楊靜

【摘 要】中國人民銀行是我國的中央銀行，是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施貨幣政策、對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的宏觀調(diào)控部門。總行設(shè)在北京，實(shí)行公務(wù)員制管理；全國各地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行行員制管理。本文就當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)、人員定位三種模式進(jìn)行了分析和比較，并提出了相關(guān)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】人民銀行分支機(jī)構(gòu)；人員定位；三種模式；可行性分析；政策建議

一、當(dāng)前行員管理制度面臨的主要問題

1996年，總行本著有利于分支機(jī)構(gòu)事業(yè)發(fā)展和突出央行分支機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的原則，建立了符合人民銀行特色的分支機(jī)構(gòu)行員管理制度。這種具有人民銀行特色的行員管理制度（簡(jiǎn)稱現(xiàn)行行員制）對(duì)央行職能的有效發(fā)揮起了重要的支撐作用。但是，隨著國家行政體制尤其是公務(wù)員制度的改革，現(xiàn)行行員制自身的問題也日漸凸顯。

1.法律依據(jù)不足?，F(xiàn)行行員制是依據(jù)1996年總行印發(fā)的《中國人民銀行行員管理暫行辦法》，但“暫行辦法”沒有上升到類似《中華人民共和國公務(wù)員法》的地位和層次，使行員的權(quán)利與義務(wù)、職位分類、管理機(jī)制缺乏有力的法律支撐和保障，缺乏公認(rèn)的界定標(biāo)準(zhǔn)和充分的履職依據(jù)，缺乏社會(huì)認(rèn)可度，從而在地方政府及其相關(guān)職能部門、金融機(jī)構(gòu)中的權(quán)威性受到制約。

2.制度建設(shè)滯后?，F(xiàn)行行員制中的一些管理制度如養(yǎng)老統(tǒng)籌、績(jī)效考核、干部交流等制度已不能很好地滿足履職的需要。在履職過程中遇到具體問題，只能參照公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定和行政事業(yè)單位的有關(guān)制度執(zhí)行，說服力和公信力不強(qiáng)，在實(shí)際工作中有可能面臨一些行政復(fù)議的問題，影響基層央行形象。

3.考核難以量化。人民銀行分支機(jī)構(gòu)績(jī)效工資占工資總額計(jì)劃的60%～70%以上，但是由于人民銀行本身工作的特殊性，可量化的硬性指標(biāo)很少，給績(jī)效考核的具體操作上帶來很大難度，而且缺乏一套科學(xué)、合理的考評(píng)體系。目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行的仍是與行政職務(wù)或?qū)I(yè)技術(shù)職務(wù)相聯(lián)系的職級(jí)分配機(jī)制，未能與職責(zé)履行情況緊密結(jié)合起來，在一定程度上造成分配上的隨意性、盲目性，不能充分發(fā)揮績(jī)效工資的正向激勵(lì)作用。

二、當(dāng)前分支機(jī)構(gòu)、人員定位三種模式優(yōu)劣比較分析

國務(wù)院批復(fù)人民銀行新的“三定”方案之后，人民銀行分支機(jī)構(gòu)和人員定性面臨三種選擇：一是維持目前格局，完善現(xiàn)行行員制。二是按公務(wù)員管理。三是按事業(yè)單位管理?，F(xiàn)就其優(yōu)劣進(jìn)行比較分析。

1.從人民銀行整體履職和運(yùn)行管理的角度看。現(xiàn)行行員制實(shí)行20年來，對(duì)央行分支機(jī)構(gòu)職能的有效發(fā)揮起了重要的支撐作用，從總體上講適應(yīng)中央銀行履職的要求，對(duì)于推動(dòng)分支機(jī)構(gòu)在貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定及提供金融服務(wù)三大職能方面發(fā)揮了積極的作用。但目前尚不夠完善的行員管理模式隨著國家公務(wù)員制度的實(shí)行，對(duì)于調(diào)動(dòng)干部職工履職積極性，提升履職效能產(chǎn)生了一些不利的影響。實(shí)行公務(wù)員管理模式，總行與分支機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)，便于總行統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，有利于宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)以及與政府職能部門改革對(duì)接。事業(yè)單位管理模式，在干部管理上實(shí)行聘任制，總體上講呈現(xiàn)更多的靈活性，在一定程度上可以調(diào)動(dòng)員工的積極性。但人民銀行分支機(jī)構(gòu)若完全按事業(yè)單位管理，它的地位、權(quán)利和手段等難以與之所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相匹配，難以高效有力地履行人民銀行分支機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的行政管理職責(zé)，不利于人民銀行職能的充分發(fā)揮。

