地方政府負債預警研究

符敏

摘要：由于我國城市化進程加速和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，政府舉債擴大財政性投資和增加公共產(chǎn)品供給已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。法律和現(xiàn)實的沖突使地方政府負債在很長一段時期作為敏感話題而缺少公開探討和研究，導致地方政府負債管理相對滯后，本文通過債務審計實踐和債務預警理論學習，根據(jù)我國地方政府負債的現(xiàn)狀，對建立負債預警機制的重要性和負債預警機制的構建要素，提出了一些建議。

關鍵詞：地方政府；負債；預警

一、我國地方政府負債現(xiàn)狀

（一）負債規(guī)模較大，部分地區(qū)債務負擔較重

這些債務負擔較重的地區(qū)主要位于我國中西部欠發(fā)達地區(qū)，其財政收入相對較低，并且所舉債務大量用于政府機關公用支出和人員支出，債務回報較少，償債資金來源缺乏，存在較大債務隱患。東部發(fā)達地區(qū)雖然主要將債務資金用于地方建設，但也存在較大的流動性風險。

（二）債務管理體系不夠健全，缺乏有效的風險防御機制

省級政府管理債務管理體系薄弱，市、縣級政府的債務管理尤其處于半失控狀態(tài)。當然從某些縣級市政府性債務審計情況來看，其債務管理體系應該說是比較健全的，出臺了專門的債務管理辦法，也建立了償債準備金制度，同時財政部門配備了專門人員對債務進行管理。但是，就實際操作情況來看，債務管理辦法側(cè)重于舉債的審批和債務資金的調(diào)度，對債務資金的來源、投向、償還等缺乏嚴謹?shù)慕y(tǒng)籌規(guī)劃，對債務風險的防御能力偏弱，債務管理流于形式。地方政府規(guī)模的急劇膨脹，主要集中在最近5年，雖然有城市化進程加速的推動，但也有債務管理體系不健全引起的盲目舉債等原因。

（三）債務信息不夠透明，存在較大規(guī)模的隱性負債

部分隱性負債屬于二、三類債務，但不少債務由于分布廣、隱蔽性強，以及審計機關的人力物力所限。由于隱性負債透明度差，地方政府在實行債務管理時往往容易忽視，造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全面，引發(fā)和加劇財政風險。隱性負債的形成，主要是地方政府融資渠道相對狹窄，但對資金的需求又比較迫切，只能另辟途徑。中國人民銀行公布的《中國金融穩(wěn)定報告2011》中就指出，“政府部門債務水平較低，但隱性負債問題值得關注?！惫们也徽摗罢块T債務水平較低”的結論正確與否，大量隱性負債的存在確實需要我們引起重點關注。

二、建立地方政府負債預警機制的必要性

地方政府性負債形成后，至少在較長一段時期內(nèi)將持續(xù)存在，只能加強管理和引導，降低引發(fā)財政風險的可能性。針對上述地方政府性債務現(xiàn)狀，為有效防范風險，使政府性債務控制在安全范圍內(nèi)，建立債務預警機制成為各地方政府的當務之急。

（一）完善的債務預警機制有助于地方政府適時調(diào)整債務規(guī)模和結構，增加抵御金融風險能力

從地方政府債務風險內(nèi)涵即地方政府可支配資源與地方政府債務負擔兩方面入手，反映地方政府債務運行狀態(tài)和債務風險的嚴峻程度，這是建立地方債務風險預警系統(tǒng)的基本任務。債務預警機制最基本的功能，就是通過一系列預警指標以及判別標準實現(xiàn)對債務現(xiàn)狀的精確數(shù)據(jù)分析，從而為地方政府債務決策提供依據(jù)。上述任務的實現(xiàn)，必須通過完善的債務實時監(jiān)測系統(tǒng)，從而保障決策的準確、及時、有效。

（二）完善的債務預警機制有助于揭示和分析政府隱性債務，提高政府債務決策的全面性和完整性

隱性負債因其結構散、分布廣、種類多，往往難以全面有效地進行統(tǒng)計，即使是地方政府債務管理部門和決策機構也往往難以全面掌握，遑論對隱性債務進行籌劃和風險分析。債務預警機制能夠全面搜集和分析相關數(shù)據(jù)，對隱性債務進行確定，并在此基礎上將隱性債務納入債務管理體系，使債務管理更加全面合理。

（三）完善的債務預警機制有助于債務管理部門實現(xiàn)債務風險預算，降低債務違約風險

債務預警系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)對未來債務狀況的有效預測，可根據(jù)每一項負債的參數(shù)以及債務違約概率，確定未來償還債務對財政資金的需求，形成一個長期的、完整的、滾動的債務預算體系。在現(xiàn)階段國內(nèi)貨幣政策緊縮、宏觀調(diào)控風險加大地情況下，債務風險預算顯得尤為重要。因此，在這種狀況下，迫切需要債務預警體系對償債資金進行全面、妥善、合理的安排，降低債務違約風險。

