陳曉勤

(福建行政學(xué)院 法學(xué)教研部，福建 福州 350001)

法律科學(xué)

公產(chǎn)法視角下的公務(wù)用車制度改革——以F省第一輪公車改革實施情況為例

陳曉勤

(福建行政學(xué)院 法學(xué)教研部，福建 福州 350001)

公務(wù)用車的法律定位是行政公產(chǎn)。從F省第一輪公務(wù)用車制度改革的實施情況看，公務(wù)用車在設(shè)置上存在目標(biāo)模式偏差；在使用上欠缺行政效能，適用事項和程序不清；在管理上具體規(guī)定和配套制度乏力，共享平臺建設(shè)薄弱；在監(jiān)督上僅限于內(nèi)部監(jiān)督，未能形成完善的監(jiān)督體系。進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)用車制度改革，需要規(guī)范化、制度化的法律給予支撐。為此，建議明確公務(wù)用車制度的設(shè)置方式和程序，確立科學(xué)合理的設(shè)置制度；遵循合法、不違背設(shè)置初衷和最佳使用的原則，形成高效便捷的公車使用制度；加強(qiáng)“公物倉”建設(shè)，健全規(guī)范嚴(yán)格、資源整合良好的管理制度；加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)督，建設(shè)全方位、全過程的監(jiān)督制度。

公務(wù)用車；行政公產(chǎn)；公車改革

近年來，公務(wù)用車制度改革成為社會關(guān)注的熱點話題之一。公務(wù)用車制度改革既是節(jié)約政府開支、合理配置資源的迫切需要，也是深化行政體制改革、塑造服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。目前學(xué)界對公務(wù)用車制度改革的研究，大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)的角度來論述，少有從法學(xué)角度，尤其是從公產(chǎn)法角度展開討論。盡管公產(chǎn)法不是現(xiàn)實中的實定法，而是對行政主體占有和管理的公共財產(chǎn)進(jìn)行解釋和構(gòu)建的理論，并且正在形成和不斷完善中[1]，但從公產(chǎn)法的角度觀察公務(wù)用車制度改革，有助于我們明晰公務(wù)用車應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置、利用、管理和監(jiān)督，縮減公產(chǎn)管理的法外空間。2014年7月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》后，新一輪的公車改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛鋪開。F省從2015年底開始依照市場化、社會化的改革方向展開公車改革，至今已經(jīng)完成了第一輪公務(wù)用車制度改革。本文將結(jié)合此輪F省公車改革實施情況的調(diào)查數(shù)據(jù)*2017年上半年中共福建省委黨校地方治理研究中心就F省第一輪公車改革實施情況對國家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體工作人員展開調(diào)查，發(fā)放問卷790份，回收有效問卷781份，回收率為98.8%。本文以此次調(diào)查問卷結(jié)果和訪談內(nèi)容為主要依據(jù)。，從公產(chǎn)法的角度探討如何進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的科學(xué)化和法治化。

一、行政公產(chǎn)：公務(wù)用車的法律定位

長期以來，行政公產(chǎn)都是我國行政法學(xué)研究的冷門角落。學(xué)者們的視點一般集中在行政行為、行政程序方面，對行政組織法中行政主體的內(nèi)部設(shè)置和運轉(zhuǎn)少有關(guān)注。隨著社會和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公產(chǎn)在政府的行政運行和社會生活中發(fā)揮越來越重要的作用。[2]435依法行政不僅僅要規(guī)范行政主體的權(quán)限、職責(zé)和行為，還需要規(guī)范其達(dá)成手段。行政公產(chǎn)在行政組織法中作為達(dá)成行政目標(biāo)的物的手段而存在，依法對其進(jìn)行規(guī)范勢在必行。