2.從干部人事管理的角度看。現(xiàn)行行員管理模式既可設(shè)置行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，又可設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)，為干部晉升提供了多種渠道和平臺(tái)，在一定程度上調(diào)動(dòng)了分支機(jī)構(gòu)干部職工的積極性，適應(yīng)了人民銀行履職的需要。但在績(jī)效考核方面，由于可量化的考核指標(biāo)不多，尚未形成完善的考核指標(biāo)體系，在對(duì)占工資總額70%左右的績(jī)效工資考核分配時(shí)，難以做到客觀公正，影響了部分干部的積極性。實(shí)行公務(wù)員管理模式，法律依據(jù)比較充分，相關(guān)制度比較規(guī)范，對(duì)于加強(qiáng)干部職工的管理有積極的作用。但在職務(wù)設(shè)置上實(shí)行單軌制，淡化對(duì)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘，一定程度上也制約了人才隊(duì)伍的成長和發(fā)展。事業(yè)單位在干部人事管理上有著較強(qiáng)的靈活性、自主性和較為寬松的發(fā)展環(huán)境，有利于調(diào)動(dòng)干部職工履職的積極性和主動(dòng)性，最大限度地發(fā)揮其聰明才智。但事業(yè)單位缺乏一套完整的人事管理法律法規(guī)，在干部任免、工資晉升、職稱評(píng)聘等方面的制度建設(shè)也相對(duì)滯后，而且沒有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置，在干部晉升方面有一定局限。

3.從財(cái)務(wù)管理體制的角度看。人民銀行實(shí)行全科目全賬戶預(yù)算管理，有利于規(guī)范財(cái)務(wù)行為，強(qiáng)化人民銀行依法履職意識(shí)。但人民銀行現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理也存在一些不足，預(yù)算編制難以做到與實(shí)際相吻合。財(cái)務(wù)預(yù)算難以調(diào)整，《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》規(guī)定“人民銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后，在年度執(zhí)行過程中，一般不作調(diào)整”，在實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)指標(biāo)下達(dá)后，基層行根據(jù)實(shí)際情況，往往需要對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。但由于指標(biāo)下達(dá)較晚，因此調(diào)整指標(biāo)申請(qǐng)更晚，再需經(jīng)過逐級(jí)上報(bào)總行，由總行向財(cái)政部申請(qǐng)調(diào)整，時(shí)間長、環(huán)節(jié)多，在一定程度上影響了工作的高效有序開展。公務(wù)員實(shí)行的是“報(bào)帳制”，財(cái)務(wù)管理相對(duì)于人民銀行的全科目全賬戶預(yù)算管理辦法有著較強(qiáng)的靈活性，有利于分支機(jī)構(gòu)編制預(yù)算，統(tǒng)籌安排，合理使用調(diào)度資金。但是在沒有財(cái)政撥款的情況下，不能先支出，后報(bào)帳。事業(yè)單位實(shí)行全額撥款、差額撥款、自收自支，這種預(yù)算管理辦法具有預(yù)算編制較為準(zhǔn)確，便于管理，使用靈活等優(yōu)點(diǎn)。但也存在一些明顯缺陷：諸如預(yù)算編制不全面，預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金相脫節(jié)；預(yù)算執(zhí)行缺乏分析考核制度；支出預(yù)算缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，不利于節(jié)約型機(jī)關(guān)的建設(shè)。

