能力墮距：治理現(xiàn)代化背景下公務(wù)員隊伍建設(shè)與發(fā)展問題研究

● 郝雅立 王亞楠

政策研究

能力墮距：治理現(xiàn)代化背景下公務(wù)員隊伍建設(shè)與發(fā)展問題研究

● 郝雅立 王亞楠

在中國社會變遷與制度轉(zhuǎn)型過程中，公務(wù)員“能力集叢”中各個部分發(fā)展不齊步，出現(xiàn)一部分特質(zhì)落后于其他部分的遲滯現(xiàn)象，這一“能力墮距”問題是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要瓶頸。本文基于公務(wù)員能力提升的現(xiàn)實需要和已有研究，以“能力墮距”為理論提出新形勢下公務(wù)員能力分類模式。根據(jù)當(dāng)前公務(wù)員能力的具體分布，探尋公務(wù)員能力解組的原因。結(jié)合國內(nèi)外的公務(wù)員能力建設(shè)的經(jīng)驗，從公務(wù)員能力素質(zhì)模型出發(fā)，構(gòu)建集“起點考評”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，為實現(xiàn)公務(wù)員能力提升提供全程化制度服務(wù)。

治理現(xiàn)代化 公務(wù)員隊伍 能力墮距 經(jīng)驗學(xué)習(xí) 制度服務(wù)

2013年十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2016年政府工作報告指出要“加強作風(fēng)和能力建設(shè)，打造高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍”。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化勢必以公務(wù)員能力為基礎(chǔ)性前提，“能力本位”已成為不少學(xué)者面對公務(wù)員能力萎縮現(xiàn)狀發(fā)出的強烈呼聲。社會環(huán)境的變遷和社會制度的轉(zhuǎn)型為公務(wù)員提出新的挑戰(zhàn)，公務(wù)員作為國家能力的代表，其能力的強弱直接關(guān)系著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，關(guān)系著政府在社會公眾心目中的合法性和公信力，關(guān)系著社會秩序穩(wěn)定和社會發(fā)展。“能力赤字就是一個國家成為運行良好的民主國家和國際舞臺上有效角色所必需的條件和現(xiàn)有條件的差距”（聯(lián)合國, 2002）。本文注意到公務(wù)員能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中流砥柱的地位和作用，公務(wù)員能力具有公共權(quán)力與個人能力的雙重屬性，社會轉(zhuǎn)型對公務(wù)員能力提出了新的要求，為滿足現(xiàn)實需要，公務(wù)員能力建設(shè)需要進行新的思考。借鑒奧格本“文化墮距”理論，本文以“文化墮距”思考“能力墮距”，從整體性、系統(tǒng)性的視角出發(fā)，探討公務(wù)員能力墮距問題及其背后的原因，并基于國內(nèi)外研究探討提出針對性改進建議。

一、文獻綜述與研究價值

公務(wù)員能力問題依舊是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點，主要集中于公務(wù)員能力現(xiàn)狀分析和公務(wù)員能力建設(shè)的對策研究兩個方面。在公務(wù)員能力現(xiàn)狀分析方面，梁麗芝和李磊（2016）借助CiteSpace文獻計量分析工具對2015年11月前的公務(wù)員能力建設(shè)研究圖景及其演進歷程進行梳理，呈現(xiàn)近些年公務(wù)員能力研究的熱點。李和中和裘錚（2007）通過對武漢市公務(wù)員素質(zhì)抽樣調(diào)查資料將武漢市公務(wù)員最缺乏的十種能力素質(zhì)進行了依次排位。李志等（2015）指出公務(wù)員工作能力不足包括5個條目，主要涉及溝通表達能力不足、創(chuàng)新能力不足、調(diào)查和研究問題的能力不足、計劃統(tǒng)籌能力不足、學(xué)習(xí)能力不足?；陔p因素理論的視角，繆國書和許慧慧（2012）有針對性地探析了公務(wù)員職業(yè)倦怠現(xiàn)象。任繼忠（2016）以四川成都市為例，運用MBI-GS量表對公務(wù)員工作倦怠情況展開調(diào)查。彭向剛和劉振軍（2015）指出我國制度失靈下的公務(wù)員職業(yè)能力弱化或缺失現(xiàn)象。以服務(wù)型政府為視角，胡其圖（2016）指出少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的問題：總量少、素質(zhì)不高、結(jié)構(gòu)不合理、方法老化、意識不強等。在公務(wù)員能力建設(shè)的對策研究方面，祁光華（2008）基于政府的回應(yīng)性提出公務(wù)員能力模型。張超和亓利（2008）基于能力管理理念提出公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。張廣科和陳芳（2010）借鑒發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論，從“能力席位”出發(fā)可將能力框架分解為“基礎(chǔ)性行政能力”和“運行性行政能力”兩個模塊，從定責(zé)、培訓(xùn)、問責(zé)三大路徑建設(shè)公務(wù)員能力。同樣，陳芳和魯萌（2013）、梅繼霞（2013）基于勝任力理論和能力席位的標(biāo)準(zhǔn)進行公務(wù)員績效考核指標(biāo)體系研究。唐亞林和魯迎春（2011）的PSG勝任力框架從領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)技能、廣泛的經(jīng)驗四個能力維度為公務(wù)員能力建設(shè)提供新型視角，認為通用技能提升和專業(yè)技能提升是公務(wù)員能力建設(shè)舉措的重要著力點。沙阿·霍克等（2014）以孟加拉國為例，從政策研究的角度提出以公共服務(wù)的創(chuàng)新性提供來提升公務(wù)員能力。鄭燁（2012）借鑒美國、日本、德國和瑞典的經(jīng)驗提出適應(yīng)當(dāng)代中國國情發(fā)展的少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的思路架構(gòu)。張曉東和舒忠飛（2016）介紹了美、英、荷、澳三個國家的高級公務(wù)員能力素質(zhì)模型，在四國的能力建設(shè)規(guī)律分析基礎(chǔ)之上提出建議。

