張璐

摘要：與以往的扶貧方式相比，精準(zhǔn)扶貧以全面建成小康社會為目標(biāo)、以“滴入式”扶貧為理念，采用政府主導(dǎo)的多元化扶貧主體，并更加注重科學(xué)治理。在實踐中，精準(zhǔn)扶貧依然存在貧困戶精準(zhǔn)識別難度大、貧困戶退出和再入機制不健全、扶貧資源配置利用效率低等問題。因此，今后要通過完善貧困戶精準(zhǔn)識別方法、健全貧困戶退出和再入機制、完善“三位一體”扶貧協(xié)作機制、推進農(nóng)村土地、金融、社保等相關(guān)制度改革的路徑實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識別；“三位一體”；農(nóng)村改革

一、我國扶貧工作的歷史演變

新中國成立以來，黨和政府為了提高人民生活水平，大力發(fā)展國民經(jīng)濟。但是，由于計劃經(jīng)濟體制下長期實施的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡管采取了許多積極措施，卻仍然造成農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)人口的普遍性貧困。1978年，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口多達2.5億。

改革開放初期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國率先在農(nóng)村地區(qū)實施改革，建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民收入水平大幅度提高。這一時期我國減貧效果顯著，至20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村絕對貧困人口減少了1/2，降至1.25億。

20世紀(jì)80年代中期以后，我國進入經(jīng)濟高速增長階段，我國成立了專門的扶貧機構(gòu)，確定了貧困標(biāo)準(zhǔn)，開始有計劃、有組織地實施大規(guī)模的扶貧工作。這一時期我國扶貧工作實現(xiàn)了救濟式轉(zhuǎn)變向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。至1992年年底，農(nóng)村貧困人口降至8000萬。

1994年，國務(wù)院制定頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出基本解決貧困人口的溫飽問題，標(biāo)志著我國扶貧工作進入攻堅階段。至20世紀(jì)末，我國農(nóng)村地區(qū)貧困人口降至3000萬。

為了鞏固溫飽成果，我國自2001年起實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》，提出改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)。這一階段，我國農(nóng)村居民收入穩(wěn)步提高，社會事業(yè)也不斷進步，最低生活保障制度已全面建立。

2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2010）》頒布實施，并將農(nóng)民人均收入2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。按照新標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，2011年全國有1.22億人口需要扶貧。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念。次年，國務(wù)院制定《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》。至此，我國全面展開精準(zhǔn)扶貧工作。

二、精準(zhǔn)扶貧及其特征

精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。與以往的扶貧方式相比，精準(zhǔn)扶貧具有以下特征。

第一，以全面建成小康社會為目標(biāo)。以往的扶貧工作主要是以解決溫飽問題為目標(biāo)，著力于提高貧困人口的收入。而精準(zhǔn)扶貧則是以全面建成小康社會為目標(biāo)，不僅要實現(xiàn)貧困人口的收入增加，更要實現(xiàn)貧困人口生存環(huán)境的改善和自我發(fā)展能力的提升。

第二，以“滴入式”扶貧為理念。以往的扶貧工作主要采取“漫灌”的方式，實踐中存在針對性差、工作效率低下等問題。而精準(zhǔn)扶貧以“滴入式”扶貧為理念，從根本上對以往扶貧工作中遺留的難點和困境進行了更有效率、更有針對性的解決。

第三，以政府為主導(dǎo)的多元化主體。以往的扶貧工作以政府為主體，不利于調(diào)動社會其他力量參與扶貧的積極性。而精準(zhǔn)扶貧在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分利用社會資源，引導(dǎo)社會力量參與扶貧，積極探索政府與社會合作扶貧的模式，能夠充分激發(fā)扶貧的社會力量。

第四，以科學(xué)治理為扶貧重點。政府在以往的扶貧開發(fā)工作中過于偏重資金覆蓋，一定程度上忽視了基金的監(jiān)管和使用效率。而精準(zhǔn)扶貧更加注重扶貧項目的科學(xué)性和可行性，并在項目實施過程中更加注重動態(tài)管理和監(jiān)管考評。