行政公產(chǎn)在大陸法系國家是一個早已有之的概念，但是在內(nèi)容上還缺乏一個明確的界定。這一概念最初源于法國，行政法院運用判例和學(xué)說確定了一個較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，即“行政主體的以下財產(chǎn)屬于公產(chǎn)：(1)公眾直接使用的財產(chǎn)；(2)公務(wù)使用的財產(chǎn)，但該財產(chǎn)的自然狀態(tài)或經(jīng)過人為的加工以后的狀態(tài)必須是專門的或主要適應(yīng)于公務(wù)所要達(dá)到的目的的；(3)和公產(chǎn)接觸的物體(包括不可分割的補(bǔ)充物和有益的附屬物)”[3]。行政主體所占有或管理的財產(chǎn)只要符合其中一個標(biāo)準(zhǔn)，就可以視為是公產(chǎn)。德國法上的公物制度與之類似，公產(chǎn)指的是國家或自治團(tuán)體直接或間接為達(dá)到行政目的所必要的一切財產(chǎn)。從廣義上看，公產(chǎn)可以包括財政財產(chǎn)、行政財產(chǎn)和公共用財產(chǎn)；從狹義上看，公產(chǎn)則僅包括行政財產(chǎn)和公共用財產(chǎn)。[4]在我國，盡管一些法律法規(guī)的規(guī)定涉及行政公產(chǎn)，但行政公產(chǎn)仍然是一個學(xué)術(shù)概念而非法律用語。其概念可以歸納為“處于行政主體支配之下適用公法規(guī)則且直接服務(wù)于公共利益的財產(chǎn)”。這個概念包含了幾個要素：一是行政公產(chǎn)必須承載直接服務(wù)于公共利益的功能；二是行政公產(chǎn)適用公法的規(guī)則，典型表現(xiàn)為“不可轉(zhuǎn)讓且不受時效約束”[5]；三是行政公產(chǎn)必須在行政主體支配之下，為行政主體所有或管理；四是行政公產(chǎn)必須是一種財產(chǎn)，可以是動產(chǎn)也可以是不動產(chǎn)，可以是有形體的物也可以是沒有形體的財產(chǎn)權(quán)利。一項財產(chǎn)構(gòu)成公產(chǎn)應(yīng)當(dāng)同時具備實體要件和程序要件：實體要件指的是公共利益功能、公法規(guī)則、行政主體支配性和財產(chǎn)性四個要素，程序要件指的是行政主體從形式上作出供公益使用的意思表示和該財產(chǎn)被實際投入使用。[2]436

公務(wù)用車是行政主體為了實現(xiàn)行政目標(biāo)、達(dá)成公共利益而使用的車輛，在行政主體的占有和管理之下，適用的是行政主體制定的一系列管理規(guī)范。因此其屬于行政公產(chǎn)。德國、日本、臺灣等都將公務(wù)用車列入公產(chǎn)之列。從分類上看，按照其使用人的地位，公務(wù)用車屬于公務(wù)公產(chǎn)或是行政用公產(chǎn)。其具有如下特性：第一，行政主體不得自由處分公務(wù)用車，不能將其作為交易的標(biāo)的；第二，沒有經(jīng)過立法的許可，行政主體不能改變公務(wù)用車的使用性質(zhì)和用途；第三，公務(wù)用車在使用權(quán)利上具有不確定性，其使用權(quán)利是公法上的權(quán)利，可以被公法所創(chuàng)制也可以被公法所變更或廢止；第五，公務(wù)用車的使用具有低效性，由于公務(wù)公產(chǎn)的所有者缺乏“私利”的動力，容易出現(xiàn)浪費、效率低下的問題(這也正是需要加強(qiáng)公產(chǎn)管理和監(jiān)督的重要原因)；第六，公務(wù)用車的設(shè)置、使用、管理等法律關(guān)系屬于公法關(guān)系，適用公法規(guī)則。[6]41雖然國內(nèi)外的各種理論和著述都將公務(wù)用車劃入公務(wù)公產(chǎn)的范圍之中，但是對于公務(wù)公產(chǎn)的設(shè)置、使用、管理和監(jiān)督并沒有予以特別關(guān)注，只是一掠而過。然而政府管理公務(wù)公產(chǎn)的重要性不言而喻，對其進(jìn)行法治化也應(yīng)逐步提上日程。

二、公產(chǎn)法視角下公務(wù)用車制度改革存在的問題——以F省為例

在目前的公務(wù)用車制度改革中，采用較多的是行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，而法律手段的作用發(fā)揮得較少。公車改革的依據(jù)主要是各種規(guī)范性文件，在內(nèi)容上缺乏對公務(wù)用車制度性、系統(tǒng)性的規(guī)范。因此，需要從公產(chǎn)法的角度審視當(dāng)下的公務(wù)用車制度改革，分析其實施中存在的問題，以尋求完善的路徑。與行政公產(chǎn)相關(guān)的法律制度可以分為設(shè)置、使用、管理、監(jiān)督四個部分。以下結(jié)合F省第一輪公務(wù)用車制度改革的實施情況，具體分析公務(wù)用車改革存在的問題。