4.從員工工資福利的角度看。從總體上看，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在職職工工資水平略高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，這是基于人民銀行現(xiàn)行工資管理實(shí)行行政職務(wù)工資和職稱工資就高的“兩條線”運(yùn)行模式的結(jié)果。但部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的公務(wù)員津補(bǔ)貼政策比較多，作為“條條”管理的人民銀行分支機(jī)構(gòu)不能享受當(dāng)?shù)卣囊恍﹥?yōu)惠政策，使員工收入與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員相比有一定差距。公務(wù)員管理實(shí)行單一的職務(wù)工資制度，這對(duì)于人民銀行分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資的員工來說，其工資收入有所下降。事業(yè)單位職工的工資收入普遍比公務(wù)員低，不利于調(diào)動(dòng)員工的積極性。endprint

5.從員工養(yǎng)老統(tǒng)籌的角度看。目前，人民銀行分支機(jī)構(gòu)行員實(shí)行系統(tǒng)養(yǎng)老統(tǒng)籌，分支機(jī)構(gòu)可以根據(jù)職工的總收入提取養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)籌管理，合理實(shí)施。但人民銀行現(xiàn)有人數(shù)眾多的離退休職工，系統(tǒng)養(yǎng)老的缺口已經(jīng)顯現(xiàn)，統(tǒng)籌資金的支付壓力越來越大。2014年10月國家施行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以后，公務(wù)員制和事業(yè)單位職工按照個(gè)人繳納工資收入的8%，單位繳納20%的比例參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后由地方社保部門支付退休工資，具有組織機(jī)構(gòu)健全、管理規(guī)范、監(jiān)督到位、調(diào)劑面大，保障力強(qiáng)等特點(diǎn)。對(duì)單位和個(gè)人均無養(yǎng)老壓力，退休生活待遇也得到了有效保障。

6.從專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的角度看。現(xiàn)行行員管理制度實(shí)行的是行政職務(wù)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)雙軌運(yùn)行的管理模式，這種模式能夠互相促進(jìn)、互相補(bǔ)充，既能為管理型人才提供了高效履職通道，也能為專業(yè)型、技術(shù)型人才成長搭建平臺(tái)。實(shí)行公務(wù)員管理模式，突出行政職務(wù)，干部晉升渠道比較單一，形成千軍萬馬過“獨(dú)木橋”，不利于專業(yè)人才的成長。實(shí)行事業(yè)單位管理模式，專業(yè)人才可以得到有效配置，有利于干部隊(duì)伍的發(fā)展和各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

三、政策建議

經(jīng)過初步的調(diào)查研究和分析比較，我們認(rèn)為，人民銀行分支機(jī)構(gòu)和人員定性，應(yīng)選擇完善現(xiàn)有的行員制。

人民銀行現(xiàn)行行員制實(shí)行20年以來，發(fā)揮了積極的重要的作用，既可執(zhí)行行政職務(wù)工資和職稱資就高“兩條線”運(yùn)行的工資管理模式，又可在行員錄用、干部管理、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面呈現(xiàn)較多的靈活性。特別是為分支機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍的成長、優(yōu)秀人才的脫穎而出創(chuàng)造了良好的環(huán)境，基層干部職工是比較滿意的。但須在以下幾個(gè)方面需進(jìn)一步完善：

1.明確行員的法律地位。應(yīng)完善1996年出臺(tái)的行員管理暫行辦法，使行員制既有公務(wù)員的地位和權(quán)威，又有事業(yè)單位的靈活性，而且能得到國家法律層面的支持和社會(huì)各方面的認(rèn)同。

2.完善干部管理制度和考核評(píng)價(jià)體系。在制度建設(shè)上，基于人民銀行既具有管理職能，又具有服務(wù)職能的雙重屬性，以及分支機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍呈現(xiàn)的多樣化特點(diǎn)，應(yīng)逐步完善與之相配套的規(guī)章制度；在內(nèi)部管理上，結(jié)合人民銀行履行職能的需要，建立和完善科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系。

3.完善工資、養(yǎng)老統(tǒng)籌管理體系。通過明確行員地位，建立既有公務(wù)員特點(diǎn)，又有事業(yè)單位工資靈活性的行員制工資管理體系；鑒于國家改革的大形勢(shì)，建立具有央行特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和獨(dú)立運(yùn)行管理的職業(yè)年金體系。endprint