以上研究多是從能力本位出發(fā)，探討績效評估和能力培養(yǎng)的理論基礎(chǔ)和實踐建議?？傮w上來說，目前研究多遵循兩種范式，其一，按照傳統(tǒng)的能力分類標(biāo)準(zhǔn)和框架進行分析，與變化后的現(xiàn)實需要有所距離；其二，將抽象的能力細化為具體的能力，逐一排位分析，主次分明，條目清晰，美中不足的是違背“能力是一個系統(tǒng)化的綜合概念”的定位，不符合能力提升的整體性規(guī)律。為突破這兩點局限，本研究力圖做到：第一，新的時代形勢需要更適合于現(xiàn)實發(fā)展的新的分類標(biāo)準(zhǔn)，在公務(wù)員能力分類方面力求更貼近現(xiàn)實需要，從而更好地說明問題；第二，從能力的綜合性特征出發(fā)，以系統(tǒng)性的視角強調(diào)不同能力之間的互補性，構(gòu)建體系化的能力提升策略，力圖為解決公務(wù)員隊伍能力墮距問題和國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化基礎(chǔ)人力資源建設(shè)有所貢獻。

本文具體分為以下部分：首先介紹“能力墮距”的理論溯源，為后文分析提供理論基礎(chǔ)；其次分析公務(wù)員隊伍的能力墮距問題，探析出現(xiàn)此問題的具體原因；最后基于理論探討、現(xiàn)實分析和國內(nèi)外經(jīng)驗提出解決這一問題的對策建議。

二、理論溯源：以“文化墮距”思考“能力墮距”

“墮距”一詞最先來自于美國社會學(xué)家奧格本（1989）《社會變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》一書，奧格本使用“文化墮距”（Culture Lag）這個概念用以闡述社會遺產(chǎn)的文化滯后問題，即物質(zhì)文化（如房屋、工廠、技術(shù)）和非物質(zhì)的適應(yīng)性文化（包括制度文化和觀念文化，如社會制度與規(guī)則、民俗與信仰）在變遷速度上出現(xiàn)的時差：物質(zhì)文化變化較快，從而引起非物質(zhì)文化的適應(yīng)性變遷。馬克思也認為，物質(zhì)文化決定非物質(zhì)文化，獨立性和穩(wěn)定性是非物質(zhì)文化形成之初必然具備的兩大特性。非物質(zhì)文化的適應(yīng)性變遷可能會由于自身惰性、獨立性和社會異質(zhì)性等原因出現(xiàn)相對于物質(zhì)文化的滯后、失調(diào)、錯位等現(xiàn)象，故稱為“文化墮距”。文化墮距是社會變遷，尤其是當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期不可避免的現(xiàn)象。不同于人的先天遺傳的本質(zhì)，物質(zhì)文化、制度和觀念文化的變遷差異需要引起關(guān)注，以預(yù)警不同屬性文化之間差距拉大的連鎖性反應(yīng)。

能力培養(yǎng)與文化建設(shè)是相互關(guān)聯(lián)、相互支撐的主體：文化培育能力，能力塑造文化。這在奧格本的書目中也有闡述：能力高是普遍能力中的一種突變，但是哪種突變得以保留受文化影響。反映到公務(wù)員隊伍建設(shè)問題中，公務(wù)員“能力集叢”中各個部分發(fā)展不齊步，出現(xiàn)一部分特質(zhì)落后于其他能力板塊，或者與社會現(xiàn)實相悖錯位等問題，這一現(xiàn)象則被稱為“能力墮距”。公務(wù)員的能力墮距問題是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要瓶頸，其自身攜帶的能量落差會對社會產(chǎn)生沖擊。

圖1 公務(wù)員能力的分類示意圖

若按照奧格本的思路將公務(wù)員的能力進行分類，可以分為兩類：物質(zhì)文化的創(chuàng)造和維持能力、非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力。前者主要是指公務(wù)員的某些通用技能，如依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、心理調(diào)適能力等關(guān)于基本工作方法的知識和能力。后者主要指擁有一定決策權(quán)的公務(wù)員的政治決策能力、規(guī)則設(shè)計能力、法律制定能力、政治仲裁能力等，這類能力對社會的影響力較大且持久。通過奧格本的文化變遷四要素可以發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員能力培養(yǎng)也存在四個層面的影響，但具體方面還略有不同。