三、地方政府負債預警基礎的構建

地方債務預警系統(tǒng)的構建，應以具有完整統(tǒng)計數(shù)字的債務為核心，以地方財政收入、GDP等經(jīng)濟數(shù)據(jù)位參考變量，以流動性、清償能力等為主要評價指標，并與地方財政經(jīng)濟狀況緊密相關，具備全面、科學、高效等特點，堅持實用性和動態(tài)性原則。

（一）數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)

區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)、財政收支數(shù)據(jù)和債務數(shù)據(jù)的采集是債務預警系統(tǒng)的基礎。就目前來看，區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)應該包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、社會固定資產(chǎn)總投資、居民人均收入等基礎數(shù)據(jù)；財政收支數(shù)據(jù)應包括財政總收支、一般預算收入、各類基金收入、土地出讓收入、交通水利等各類基礎設施總投資額等；債務數(shù)據(jù)可從借、用、還三方面進行選取，應包括負債總額、債務來源分類匯總數(shù)、債務投向分類匯總數(shù)、償債資金來源分類匯總數(shù)、未來年度償債數(shù)等。上述數(shù)據(jù)必須由各專業(yè)部門核實無誤后，統(tǒng)一錄入債務預警信息數(shù)據(jù)庫，并進行梳理和分類登記，保證數(shù)據(jù)的完整性和全面性，同時，可根據(jù)地方債務的發(fā)展變化狀況，適時調(diào)整采集數(shù)據(jù)類型，以保證數(shù)據(jù)的實用性。

（二）預警指標系統(tǒng)

從目前我國的債務預警研究現(xiàn)狀來看，對預警指標的選取和完善還處于摸索階段，尚未形成全面完整的指標評價系統(tǒng)。預警指標的選取仍可從借、用、還三方面著手。借債環(huán)節(jié)的基礎指標包括債務率（債務總額/地方綜合財力）、償債率（當年還本付息額/地方綜合財力）、財政赤字率（當年財政赤字額/地區(qū)GDP）、債務依存度（當年債務新增額/當年財政總支出）等；用債環(huán)節(jié)的基礎指標包括債務項目的投入產(chǎn)出比（負債項目實際產(chǎn)出總額/總投資額）、地區(qū)可用財力增速與債務增速比（地區(qū)可用財力增速/債務增速）、具備自我清償能力債務比（能夠自我清償債務投資額/債務總額）等；償債環(huán)節(jié)包括償債率（當年還本付息總額/地方綜合財力）、逾期債務率（當年逾期債務/債務總額）、借新還舊償債率（當年舉新債償還債務本息額/當年償還債務本息總額）、償債準備金償債率（當年動用償債準備金償還債務本息額/當年償還債務本息總額）以及土地出讓收入償債比例（當年用土地出讓收入償還本息額/當年償還債務本息總額）等。選取上述指標后，應結合當?shù)亟?jīng)濟狀況、財政收入狀況、建設投資狀況等，確定合適的數(shù)據(jù)作為預警線。

（三）數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)

數(shù)據(jù)分析是債務預警的核心，只有準確、及時地進行數(shù)據(jù)分析，才能發(fā)揮預警作用。數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)的首要任務是應進一步檢查和核對所采集基礎數(shù)據(jù)的準確性，然后根據(jù)預警指標對數(shù)據(jù)進行分析。對于所采用的預警指標，可分別設置相對應的借、用、還三大類指標框架內(nèi)的權重值。如債務率是較重要指標，在“借”中的權重可設為50%。

指標數(shù)據(jù)計算以后，可根據(jù)分析結果與設置的預警線差距，賦予相應的結果值。以債務率為例，若設定的預警線為100%，當分析結果為120%時，可賦予“-1”的結果值；當分析結果為130%時，可賦予“-2”的結果值；當分析結果為80%時，可賦予“1”的結果值。

（四）風險反饋系統(tǒng)

預警信息反饋應包括縱向反饋和橫向反饋兩個層次，縱向反饋包括將預警結果向上反饋至同級政府決策層，向下反饋至投融資平臺等舉債單位；橫向反饋包括將預警結果反饋至同級財政、審計等管理監(jiān)督部門和建設、水利、交通、國土、農(nóng)業(yè)等債務資金涉及部門。針對當前預警機制缺失的現(xiàn)狀，各地方政府應指定預警反饋綜合協(xié)調(diào)部門，區(qū)分預警反饋的存續(xù)期，針對不同預警存續(xù)期的信息采取不同的預警化解措施，提高預警信息反饋的靈敏度。各相關單位收到預警反饋信息后，應及時出臺措施化解債務風險。債務風險化解措施主要包括：制定科學的債務收支計劃、調(diào)整舉債額度、調(diào)整債務投向、建立償債準備金制度或擴大償債準備金規(guī)模等。其中較為重要的是，必須制定有較強操作性和風險導向性的償債計劃，盡量將可預見性的風險包涵在計劃之內(nèi)，切實發(fā)揮債務預警系統(tǒng)對償債資金的籌劃

作用。

參考文獻：

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（作者單位：浙江省商業(yè)集團有限公司）endprint