(一)公務(wù)用車設(shè)置存在目標(biāo)模式偏差

“行政公產(chǎn)在事實上的成立是通過設(shè)置來完成的。除了自然公產(chǎn)不需要進(jìn)行設(shè)置之外，人工公產(chǎn)的存在需要通過一個設(shè)置的過程。”[2]454作為公務(wù)公產(chǎn)，公務(wù)用車的設(shè)置指的是行政主體對公務(wù)用車確定支配權(quán)，使其獲得法律上的地位，其中既涉及公務(wù)用車的編制設(shè)定，又涉及公務(wù)用車的采購配置。其中，公務(wù)用車的編制設(shè)定極為重要，不僅包括公務(wù)用車的總量控制還包括其在各級各單位的具體配置。在公車改革前，有調(diào)查顯示，全國超編配車率達(dá)50%以上。[7]針對這一問題，《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》以及各地的公務(wù)用車改革方案，都將公務(wù)用車配備使用管理的主要目標(biāo)定位為經(jīng)濟(jì)節(jié)約、有效降低行政成本。盡管上述規(guī)范性文件對保障公務(wù)的目標(biāo)略有提及，但并非其中的重點，相關(guān)內(nèi)容為數(shù)甚少?？梢哉f，當(dāng)下公務(wù)用車制度改革的目標(biāo)模式是經(jīng)濟(jì)節(jié)約型的，而非行政效能型的，在公務(wù)用車的設(shè)置方面表現(xiàn)為著力于嚴(yán)格控制配車編制。從F省2015—2017年的第一輪公車改革實施情況的調(diào)查數(shù)據(jù)和訪談結(jié)果來看，在行政機(jī)關(guān)保留的有限公務(wù)用車中，由于過于注重數(shù)量控制，部分執(zhí)勤事務(wù)較多的部門感到捉襟見肘。如基層食藥監(jiān)部門、安全監(jiān)管部門需要監(jiān)管的事項繁雜，監(jiān)管對象眾多，單位保留的車輛有限，不足以應(yīng)付所有任務(wù)。在問卷調(diào)查中，有43.7%的受訪對象認(rèn)為過于嚴(yán)格限制公務(wù)用車數(shù)量，影響了公務(wù)人員對突發(fā)事件的應(yīng)對能力。公務(wù)用車作為行政公產(chǎn)，在行政組織法中被視為行政的物的手段，與作為行政的人的手段而存在的公務(wù)員相對應(yīng)，其存在的首要目的應(yīng)當(dāng)是促使行政主體履行行政職能，提供公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)節(jié)約模式下過于強(qiáng)調(diào)控制編制的做法，會使公務(wù)用車在保障公務(wù)執(zhí)行方面的效果有所減損，影響行政效能。

(二)公務(wù)用車使用欠缺行政效能，適用事項和程序不清

目前，公務(wù)用車的使用主要存在兩個問題：一是公務(wù)用車的使用在行政效能上有所欠缺。實現(xiàn)公用使命、充分發(fā)揮效能是行政公產(chǎn)使用的首要目標(biāo)。F省公車改革實施情況的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，由于公務(wù)用車數(shù)量削減和配置的不合理，導(dǎo)致公車使用在便捷性和經(jīng)濟(jì)性上未能獲得平衡，使得行政機(jī)關(guān)工作人員的出行意愿受到了影響。59.4%的受訪者認(rèn)為，與公車改革前相比，上級領(lǐng)導(dǎo)到所在單位檢查工作的次數(shù)減少了；44.7%的受訪者認(rèn)為，基層單位到上一級相關(guān)單位開會、匯報的頻率也呈現(xiàn)下滑趨勢。行政機(jī)關(guān)工作人員外出或者下基層的頻率也有所下降，越是偏遠(yuǎn)的地方越?jīng)]人去。二是公務(wù)用車使用的適用事項和程序不夠明晰，目前并無完善的規(guī)定。在對F省公車改革實施情況調(diào)查的過程中，此類問題屢屢被調(diào)查對象提及。有受訪人員提出，公務(wù)用車使用的適用事項急需進(jìn)一步明確和規(guī)范，例如在地方實踐中，尤其是一些單位向上級爭取支持的項目上，來調(diào)研或考察的上級單位干部即使其職級不在公務(wù)用車范圍內(nèi)，依然要求接待單位公務(wù)租車或派車。除此之外，單位保留的車輛要經(jīng)歷哪些程序才能使用，一些地方也沒有明確規(guī)定。43.7%的受訪人員認(rèn)為，這些問題影響了行政機(jī)關(guān)工作人員的正常出行、下基層和公務(wù)的順利完成，甚至影響公車改革的成敗。