1.發(fā)明

發(fā)明即設(shè)計出新的東西，發(fā)明新的文化形式（比如政府組織），開發(fā)新的能力；是為達到某種社會目的而把一種創(chuàng)造變?yōu)閷嶋H，而使其具有全新的意義（奧格本, 1989）。能力之所以能夠延續(xù)和保留是因為新的問題能夠用已有的基礎(chǔ)能力加以解決，使用已有的能力解決問題花費的成本遠遠低于開發(fā)和培養(yǎng)新的能力。但是，社會轉(zhuǎn)型期的時代任務(wù)和社會環(huán)境在要素密度、信息質(zhì)量、資源分布上大大不同于以往，諸類能力需要得以新陳代謝以應(yīng)對新的問題。公務(wù)員能力更新與開發(fā)是創(chuàng)造一些新的能力屬性以適應(yīng)動態(tài)社會環(huán)境的變化引發(fā)的公務(wù)員工作要求的變遷。

2.積累

能力類似于文化存在被動傳承和主動學(xué)習(xí)的獲取模式，這是基于先天遺傳和后天培養(yǎng)的綜合性結(jié)果。一方面，部分能力是先天決定的，因于性別的不同帶來能力的差異可以被理解。另一方面，后天的主動學(xué)習(xí)會使主體有意識地去培養(yǎng)自認為有用的能力，在知識的積累中帶來能力的積累，能力的積累是有選擇性的過程，某些過時的不為現(xiàn)實所需要的能力將會被拋棄，某些凸顯實效的能力也會在此過程中得以重視和強化。

3.傳播

能力傳播將某種能力的效果得以認可，并于客體中得以型塑。在中國社會場域下，能力傳播多是精明的自利主義，即那些證實有明顯功效的能力廣受歡迎，組織上下競相學(xué)習(xí)。但是，能力傳播依托于社會個體能動性，具有強烈接受意識和能力的個體才能在此基礎(chǔ)上更新舊有的能力。

4.調(diào)試

文化是相關(guān)聯(lián)的，當(dāng)一個新的文化特征進入后必然要帶來文化整體的再調(diào)適。能力集叢也是高度關(guān)聯(lián)、相互補充的整合綜合體：當(dāng)遇見新能力屬性的客觀需要時，能力集叢也會發(fā)生改變、調(diào)適與更新；當(dāng)某一能力賦予高比例權(quán)重，也會引發(fā)能力集叢的重新整合與調(diào)適；不同屬性的能力的完善與提高便帶動了整體能力的發(fā)展與進步。

基于以上分析，當(dāng)前公務(wù)員隊伍的“能力墮距”問題主要指的是：在社會轉(zhuǎn)型期對公務(wù)員提出新的能力體系要求背景下，公務(wù)員物質(zhì)文化創(chuàng)造和維持能力不斷提升，而非物質(zhì)文化發(fā)明和更新能力未顯進步，兩者之間出現(xiàn)能力的遲滯和不適。

三、公務(wù)員隊伍“能力墮距”問題的分布現(xiàn)狀和原因探析

（一）現(xiàn)實證據(jù)：考察公務(wù)員隊伍“能力墮距”的分布

2011年浙江省心理衛(wèi)生協(xié)會指出，中國公務(wù)員隊伍中有29.3%的人存在心理健康問題，其中心理失衡、人際困難、成功焦慮和工作倦怠等問題經(jīng)常出現(xiàn)（中國新聞網(wǎng), 2011）。在2004年和2008年中國人力資源開發(fā)網(wǎng)公布的《中國職場人士工作倦怠現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，公務(wù)員群體職業(yè)倦怠比例較其他職業(yè)相比名列前茅，54.88%的公務(wù)員出現(xiàn)工作倦怠，情感衰竭、玩世不恭、個人成就感低是公務(wù)員職業(yè)倦怠的癥狀表現(xiàn)（繆國書、許慧慧, 2012）。有學(xué)者對四川成都市477名公務(wù)員進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，成都市公務(wù)員整體處于中度工作倦怠水平（任繼忠, 2016）。而2010年“中國工作敬業(yè)度”調(diào)查顯示，相對于其他行業(yè)，公共管理與社會組織的敬業(yè)者比例為26%，高于21%的全國均值。如何認識高敬業(yè)者比例下公務(wù)員的職業(yè)能力提升問題是公務(wù)員隊伍建設(shè)與發(fā)展的前提。

