安若玲

摘 要：清末新政實(shí)行以來(lái)到民國(guó)初年，綏遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)始了坎坷的地方自治。但是由于綏遠(yuǎn)地區(qū)一直缺乏一個(gè)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，再加上傳統(tǒng)思想的禁錮和地區(qū)災(zāi)荒的嚴(yán)重，阻礙了自治的真正實(shí)現(xiàn)。但是，盡管議會(huì)選舉的自治沒(méi)有完全落實(shí)到地區(qū)，近代化的影響卻滲了進(jìn)來(lái)，促進(jìn)了民眾意識(shí)的覺(jué)醒。后期由于在自治的影響下，還成立了保衛(wèi)團(tuán)等民間團(tuán)體，保障了基層組織的社會(huì)穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：綏遠(yuǎn) 自治 選舉 困難

清朝末年，尤其是甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著近代民主思潮的興起，國(guó)外的“地方自治”①思想也隨即傳入中國(guó)，并且受到了廣泛的關(guān)注。迫于內(nèi)憂(yōu)外患的形勢(shì)，清政府不得不把地方自治納入到籌備立憲的整體范圍中來(lái)，稱(chēng)“地方自治一事，為將來(lái)憲政的基礎(chǔ)，此實(shí)內(nèi)政改革最大之關(guān)鍵”②作為邊疆的綏遠(yuǎn)地區(qū)③自然也受到這種影響，但是它的自治之路卻更為曲折和艱辛。

一、清末時(shí)期

光緒33年，山西省諮議局成立，附設(shè)自治研究所，當(dāng)時(shí)綏遠(yuǎn)隸屬于山西，為歸綏道轄治區(qū)域?！暗缹俑鲝d選送人員，赴省入所學(xué)習(xí)，二年畢業(yè)，由山西布政使司委派籌設(shè)各廳自治事務(wù)所，并頒發(fā)自治通則?！雹芷鸪跤捎诮椷h(yuǎn)地區(qū)較為偏遠(yuǎn)，民智閉塞，風(fēng)氣未開(kāi)，所以各屬?gòu)d除了歸化城廳（歸化城廳是道治所在，人口較多且密集，舉辦新政，較為容易）、托克托廳、豐鎮(zhèn)廳等數(shù)廳，其他都未能如期籌設(shè)。

光緒三十四年，將自治事務(wù)所改組為議事會(huì)、董事會(huì)，分為研究和執(zhí)行兩個(gè)部門(mén)，辦理組織的人員主要由漢、滿(mǎn)、蒙人構(gòu)成，會(huì)務(wù)實(shí)行投票選舉。同時(shí)在議事會(huì)、董事會(huì)召開(kāi)期間，各廳也會(huì)分區(qū)派人宣講自治理念，以加深民眾的認(rèn)識(shí)和理解。宣統(tǒng)元年，山西省辦理第一屆諮議局議員選舉，被選舉的議員需滿(mǎn)二十五歲以上，選舉人需滿(mǎn)二十歲以上，并且要求“在選舉區(qū)內(nèi)居住滿(mǎn)二年以上，并年納直接稅二元以上或考取附生之資格，或有值五百元以上不動(dòng)產(chǎn)為合格”④將十二廳⑤劃分為歸綏道屬的第四選舉區(qū)，以各廳同知通判為初選監(jiān)督，歸綏道為復(fù)選監(jiān)督，第二年春，各廳如期進(jìn)行初選，七月進(jìn)行復(fù)選，史煥文等人當(dāng)選。值得一提的是，雖然在此之前官?gòu)d已經(jīng)廣泛宣傳自治，但“多數(shù)偏遠(yuǎn)地方，仍不解選舉為何”，所以上述選舉仍然是有很大的地區(qū)局限。

直到辛亥革命爆發(fā)，社會(huì)動(dòng)蕩，歸化城廳的議、董事會(huì)會(huì)務(wù)便停頓了。但面對(duì)巡防軍嘩變、地方動(dòng)亂、人心不穩(wěn)的時(shí)局，曾經(jīng)的會(huì)內(nèi)人員為輔助官?gòu)d維持秩序，召集各界地方官神，組建國(guó)民公會(huì)，“以保持地方治安為宗旨，當(dāng)大局未定之秋，人心賴(lài)以鎮(zhèn)靜，市面未致混亂?！雹芎笄宓弁宋?，國(guó)民公會(huì)于民國(guó)元年解散。