三、精準(zhǔn)扶貧的實踐難點

（一）貧困戶的精準(zhǔn)識別難度較大

從農(nóng)戶實地調(diào)研情況來看，13.1%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。究其原因，可能存在于以下方面的問題。

首先，當(dāng)前貧困戶精準(zhǔn)識別的主要依據(jù)是收入水平。以收入水平識別貧困戶直接且客觀，但在實踐中存在較大的局限性。一方面，由于基層統(tǒng)計工作的不完善，有關(guān)部門難以及時、準(zhǔn)確掌握農(nóng)村家庭收入的真實水平及變動情況。另一方面，收入水平低只是致貧的重要因素之一，而收入之外的其他因素，如教育、疾病、嫁娶等支出性因素同樣可以導(dǎo)致貧困。可見，單純以收入水平作為貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)容易出現(xiàn)難選和漏選的問題。

其次，當(dāng)前貧困戶的識別普遍采取群眾投票評選的方式。這種方式雖然具有一定的公平性，但主觀性較強。尤其是在基層民主和法制建設(shè)不健全的情況下，容易被權(quán)勢和利益操縱，從而形成新的不公平問題。

此外，為了便于摸清貧困人口的分布狀況，基層政府往往采取自上而下指標(biāo)分解的方式開展貧困戶識別工作。這種方式在貧困面廣、貧困程度高的地區(qū)，會因為指標(biāo)的有限而難以做到貧困人口的全覆蓋，因而產(chǎn)生區(qū)域間的不公平。

（二）貧困戶退出和再入機制不健全

貧困戶的退出程序與貧困戶的認(rèn)定相似，地方政府通常會根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟基礎(chǔ)、扶貧資金的投入情況等，將脫貧指標(biāo)自上而下分解并下達至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧開發(fā)重點村。在這種退出機制下，有些干部急于求成，極易出現(xiàn)為完成指標(biāo)任務(wù)而假脫貧、“被脫貧”的現(xiàn)象。同時，貧困戶退出機制中有貧困戶簽字確認(rèn)的程序，一些已經(jīng)脫貧的群眾為了能夠繼續(xù)享受政府的扶貧政策，出現(xiàn)不愿簽字的現(xiàn)象。

此外，部分地區(qū)缺乏返貧人口再入機制。由于脫貧人口的抗風(fēng)險能力和發(fā)展能力相對較弱，因災(zāi)返貧、因病返貧的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)124個貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，近3年來貧困地區(qū)平均返貧率為12.9%。六盤山區(qū)、燕山-太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達到67.2%、53.7%和35.4%。在一些返貧率較高的地區(qū)，沒有針對脫貧人口的動態(tài)跟蹤管理，貧困人口的認(rèn)定也是“只出不進”，很多脫貧群眾擔(dān)心返貧后能否再次被納入扶貧對象。endprint

（三）扶貧資源配置利用效率較低

當(dāng)前，我國已基本構(gòu)建起專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧工作新格局。但是，政府各部門之間、以及社會各界之間難以協(xié)調(diào)的問題依然存在，導(dǎo)致扶貧資源的配置利用效率較低。

首先，專項扶貧是由國家安排專門投入，通過既定項目直接幫助貧困鄉(xiāng)村和貧困人口，主要由各級扶貧部門負(fù)責(zé)組織實施。但其能夠掌握的資源和基金都相對有限，而且對各單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的措施也較少。

其次，行業(yè)扶貧主要是由各行業(yè)部門履行行業(yè)管理職能，支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項目，承擔(dān)著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力的任務(wù)。目前看來，各行業(yè)部門已各自形成了相對獨立的扶貧實施方案，但其資源的重點投向是各自的扶貧聯(lián)系點，缺乏對扶貧資源的整體考慮和統(tǒng)籌安排，容易造成資源分配的地區(qū)間不平衡。且單一的行業(yè)資源可能無法解決貧困地區(qū)的綜合發(fā)展問題。