(三)公務(wù)用車管理規(guī)定和配套制度乏力，共享平臺建設(shè)薄弱

公務(wù)用車管理有三個值得注意的問題：一是對公務(wù)車輛的管理維護(hù)、更新采購等的規(guī)定缺失。在F省公車改革實施情況調(diào)查過程中，一些受訪對象提及不少地方因車改封存的公務(wù)車輛，長時間不使用也得不到合理有效處置，自然損耗造成新的浪費。同時，基層單位的不少公車由于在維護(hù)和更新上沒有明確的規(guī)定，往往超齡使用，公務(wù)出行安全存在問題。二是公務(wù)租車平臺的建設(shè)有待加強(qiáng)。公務(wù)用車作為公務(wù)公產(chǎn)，其特點之一就是要求共享使用，即公務(wù)公產(chǎn)應(yīng)當(dāng)“建立資產(chǎn)共享公用的平臺，構(gòu)建公物倉制度，實現(xiàn)公務(wù)公產(chǎn)之間的調(diào)劑和共用”[6]41。公務(wù)租車平臺就是公務(wù)用車的“公物倉”。在調(diào)查中，有受訪人員反映，由于公務(wù)租車平臺資源有限，運行質(zhì)量不高，導(dǎo)致部分公務(wù)出行出現(xiàn)銜接不暢或是無車可租的問題，大大影響了行政任務(wù)的完成。尤其是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，有時時隔數(shù)月甚至一年才能見到下基層的公務(wù)人員。此外，資源不足還帶來了大量私車公用的問題。在這種情況下，如何認(rèn)定用于公務(wù)使用的私車的法律地位，也是公務(wù)用車制度需要研究的問題。三是公務(wù)用車管理的配套制度，特別是財政制度未能跟上。調(diào)查顯示，公務(wù)用車制度改革在節(jié)省公共財政支出方面的效果并不明顯，多數(shù)人感覺用于公務(wù)交通方面的費用不減反增。特別是基層行政機(jī)關(guān)反倒覺得加重了財政負(fù)擔(dān)——上級行政機(jī)關(guān)工作人員的出行費用往往由下級機(jī)關(guān)先行支出，但是這些工作人員仍可以在本單位報銷費用。

(四)公務(wù)用車監(jiān)督僅限于內(nèi)部監(jiān)督，未能形成完善的監(jiān)督體系

目前對公務(wù)用車設(shè)置、使用、管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督仍然局限在行政監(jiān)督方面。在人大的預(yù)算監(jiān)督上，尚未展開對公務(wù)用車財政預(yù)算的監(jiān)督。這一方面限于預(yù)算監(jiān)督制度尚缺乏細(xì)化，審查批準(zhǔn)的內(nèi)容較為籠統(tǒng)且有時過于專業(yè)；另一方面受到人大會期和人大代表兼職制等因素的制約，使得監(jiān)督難以深入。同時，外部的社會輿論監(jiān)督也不足。F省的公務(wù)用車制度改革方案和使用管理規(guī)范至今未向社會公開，在制定環(huán)節(jié)缺少公眾參與，在實施環(huán)節(jié)缺少對公眾監(jiān)督權(quán)的具體保障。此外，從對公務(wù)用車各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督來看，當(dāng)下偏重對公車編制數(shù)量和是否違反公務(wù)目的使用的監(jiān)督，對管理環(huán)節(jié)少有涉及。從公產(chǎn)法的角度來看，公務(wù)用車制度改革應(yīng)當(dāng)跳出自我改革、行政自律的圈子，需要事前事中事后、內(nèi)部與外部結(jié)合的全過程全方面的監(jiān)督。