首先，公務(wù)員對能力提升的重視程度不高。通過對北京市市直機關(guān)、區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處公務(wù)員的755份有效問卷調(diào)查，結(jié)果顯示僅有41%的公務(wù)員在工作中最看重的職業(yè)回報是：重視能力的提升。雖然這一比例不高，但是對于能力提升的滿意度相對較高（張成福、楊興坤, 2010）。其次，公務(wù)員客觀責(zé)任意識較強，而主觀責(zé)任意識較差，即“公務(wù)員更愿意承擔(dān)客觀責(zé)任（上級、下級、職務(wù)本身、法律或制度、公民），更愿意對上級、法律或官僚制度負責(zé)”（謝治菊, 2014），來自貴州省等地的362份有效問卷反映了公務(wù)員能力素質(zhì)中責(zé)任意識這一狀況。上級的壓力、相關(guān)的行政法律法規(guī)、人情世故、個人利益依次成為影響公務(wù)員工作的順序性因素。對于依法辦事的原則，整體上呈現(xiàn)出干部級別越低贊成并堅持的比例越低，而遇到權(quán)勢壓力迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖的比例較高的趨勢。再次，公務(wù)員隊伍服務(wù)動機與服務(wù)能力的不匹配。公務(wù)員隊伍服務(wù)動機較清晰，有學(xué)者對C市基層公務(wù)員展開調(diào)查，73.2%的受訪者認為應(yīng)該比其他人擔(dān)當(dāng)更多責(zé)任，91.7%的人認為要講奉獻、服務(wù)（李明忠, 2016），并能明確定位服務(wù)產(chǎn)品是公共利益。來自多個中央部委和11個地方省份的684名公務(wù)員的調(diào)查問卷說明，“公務(wù)員群體具有較高的公共服務(wù)動機，但是其當(dāng)前的整體工作滿意度卻并不是很高”（劉昕等, 2016），原因在于當(dāng)前公務(wù)員制度對工作價值觀關(guān)注不多，公務(wù)員從工作環(huán)境中獲取的滿足感不夠，隨遇而安、不思進取，對前途悲觀、迷茫，甚至懷疑自己所做工作的意義。

近些年，公務(wù)員因某些方面的能力“跛腳”問題引發(fā)的社會事故層出不窮。如，2008年山東煙臺村民與鎮(zhèn)政府人員沖突遭刑拘，2010年云南昭陽區(qū)南通道建設(shè)施工現(xiàn)場的群體性沖突事件，2012年旬陽縣城關(guān)鎮(zhèn)政府強行征地起沖突，四川什邡民眾抗議政府鉬銅項目引發(fā)流血沖突，以及各地持續(xù)出現(xiàn)的城管執(zhí)法沖突。官民沖突事件的種種案例反映了公務(wù)員口頭表達能力、溝通協(xié)調(diào)能力、群眾工作能力、公共服務(wù)能力的不足和臨機決策能力、自由裁量能力的缺陷。

（二）公務(wù)員隊伍“能力墮距”問題的原因探析

1. 職能墮距：能力墮距的“起始源”

政府職能墮距的出現(xiàn)是由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在制度惰性和文化慣性等路徑依賴、回報遞增效用下，政府自身對于“政府的職責(zé)和功能是什么？政府的角色和身份是什么？是掌舵還是服務(wù)？”，“社會需要多少控制，需要多少自治？”，“社會哪些領(lǐng)域必須管控推進，而哪些領(lǐng)域需要自治發(fā)展？”，“對于自治的領(lǐng)域，需要賦予什么角色以多少自治權(quán)？”“對于管控的領(lǐng)域，需要政府的哪些組織予以什么樣的管控方式和管控程度？”......等問題的回復(fù)不夠清晰明確，政府難以在理念上進行身份的厘清和角色的定位，這便導(dǎo)致了政府在履職行為中出現(xiàn)與社會預(yù)期、社會效果之間的落差，這種落差即為：職能墮距。

具體來說，政府職能墮距是指政府不能適應(yīng)從執(zhí)行經(jīng)濟管理職能為主到積極主動承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職能、以行政管制為主要履職方式向以法律法規(guī)為主要方式、以單一主體管理到多元共治的轉(zhuǎn)變。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。在中央政府層面，職能墮距主要是指中央政府在宏觀調(diào)控、政治決策、法律制定等頂層設(shè)計行為滯后于現(xiàn)實需要的現(xiàn)象。在地方政府職能層面職能墮距主要體現(xiàn)在兩個方面：“縱向上，地方政府在職能轉(zhuǎn)變方向、內(nèi)容和速度方面均落后于中央政府；橫向上，地方政府的職能履行滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展要求”（謝秋山, 2015）。兩層次的職能墮距也影響了所屬公共行政人員對基于政府職責(zé)與功能的自身角色的準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致出現(xiàn)與政府職能錯位、缺位、越位現(xiàn)象相關(guān)的公務(wù)員崗位履職過程中的失職怠政等問題。所以，面對愈加擴大的社會管理和服務(wù)需求，不同政府部門在不同職能定位、職能履行主體、職能履行方式等方面出現(xiàn)“應(yīng)然”和“實然”的差異。

2. 制度墮距：能力墮距的“行為框”