二、民國(guó)初期

辛亥革命推翻了清王朝，中華民國(guó)南京臨時(shí)政府建立，但清末開(kāi)始的地方自治并沒(méi)有停止，反而因其符合共和制度的要求和歷史發(fā)展的趨勢(shì)而為民國(guó)政府所采納，各級(jí)自治會(huì)仍不斷成立。民國(guó)元年，山西全省諮議局改組為臨時(shí)省議會(huì)，在歸化城成立廳議會(huì)，當(dāng)時(shí)大局初定，地方需要善后的事情極多，上至官員，下至民眾，都在廳議會(huì)上積極獻(xiàn)策，為維護(hù)地方格局做出了不小的貢獻(xiàn)。但是縱觀(guān)每屆議會(huì)的組織人員，基本都是以漢滿(mǎn)蒙及商會(huì)為主體，商界后來(lái)單獨(dú)建立了商務(wù)總會(huì)后，就再也沒(méi)有參加過(guò)議會(huì)。盡管后來(lái)議會(huì)停停辦辦，存在的時(shí)期并不長(zhǎng)久，但議會(huì)人員卻并沒(méi)有因議會(huì)的停止而徹底解散。例如陸軍第一鎮(zhèn)駐綏軍隊(duì)，在五月初的時(shí)候，曾經(jīng)因缺乏軍餉，“幾致嘩潰”，當(dāng)時(shí)的議會(huì)人員為防止兵變，立即積極四處奔走籌款，規(guī)勸巨商大盛魁、通順店等顧全大局，籌到了軍餉，“率使兵禍消弭于無(wú)形”。

民國(guó)3年，北京政府頒布了地方自治試辦條例，但是由于綏遠(yuǎn)地區(qū)“邊疆要塞，鎮(zhèn)撫為急，籌防施政，事務(wù)殷繁，匪患頻發(fā)，各縣皆被擾害，地方不靖……”所以并沒(méi)按例施行自治。民國(guó)十年12月，南京國(guó)民政府第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議在南京召開(kāi)。會(huì)議決定改革縣政，以縣為自治單位，成立縣建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。⑥于是綏遠(yuǎn)成立了綏遠(yuǎn)全區(qū)自治籌備處，并且每月?lián)芙o經(jīng)費(fèi)一百二十元，由禁煙善后局負(fù)責(zé)撥發(fā)，籌備自治事宜。綏遠(yuǎn)地區(qū)的地方自治分為二期籌辦，“如歸綏、薩拉齊為綏區(qū)最繁盛地點(diǎn)，民智開(kāi)通，定為實(shí)行縣治第一期。托克托、和林格爾、清水河縣，或地勢(shì)偏僻，或區(qū)域偏小，暫時(shí)未有實(shí)施資格，定為第二期?！雹苡谑菤w綏縣于十二年二月照章選舉議員，籌設(shè)縣議會(huì)，，全區(qū)分五區(qū)投票，分別選舉了19名議員和后補(bǔ)議員。緊接著，薩拉齊縣和托克托縣以培養(yǎng)地方人才為目標(biāo)籌設(shè)了自治講習(xí)所，共培訓(xùn)學(xué)員34名。

民國(guó)14年9月，綏遠(yuǎn)修正自治籌備處簡(jiǎn)章，綏遠(yuǎn)全區(qū)自治籌備處改為綏遠(yuǎn)全區(qū)地方自治籌備處，另外又增設(shè)自治督察員二人。隨后綏遠(yuǎn)各縣赴省參與會(huì)議，為創(chuàng)辦模范村訂立村制章則，并選派口齒伶俐的工作人員，分別去各個(gè)鄉(xiāng)村講解，宣揚(yáng)自治。但可惜的是，時(shí)局變動(dòng)，執(zhí)政易人，自治事宜總是隨時(shí)停頓，所以綏遠(yuǎn)地區(qū)的地方自治終歸是曇花一現(xiàn)。

綏遠(yuǎn)地區(qū)的地方自治經(jīng)歷了重重困難。首先，缺乏一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。盡管清末新政時(shí)，清廷已經(jīng)明確認(rèn)識(shí)到地方自治“于官治自治之限閾，鄭重剖析，勒為法典，上下相信，守之不渝。……各守分限，而責(zé)任亦無(wú)旁貸。”⑦但是基于皇權(quán)下的地方自治，清政府有一種天然的擔(dān)憂(yōu)和被動(dòng)。這種被動(dòng)導(dǎo)致了清廷不會(huì)真正的將自治納入新政范圍。尤其在實(shí)行自治的過(guò)程中，選舉并未真正意義上的實(shí)現(xiàn)，多數(shù)地方政務(wù)還是由大的鄉(xiāng)紳把持。而后到民國(guó)初期，政局變動(dòng)頻繁，軍閥混戰(zhàn)，由下表可以看出軍閥主政綏遠(yuǎn)的情況，更加證明綏遠(yuǎn)一直未能有一個(gè)安定的政治環(huán)境來(lái)籌劃。

其次，傳統(tǒng)思想阻礙太大。地方自治思想來(lái)源于西方，它與中國(guó)的傳統(tǒng)政治思想之間有著巨大差異。中國(guó)傳統(tǒng)政治思想是以皇權(quán)為中心的，習(xí)慣了自上而下的統(tǒng)治，地方缺乏對(duì)自主性的認(rèn)識(shí)。盡管辛亥革命推翻了君主專(zhuān)制制度，建立起了民主共和國(guó)，雖然近代化工業(yè)被強(qiáng)迫的進(jìn)入了傳統(tǒng)中國(guó)，但是傳統(tǒng)的觀(guān)念仍然根植于腦海。并且近代綏遠(yuǎn)地區(qū)的社會(huì)既有社會(huì)制度的不同（封建制與郡縣制）又有經(jīng)濟(jì)方式的不同（農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)、游牧經(jīng)濟(jì)），還有時(shí)代的不同（傳統(tǒng)社會(huì)與近代社會(huì)）。這些不同就將綏遠(yuǎn)地區(qū)變成一個(gè)“舊俗未改、新習(xí)涌入、矛盾重重”的掙扎社會(huì)。許多民眾對(duì)新生事物仍然充滿(mǎn)著疑惑和不解，更不必說(shuō)選舉自治之事了。endprint

