn)是制定好歷史街區(qū)建筑維護(hù)修繕的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立并完善保護(hù)更新項(xiàng)目的審查制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)。

4.3 推進(jìn)歷史街區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則精細(xì)化，保障歷史街區(qū)特色的延續(xù)

歷史街區(qū)的歷史文化特色是通過街區(qū)細(xì)節(jié)要素的疊加呈現(xiàn)出來的，我國(guó)當(dāng)前一些歷史街區(qū)保護(hù)更新中出現(xiàn)的建設(shè)“隨意性”問題與有法不依、違規(guī)建設(shè)有關(guān)，也與建設(shè)管理的依據(jù)——?dú)v史街區(qū)相關(guān)保護(hù)規(guī)劃的深度和可操作性不足，對(duì)保護(hù)的細(xì)節(jié)關(guān)注不夠有關(guān)。因此在健全歷史街區(qū)保護(hù)法規(guī)、規(guī)范，提高保護(hù)規(guī)劃實(shí)施操作性的同時(shí)，應(yīng)更多地關(guān)注歷史街區(qū)保護(hù)實(shí)施細(xì)則的制定，對(duì)于街區(qū)內(nèi)新建建筑的設(shè)計(jì)、歷史建筑的修繕、街區(qū)公共空間的使用與維護(hù)、街道附屬設(shè)施的配置、道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施的改善提升和使用等等，作出更加明確、詳盡的規(guī)定和要求，并通過法制化的規(guī)劃管理，延續(xù)歷史街區(qū)的文化特色。

4.4 完善多方參與的建設(shè)審查監(jiān)管機(jī)制

在歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目審查以及街區(qū)的日常維護(hù)管理的各環(huán)節(jié)，在制度設(shè)計(jì)上要進(jìn)一步建立起多方參與的機(jī)制，發(fā)揮專家作用，完善專業(yè)的技術(shù)審查制度，引導(dǎo)街區(qū)居民的深度參與。只有尊重居民利益，汲取居民意見，提高居民對(duì)街區(qū)的歷史文化價(jià)值認(rèn)同感，解決歷史街區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題，才能使街區(qū)居民真正參與到街區(qū)的保護(hù)更新實(shí)踐中，并對(duì)街區(qū)的保護(hù)更新活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。

4.5 注重保護(hù)更新技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)歷史街區(qū)的保護(hù)利用

歷史街區(qū)建造年代較久，在道路、市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置，建筑的抗震、消防等方面已經(jīng)很難滿足當(dāng)前使用需求及相關(guān)規(guī)范的要求，且隨著生活方式的改變和生活標(biāo)準(zhǔn)的提高，歷史建筑內(nèi)部的空間格局也難以適應(yīng)現(xiàn)代生活需求，因此在保護(hù)、延續(xù)歷史街區(qū)特色風(fēng)貌的同時(shí)，需要進(jìn)行保護(hù)更新的技術(shù)創(chuàng)新，包括歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行，歷史建筑改造利用的理念、技術(shù)、方法等，進(jìn)行研究和突破。先驅(qū)廣場(chǎng)街區(qū)歷史建筑抗震技術(shù)處理措施，國(guó)內(nèi)的北京大柵欄楊梅竹斜街對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)建筑的“內(nèi)盒院”改造方式等都是在保護(hù)更新技術(shù)方面進(jìn)行的創(chuàng)新性嘗試。

（文中插圖除注明出處外皆為作者繪制或攝制）

注釋：

①底特律從1956年至1964年建造了758個(gè)低收入住房的同時(shí)由于城市更新拆毀了8000棟低收入住房；紐黑文從1952年至1964年建造了951棟聯(lián)邦補(bǔ)貼的房子的同時(shí)清理掉了6500棟低收入家庭住房；紐瓦克從1959年至1964年通過低收入住房計(jì)劃建造了3760處住所，但卻有12000個(gè)家庭因城市更新、公共住房和高速公路建設(shè)失去家園。

②HSPDA是由市政府創(chuàng)立，但從法律上又獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，它依照聯(lián)邦和州的法律相關(guān)要求運(yùn)行。HSPDA有權(quán)與私人或公共實(shí)體簽署協(xié)議，接受資金援助；有權(quán)發(fā)行債券和票據(jù)，進(jìn)行投資、放貸和借錢。HSPDA最初只是針對(duì)先鋒廣場(chǎng)歷史文化街區(qū)歷史建筑的保護(hù)設(shè)置的，后來它的權(quán)限擴(kuò)展到整個(gè)西雅圖市。

③1965年，西雅圖發(fā)生地震，街區(qū)部分建筑被震毀，在街區(qū)內(nèi)留下了一些間隔的空地。

④內(nèi)政部的《歷史建筑修繕標(biāo)準(zhǔn)》（the Secretary of Interior's Standards for Rehabilitation）對(duì)歷史建筑的使用、修復(fù)、清潔、加建和周邊新建建筑都有明確的規(guī)定，目的是保護(hù)歷史建筑的歷史文化特色。國(guó)家公園局的《歷史建筑保護(hù)概要》（Historic Building Preservation Briefs）則對(duì)歷史建筑保護(hù)、維護(hù)、修繕中遇到的各種情況提供了專業(yè)的工程方法和技術(shù)指導(dǎo)。

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責(zé)任編輯：于向鳳

Pioneer Square Historic District is a successful case in historic area preservation and revitalization in America. The paper firstly reviews the process of the historic district from decline to facing redevelopment threaten and to preservation institution establishment and revitalization. Secondly, from the perspective of institution and mechanism, it analyzes the roles of the federal urban renewal policies adjustment, the property owner's efforts to the district preservation and renovation, the establishment of the preservation rule and institution, and other multiple measures from the local government in the district revitalization process. Finally,according to the current situation of the historic district preservation and renovation in China, it gives a few suggestions.

Pioneer Square Historic District ; historic district ; institution and mechanism ; preservation and renovation

C912

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1674-4144（2017）-09-68（8）

張如彬，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)城市規(guī)劃師。