制度轉(zhuǎn)型是社會轉(zhuǎn)型的主要產(chǎn)品和成功標(biāo)志：從傳統(tǒng)式的計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，確立良好的產(chǎn)權(quán)制度和契約規(guī)范；從以政治為中心的領(lǐng)域合一到打破中心的領(lǐng)域分離，每個領(lǐng)域的組織與功能高度明確并分化；從高度集權(quán)的國家主導(dǎo)的社會體制向自我整合、自主管理的市民社會的發(fā)展，形成個體更自由、社會更團結(jié)的制度化秩序。但是，“由于總體不確定性的存在，轉(zhuǎn)型從來就沒有路線圖?！保崛魻枴ち_蘭, 2002）在充滿探索的制度重建過程不會是必然而確定的，相反常常也會出現(xiàn)的動力不足、中途停滯、歧異和強迫鎖定等問題是制度墮距的基本表現(xiàn)。在制度替代的轉(zhuǎn)型過程中的制度墮距問題，即是在社會變遷和社會轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的部分制度制定與制度的執(zhí)行狀況，或者制度改進的目標(biāo)與現(xiàn)實情況存在差距的現(xiàn)象。相對于職能墮距，制度墮距因制度本身高度的穩(wěn)定性、關(guān)聯(lián)性、繼承性、捆綁性和嵌套性而倍顯嚴重，制度變遷過程是一個緩慢漸進的改革，“過渡性制度安排具有持續(xù)深化的動力效應(yīng)和依次替代的先后次序性”（王玉海、周冰等, 2010）。所以，制度墮距可能會出現(xiàn)于原始的制度框架中，也可能因為變遷過程中的現(xiàn)實阻礙而出現(xiàn)在進程中，還有可能出現(xiàn)在新制度構(gòu)建的結(jié)果中，即在制度目標(biāo)性的變遷過程中現(xiàn)實已經(jīng)改變了需求。

公務(wù)員是制度框架中的積極行動者，制度給予怎樣的活動空間必然帶來公務(wù)員怎樣的活動限度。制度墮距是一種機能失調(diào)，制度與行動之間的互動性建構(gòu)過程使得公務(wù)員本身在制度規(guī)定中有選擇性地形成能力偏倚，也可能基于自身私利借助制度培養(yǎng)新的能力“增長點”，造成不同個體理性選擇下的不同程度的能力墮距。

3. 文化墮距：能力墮距的“背景墻”

從廣義的文化入手思考，奧格本把文化墮距產(chǎn)生的原因歸結(jié)為以下四個：（1）相對于物質(zhì)文化的適應(yīng)文化缺少發(fā)明；（2）非物質(zhì)文化自身的機能障礙；（3）社會的異質(zhì)性會抵制適應(yīng)文化的變遷；（4）群體價值與情感的認同促使趨同，抵制文化變遷。承載機體的缺乏、自身的先天障礙以及外部環(huán)境的固化都會引發(fā)文化的墮距。從狹義來說，文化是伴隨物質(zhì)生產(chǎn)而再生產(chǎn)、發(fā)明出的非物質(zhì)產(chǎn)品，“再生產(chǎn)的連續(xù)性決定了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的深刻繼承性，轉(zhuǎn)型過程的相對長期性以及人們社會生活準(zhǔn)則、思想觀念調(diào)整的緩慢性”（王玉海、周冰等, 2010）。生產(chǎn)并生活于這些生活準(zhǔn)則、思想觀念等文化要素中的公務(wù)員必然難以逃脫它們的影響而產(chǎn)生自身文化認知的墮距。文化是能力的先知，文化墮距的出現(xiàn)必然引發(fā)能力墮距的產(chǎn)生。

近些年盡管我國政府向著服務(wù)型、創(chuàng)新型、學(xué)習(xí)型等先進模式不斷做著探索和努力，然而，作為文化體系中的一種文化領(lǐng)域或者文化模式，行政文化的變遷也是一個緩慢過程，天生具有滯后性，社會的物質(zhì)發(fā)展先行于行政體系的非物質(zhì)文化進步，原始文化的痼疾依舊存在 。行政文化的滯后性表現(xiàn)出來的文化墮距延伸至公務(wù)員個體身上，便導(dǎo)致了工作人員的能力墮距：行政場所的現(xiàn)代化與行政文化的傳統(tǒng)化之間的反差，行政工具的先進與行政素質(zhì)的落后之間的對比，社會發(fā)展的文明化指向與政府原有的暴力化行政方式的之間的落差，政府機構(gòu)的精簡化與公務(wù)員隊伍自清潔能力的失調(diào)等。

四、改善能力墮距、提升公務(wù)員隊伍素質(zhì)的政策建議

（一）建立適于當(dāng)前國情的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，更加關(guān)注非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力

不同于傳統(tǒng)的人力資源管理，公務(wù)員能力素質(zhì)模型是現(xiàn)代化、戰(zhàn)略性的人力資源管理的工具，是公務(wù)員隊伍建設(shè)和能力發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、尺度和框架，對于提升公務(wù)員能力有著指導(dǎo)性的作用?？茖W(xué)合理的公務(wù)員能力素質(zhì)模型是改善公務(wù)員隊伍能力墮距，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化背景下公務(wù)員隊伍能力發(fā)展的第一步。要結(jié)合我國國情，因地制宜，建立適合實際、有所側(cè)重的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，為公務(wù)員隊伍能力提升做好頂層設(shè)計。