再次，綏遠(yuǎn)地區(qū)災(zāi)荒嚴(yán)重。清末民初，遠(yuǎn)的自然災(zāi)害十分嚴(yán)重，旱災(zāi)、水災(zāi)、冰雹、霜凍接連不斷?！安灰馓幨钇陂g，各縣逆風(fēng)突起。不息者五日，天氣異常寒冷，到處飛雪，水皆成冰，而農(nóng)霜普降，田禾受凍?！雹酁?zāi)害不僅導(dǎo)致大量人口的流離死亡，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也造成了嚴(yán)重影響，農(nóng)田顆粒無(wú)收，就會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩沖突，例如綏遠(yuǎn)地區(qū)的薩拉齊自清初以來(lái)就是商業(yè)重鎮(zhèn)，以貨、糧、錢(qián)、當(dāng)四行為骨干。民國(guó)以來(lái)，“錢(qián)莊銀號(hào)悉被土匪洗劫而倒閉…”⑨于此同時(shí)，災(zāi)荒對(duì)人們的思想意識(shí)也有很大影響。首先表現(xiàn)在在自然災(zāi)害的打擊下，災(zāi)民意志消沉、情緒低落，甚至喪失了繼續(xù)生存的信心和勇氣。更有甚者靠吸食鴉片，尋求心理安慰。這樣惡劣的生存環(huán)境導(dǎo)致民眾根本無(wú)暇顧及所謂的區(qū)域自治，本身就民智未開(kāi)，再加上環(huán)境的不允許，可謂對(duì)自治的理解是先天不足，后天畸形。

其實(shí)，綏遠(yuǎn)地區(qū)的地方自治從清末以來(lái)就進(jìn)行的十分坎坷，再加上綏遠(yuǎn)地區(qū)本身的不利條件，自治之路可謂艱難。但是綏遠(yuǎn)進(jìn)行自治也并不是一無(wú)所獲。首先，歷史上的綏遠(yuǎn)地處偏僻，盡管與俄國(guó)接壤，但是并沒(méi)有受到其過(guò)多近代化的影響。但鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，尤其是清末新政以來(lái)，隨著新政的實(shí)施，綏遠(yuǎn)才真正的開(kāi)始受到近代化的影響，開(kāi)始發(fā)展一系列的工業(yè)、建立近代警察制度等。尤其是自治的宣傳，像一股新鮮血液注入到民眾的血脈里，雖一時(shí)無(wú)法徹底理解，但卻促進(jìn)了民眾民主意識(shí)的覺(jué)醒。盡管議會(huì)選舉并沒(méi)有真正的落實(shí)在綏遠(yuǎn)民間，但是縣、區(qū)、村自治卻隨著縣董、區(qū)董、村董的建立而實(shí)行起來(lái)。尤其是面對(duì)村里土匪、偷盜等治安問(wèn)題時(shí)，各區(qū)還自發(fā)建立了保衛(wèi)團(tuán)，修建了土堡，以保障村民的安全和生產(chǎn)?？傊?，綏遠(yuǎn)地區(qū)的地方自治之路是艱難的前進(jìn)，雖然曲折困難多，但是仍有成績(jī)。

注釋

① 地方自治思想指：在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成的法人團(tuán)體（地方自治團(tuán)體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種地方政治制度.

② 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料：上冊(cè)[M].北京：中華書(shū)局，1979.

③ 本文所指的綏遠(yuǎn)地區(qū)是1928年民國(guó)政府設(shè)立的綏遠(yuǎn)省轄區(qū)，以今天的行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)劃分主要包括：內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾盟、鄂爾多斯市、烏海市、寧夏回族自治區(qū)的陶樂(lè)縣以及陜西省長(zhǎng)城以北的部分.

④ 綏遠(yuǎn)通志稿（卷六十一）·自治[C].內(nèi)蒙古人民出版社，2007.

⑤ 十二廳指：原七廳：歸化城、薩拉齊、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、托克托、和林格爾、清水河.新五廳：五原、武川、興和、陶林、東勝.

⑥ 鄭大華.民國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

⑦ 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料（下冊(cè)）[C].中華書(shū)局，1979.

⑧ 周頌堯.綏災(zāi)視察記[M].綏遠(yuǎn)賑務(wù)會(huì)印，民國(guó)十八年.

⑨ 薩拉齊縣治（卷10）·經(jīng)濟(jì)[C].民國(guó)三十年印.

？輥？輮？訛 牛敬忠.近代綏遠(yuǎn)地區(qū)的社會(huì)變遷[M]，第一版.內(nèi)蒙古大學(xué)出版，2001，2：30.endprint