最后，社會扶貧主要是由社會各界從不同角度擴大扶貧資源，共同參與扶貧開發(fā)事業(yè)。但是，當(dāng)前的社會扶貧工作組織得相對松散，還未能實現(xiàn)與行業(yè)扶貧、專項扶貧一起形成扶貧開發(fā)的合力。

四、精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)路徑

（一）完善貧困戶精準(zhǔn)識別方法

首先，進一步加強和完善貧困戶建檔立卡登記工作，將貧困戶建檔立卡信息與其戶籍、低保等信息對接。其次，從多層次、多角度建立和完善貧困戶精準(zhǔn)識別方法。改變以收入水平作為貧困戶唯一識別標(biāo)準(zhǔn)的方法，將其收入和支出、消費等因素結(jié)合，建立起適合我國國情的全方位綜合評判體系。最后，為防止“被脫貧”等現(xiàn)象的發(fā)生，可根據(jù)貧困發(fā)生的原因?qū)⒇毨舴诸悮w入不同的數(shù)據(jù)庫，并進行動態(tài)跟蹤。

（二）健全貧困戶退出和再入機制

要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須做到扶貧對象“能進能出”。在建檔立卡的基礎(chǔ)上，進一步健全和完善貧困戶退出和再入機制，謹(jǐn)防數(shù)字脫貧、虛假脫貧等現(xiàn)象。參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村家庭日常生活成本，確定貧困戶的退出標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善脫貧戶跟蹤回訪機制，對脫貧戶生活狀況實施定期監(jiān)測，并及時將返貧戶再次納入幫扶對象。根據(jù)對脫貧戶、返貧戶的監(jiān)測結(jié)果，分析返貧原因，制定相應(yīng)的防范機制，并提供相應(yīng)的幫扶措施，最大限度降低返貧率。

（三）完善“三位一體”扶貧協(xié)作機制

一方面，加快編制專項扶貧和行業(yè)扶貧責(zé)任清單，將扶貧目標(biāo)、扶貧時限、扶貧措施等詳細列入清單，并將其納入目標(biāo)責(zé)任考核范圍。進一步明確各級扶貧辦及相關(guān)部門的每一項責(zé)任，避免扶貧工作的重復(fù)與遺漏。制定扶貧工作的開展進度計劃，明確每一項扶貧任務(wù)的時間節(jié)點，避免相關(guān)部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。另一方面，加快研究和制定社會扶貧工作的指導(dǎo)意見，明確社會扶貧的工作重點，引導(dǎo)社會參與扶貧的資金和資源流向最需要的地方，避免扶貧資源配置和使用的低效。

（四）推進精準(zhǔn)扶貧相關(guān)制度的改革

首先，深入推進農(nóng)村土地制度改革。完善耕地占補平衡制度，提高貧困地區(qū)閑置低效土地的利用效率，結(jié)合實際大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等。對產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、異地搬遷、危舊房改造等涉及基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項目用地，可開辟綠色通道，促進扶貧開發(fā)項目及時落地。其次，加快推進農(nóng)村金融制度改革。金融部門加強政策指導(dǎo)，加大信貸投入，引導(dǎo)和促進金融資源向貧困地區(qū)流動和聚集。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，針對貧困地區(qū)和貧困戶制定專門的貸款管理、風(fēng)險管理等政策，降低其貸款條件，拓寬融資渠道。最后，大力推進農(nóng)村社保制度改革。改革和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的制度公平和資源共享。進一步健全社會救助體系，為遭受重大災(zāi)害或突發(fā)傷病的家庭提供救助。發(fā)展農(nóng)村傳統(tǒng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險，創(chuàng)新產(chǎn)量保險、價格保險，防止因自然災(zāi)害或市場行情波動致貧返貧。

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（作者單位：中共陜西省委黨校經(jīng)管部）endprint