隨著國際發(fā)展變遷和社會轉(zhuǎn)型過渡，不少學(xué)者提出了公務(wù)員能力素質(zhì)需要適時完備，鄧金霞（2016）指出多重轉(zhuǎn)型社會公務(wù)員通用能力“新增長點”為示范社會主義核心價值觀的能力、信息資源運用和管理能力以及合作網(wǎng)絡(luò)治理與運營能力。諸多國內(nèi)外實踐創(chuàng)新也證明了發(fā)明和更新公務(wù)員非物質(zhì)文化能力的優(yōu)勢。美國公務(wù)員制度實行以能力和業(yè)績?yōu)槿∠虻摹肮冎啤?，?lián)邦政府公務(wù)員管理能力標(biāo)準(zhǔn)框架規(guī)定了公務(wù)員必須具備的9種基本能力①。此外，美國不同級別（基層、中層和高層）行政人員應(yīng)具備不同的能力要求②，高級公務(wù)員勝任能力模型將高級公務(wù)員的能力模塊分為基礎(chǔ)能力和核心能力③。2013年4月戴維·卡梅倫聯(lián)合政府在整個政府系統(tǒng)實施的新的公務(wù)員能力素質(zhì)模型（Civil Service Competency Framework）也在變革與提升、科學(xué)有效決策、領(lǐng)導(dǎo)與溝通、協(xié)調(diào)與合作、為全體提高能力、提供高質(zhì)量服務(wù)、提供及時服務(wù)等方面提出能力要求④。法國公務(wù)員的顯著能力體現(xiàn)在智力（創(chuàng)造力）、建構(gòu)創(chuàng)造未來的能力（愿景能力）、管理能力（行動管理、組織意識、團隊伙伴關(guān)系）、關(guān)系能力（人際關(guān)系與溝通）和個人能力（活力、抗壓力、倫理與價值、自信）（廣州行政學(xué)院赴法考察團, 2005）。日本公務(wù)員管理設(shè)立“能力等級制度”，提倡“業(yè)績文化”，重視能力、業(yè)績是人才管理的重要部分。加拿大公務(wù)員發(fā)展更注重管理人和事的能力和專業(yè)業(yè)務(wù)勝任能力。新加坡比較注重解決特殊問題的能力。

圖2 公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)

在國內(nèi)，上海市基于國家公務(wù)員能力素質(zhì)指標(biāo)體系建立了三級指標(biāo)體系，一級指標(biāo)包括思考能力、行動能力、管理能力和工作態(tài)度，二、三級能力指標(biāo)根據(jù)不同層次人員（基層、中層、高層）設(shè)定具體的能力指標(biāo)與要素指標(biāo)。深圳市公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)框架和要素體系在9種通用能力基礎(chǔ)上添加了國際慣例認識能力、外語和跨文化溝通能力、信息處理能力，發(fā)展成為公務(wù)員12項通用能力，制定體現(xiàn)能力差異的不同層級（科級、處級、局級）的公務(wù)員能力框架。2013年，甘肅省頒布《甘肅省處級以下國家公務(wù)員公共能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，按照四個職務(wù)系列和四個能力層次，以矩陣排列的方式形成能力標(biāo)準(zhǔn)體系。

復(fù)雜多變的社會形勢要求專業(yè)化的公務(wù)員人才為社會公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公務(wù)員能力建設(shè)并不是跳“官位”的等級設(shè)置，要根據(jù)社會所需造就應(yīng)用型、職業(yè)型、崗位型的各種專門人才。專業(yè)性人才具備專業(yè)性能力，不同的崗位所需要的能力是有所側(cè)重、有所重點的，專業(yè)性人才有利于彌合物質(zhì)文化與適應(yīng)文化之間的墮差和社會發(fā)展需求與政府能力赤字之間的失調(diào)。英國能力本位理念下兼顧層級分配和專業(yè)能力的考量啟示我們，公務(wù)員能力體系建設(shè)要與政府職能層次分布和現(xiàn)實需求相匹配，為此要根據(jù)不同的公務(wù)員等級要設(shè)置不同的能力提升體系。在我國，除了2003年普通公務(wù)員能力素質(zhì)模型《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》⑤外，部分地區(qū)也有所發(fā)展，但是總體上時間過早，比較零碎，不成系統(tǒng)，沒有規(guī)律可循。為此，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，要建立適于當(dāng)前國情的系統(tǒng)化的公務(wù)員能力素質(zhì)模型，搭建對戰(zhàn)略思考能力、變革創(chuàng)新能力、領(lǐng)導(dǎo)合作能力、完善自我能力等時代需要的能力有所側(cè)重、有所重點的能力賦權(quán)體系。一方面，在公務(wù)員的某些通用技能，如依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、心理調(diào)適能力等關(guān)于基本工作方法的知識和能力奠定以后，更加關(guān)注非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力，將公務(wù)員的政治決策能力、規(guī)則設(shè)計能力、法律制定能力、政治仲裁能力等這類對社會的影響力較大且持久的能力逐步納入公務(wù)員能力素質(zhì)模型的框架中，在不同公務(wù)員群體有所側(cè)重地推進和發(fā)展。另一方面，要堅持“能力本位”的基本理念，進行公務(wù)員能力調(diào)研，利用各參與主體的積極性與創(chuàng)造性為構(gòu)建科學(xué)、全面、系統(tǒng)的公務(wù)員能力指標(biāo)體系獻計獻策，因時、因地制宜調(diào)整。

表1 美國各級公務(wù)員的能力要求列表②

表2 美國高級公務(wù)員勝任能力模型的組成列表③

表3 2013年英國公務(wù)員能力素質(zhì)模型的組成及內(nèi)容④

（二）構(gòu)建集“起點考評”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，實現(xiàn)公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)

有了科學(xué)合理的公務(wù)員能力素質(zhì)模型做指導(dǎo)，要結(jié)合能力素質(zhì)模型科學(xué)設(shè)計，構(gòu)建集“起點考評”、“教育培訓(xùn)”與“能力拓展”、“技能評估”、“文化塑造”于一體的“五位一體”制度框架，實現(xiàn)公務(wù)員能力提升的全程化制度服務(wù)（如圖2），保證公務(wù)員能力素質(zhì)模型在實踐中發(fā)揮實效。

1. 以“起點考評”、“教育培訓(xùn)”做好公務(wù)員基礎(chǔ)能力鋪墊

物質(zhì)文化的創(chuàng)造和維持能力是公務(wù)員從事公共活動、提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)能力。公務(wù)員招錄面向符合要求的全體公民公開選拔，公務(wù)員隊伍最基礎(chǔ)的工作是為社會大眾提供公共服務(wù)，因其職業(yè)類型、服務(wù)對象和工作內(nèi)容的特殊性，公務(wù)員能力建設(shè)要有所針對性、理性規(guī)范地開展。在“公考熱”的現(xiàn)實狀況下，開展起點考評，設(shè)置一種起點性的門檻，從能力的起步階段進行標(biāo)準(zhǔn)型規(guī)范、要求和專業(yè)性能力分析評估是挑選具備基礎(chǔ)能力公務(wù)員候選人的有力舉措和挖掘公務(wù)員潛能的基本依據(jù)。這就要求起點考評在公務(wù)員錄取之初便對其綜合能力進行考量，以供備選，進行崗位分配和工作安排，更重要的是，將公務(wù)員備選人員的專業(yè)性能力分析記錄在冊，在后期工作中注重對公務(wù)員個體特點優(yōu)勢的發(fā)揮以及潛能的開發(fā)利用。

教育培訓(xùn)是做好公務(wù)員基礎(chǔ)能力儲備的基本路徑。傳統(tǒng)形式的培訓(xùn)，如就職后的零起點培訓(xùn)、小范圍培訓(xùn)或者整體班次培訓(xùn)不僅耗時費力，也無法保證良好的成效，尤其是泛泛開展的普及式培訓(xùn)對公務(wù)員整體能力素質(zhì)的提升意義不大。反觀英國政府的做法，英國政府積極與國內(nèi)各個高等學(xué)校等教育機構(gòu)展開合作，在實際考察之后采取一系列手段和措施，如開設(shè)相關(guān)課程、舉行專題培訓(xùn)、提供崗位實習(xí)等，將勝任公務(wù)員所需要的基本能力和素質(zhì)的培養(yǎng)工作一點一滴滲透到高等學(xué)校的日常教學(xué)過程中去。這一做法不僅能夠為學(xué)生普及國家公務(wù)員的相關(guān)知識，增強了公眾對于公務(wù)員的了解，吸引有興趣的學(xué)生進一步參與學(xué)習(xí)，還可以為有成為公務(wù)員意向的學(xué)生盡可能早地提供了解、學(xué)習(xí)和實踐機會，為公務(wù)員隊伍候補人員勝任日后工作奠定了能力基礎(chǔ)。在我國，政府部門根據(jù)其總體目標(biāo)和需求同高等院校積極合作，作為學(xué)生職業(yè)生涯規(guī)劃和實踐的一部分，通過開設(shè)相關(guān)課程、舉辦專題講座和提供實習(xí)崗位等措施，把公務(wù)員能力的基礎(chǔ)培訓(xùn)落到實處，培養(yǎng)一批具有系統(tǒng)化的知識和基礎(chǔ)性的能力素質(zhì)的公務(wù)員候選人才。

2. 以“能力拓展”、“技能評估”、“文化塑造”做好高級能力儲備

轉(zhuǎn)型時期，不確定因素增多、各種突發(fā)狀況頻發(fā)，社會問題敏感性范圍、程度持續(xù)加劇，決策制定的頻次、程度日益增加，這對公務(wù)員隊伍的高級能力提出強烈訴求。非物質(zhì)文化的發(fā)明和更新能力是公務(wù)員從事公共活動、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的高級能力。為此，要做好公務(wù)員高級能力的繼續(xù)教育和拓展培養(yǎng)。我國政府對于改善和提供公務(wù)員行政能力方面一直在不斷努力，主要將提高公務(wù)員行政能力鎖定在公務(wù)員素質(zhì)、能力、作風(fēng)等問題之上。在后期繼續(xù)教育和能力拓展階段，要切實發(fā)揮公務(wù)員能力素質(zhì)模型的引導(dǎo)性作用，積極更新不同崗位的職位說明、崗位目標(biāo)和技能標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各級各類公務(wù)員履職需求，有針對性的開展知識教育和能力培訓(xùn)，著力培養(yǎng)公務(wù)員的戰(zhàn)略思考能力、變革創(chuàng)新能力、領(lǐng)導(dǎo)合作能力、完善自我能力等時代急需的能力素質(zhì)，實現(xiàn)能力需求與能力供給之間的有效銜接，在提高本職工作能力的同時，進一步提高工作績效，更好地為公眾提供服務(wù)。

能力發(fā)展離不開完備的技能評估體制。公務(wù)員本職工作的專業(yè)性要求具備專業(yè)素養(yǎng)的考核者對其進行評估考核，主管部門首先要檢驗考核者是否具備適應(yīng)新的公務(wù)員能力體系的考核能力，不具備者要進行培訓(xùn)。其次，應(yīng)根據(jù)更新后不同崗位的職位說明、崗位目標(biāo)和技能標(biāo)準(zhǔn)定期開展分級分類、有所側(cè)重的技能考核，使公務(wù)員技能從培訓(xùn)到履職始終有實踐使用、結(jié)果檢驗、反饋改進的機會。其次，更新后的能力框架需要改進考核方式方法，進行考核流程創(chuàng)新和制度建設(shè)，面對考核允許公務(wù)員適時發(fā)聲和及時反饋，注重滿足公務(wù)員個人成長發(fā)展需要與考核制度規(guī)范有效運行的平衡。借鑒國外做法，新加坡注重服務(wù)對象的看法，關(guān)注公務(wù)員的潛能考核。最后，評估結(jié)果的使用要結(jié)合行之有效的激勵方式，使其主動地進行糾偏和改進，對廣大公務(wù)員的心理預(yù)期和職業(yè)定位進行正確引導(dǎo)，積極提升能力和為人民服務(wù)。

文化是能力的母體，營造公務(wù)員能力建設(shè)的良好文化氛圍是提升公務(wù)員能力素質(zhì)的環(huán)境條件。傳統(tǒng)的官僚主義行政文化痼疾是一個公務(wù)員隊伍能力建設(shè)與提升中不容忽視的問題。為此，營造公務(wù)員能力建設(shè)的良好文化氛圍，保證公務(wù)員能力素質(zhì)模型的實踐落實。一方面要鼓勵公務(wù)員的自我能力挖掘和發(fā)展，另一方面要支持公民以多元化渠道參與公務(wù)員能力提升建設(shè)。公務(wù)員要提升對公共利益關(guān)切的水平，堅持民意為重的行政文化傳統(tǒng)，誠心誠意接受公眾監(jiān)督和建議。值得注意的是，以民意為重并不是處處順從，而是要以大局為重，杜絕非理性的民粹主義傾向，以適合公眾的方式與其進行溝通，合理引導(dǎo)民眾的社會預(yù)期和自身需求，這就需要不斷提升公務(wù)員隊伍的非物質(zhì)文化創(chuàng)新的高級能力。因此，要辯證地認識和發(fā)展傳統(tǒng)行政文化，取其精華，棄其糟粕，結(jié)合國內(nèi)外先進經(jīng)驗，創(chuàng)新性地構(gòu)建符合時代需求和公眾需要的行政文化氛圍。

注 釋

①美國聯(lián)邦政府公務(wù)員管理能力標(biāo)準(zhǔn)框架規(guī)定了公務(wù)員必須具備的9種基本能力：口頭表達能力、書面表達能力、解決問題能力、示范能力、人際溝通能力、自我肯定（定向）能力、應(yīng)變能力、判斷能力和技術(shù)應(yīng)用能力。

②表1 美國各級公務(wù)員的能力要求列表

③表2 美國高級公務(wù)員勝任能力模型的組成列表

④表3 2013年英國公務(wù)員能力素質(zhì)模型的組成及內(nèi)容

⑤2003年普通公務(wù)員能力素質(zhì)模型《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》主要包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等九大類能力要素。

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■ 責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Ability Lag: An Analysis of the Construction and Development of Civil Servants under the Background of Modernized Administration

Hao Yali and Wang Yanan
（Zhou Enlai School of Government, Nankai University; Politics and Administration College, Tianjin Normal University）

In the process of social change and institutional transformation of China, various parts of civil servants "ability cluster" are not developed in the same step, and some characteristics fall behind. This problem is an important bottleneck to realize the modernization of national governance system and governance capacity. Based on the actual needs of civil servants to improve capacity and the existing research, and from the theory of "ability lag", this paper proposes a new classification model of civil service capacity under the new situation. According to the current specific distribution of civil servants' capacity , this paper explores the reasons of "ability lag". Combining with the experience of civil servants' capacity building at home and abroad, this paper constructs a "five-in-one" institutional framework, which includes "starting point evaluation", "education training" , "capacity development", "skill evaluation" and "culture shaping", to achieve the full institutional services for civil servants to improve capacity.

Governance Modernization; Civil Servants; Ability Lag; Experience Learning; Institutional Services

郝雅立，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，博士研究生。電子郵箱：haoyali1017@126.com。

王亞楠，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，碩士研究生。