三、進(jìn)一步推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的法治保障

法治化是公務(wù)用車制度改革的必由之路。公務(wù)用車管理的規(guī)范化、制度化需要法律給予支撐。作為公務(wù)公產(chǎn)，公務(wù)用車是行政主體完成行政任務(wù)，達(dá)成行政目標(biāo)的重要手段。盡管關(guān)于公務(wù)用車的使用、管理長期被視為是行政主體的內(nèi)部秩序問題而被忽視，但隨著我國政府依法行政水平的不斷提高，其應(yīng)當(dāng)不再是法外之地。目前公務(wù)用車制度改革的依據(jù)主要包括《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》以及各地的公務(wù)用車改革方案等。這些依據(jù)都屬于規(guī)范性文件，指導(dǎo)性強(qiáng)，但是欠缺法律所具有的權(quán)威性、穩(wěn)定性、明確性等特征。為公務(wù)用車改革提供法律保障，首先要制定《公務(wù)公產(chǎn)管理基本法》，調(diào)整公務(wù)公產(chǎn)的設(shè)置、使用、管理、監(jiān)督等法律關(guān)系，將公務(wù)用車的相關(guān)內(nèi)容納入其中，實現(xiàn)行政主體在這一領(lǐng)域活動的規(guī)范化；同時輔之以《政府采購法》《預(yù)算法》《行政監(jiān)察法》等相關(guān)法律，形成推進(jìn)公務(wù)用車制度改革，規(guī)范公務(wù)用車使用管理的法律體系。[8]針對前文分析中指出的問題，公務(wù)用車制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)需要從以下幾個方面進(jìn)行完善，以利于將其納入法治的軌道。

(一)明確公務(wù)用車制度的設(shè)置方式和程序，確立科學(xué)合理的設(shè)置制度

首先，明確公務(wù)用車設(shè)置制度的內(nèi)容。公務(wù)公產(chǎn)的設(shè)置包括設(shè)置方式和設(shè)置程序。就公務(wù)用車而言，其設(shè)置的方式可以通過政府采購來完成?！饵h政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》第13條規(guī)定：“公務(wù)用車主管部門根據(jù)公務(wù)用車選用車型目錄和年度配備更新計劃，嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》等有關(guān)規(guī)定組織實施公務(wù)用車采購?！痹谠O(shè)置的程序上，由于公務(wù)公產(chǎn)的設(shè)置本身屬于公共權(quán)力的行使，其程序是否正當(dāng)，將嚴(yán)重影響納稅人的負(fù)擔(dān)、公產(chǎn)的質(zhì)量和市場主體的法律地位，因此為保障各方面的利益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范公產(chǎn)設(shè)置的程序。[2]457然而法律規(guī)范和規(guī)范性文件并沒有系統(tǒng)性涉及設(shè)置的程序。公務(wù)用車的設(shè)置程序至少應(yīng)當(dāng)包括兩部分的內(nèi)容：一是公產(chǎn)設(shè)置計劃的確定程序。公務(wù)用車是動產(chǎn)形式的公務(wù)公產(chǎn)，其設(shè)置計劃程序主要經(jīng)由兩個步驟：(1)有關(guān)行政主體編制設(shè)置的計劃；(2)報上級有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)。二是公產(chǎn)設(shè)置計劃的實施程序，依據(jù)《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的具體規(guī)定進(jìn)行。其次，編制的具體設(shè)定和配置是公務(wù)用車設(shè)置制度中極為重要的內(nèi)容。《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》確立了“人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和工作需要”的標(biāo)準(zhǔn)來控制公務(wù)用車的數(shù)量。公務(wù)用車制度改革也是依照這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。然而我們需要認(rèn)識到，作為公務(wù)公產(chǎn)，公務(wù)用車制度的主要目的和功能在于完成行政任務(wù)，達(dá)成行政目標(biāo)。從F省第一輪公務(wù)用車制度改革的實施情況可以看到，公務(wù)用車編制設(shè)定目標(biāo)模式的偏差可能會影響行政主體職能的有效履行。根據(jù)實踐的反饋，筆者認(rèn)為：在公務(wù)用車編制的設(shè)定上(尤其是地方政府)，應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)模式上圍繞行政任務(wù)的完成來設(shè)定，依據(jù)“事權(quán)、人員編制、服務(wù)對象數(shù)量和交通便利程度”的標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)公務(wù)用車的總量；同時，在公務(wù)用車各級各單位的配置上，應(yīng)當(dāng)向基層傾斜，在總量控制、有效監(jiān)督的前提下，按區(qū)域和工作性質(zhì)的不同，分解各基層單位公車配置數(shù)量并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。最后，在公務(wù)公產(chǎn)的設(shè)置上，需要注意行政主體對公務(wù)公產(chǎn)計劃設(shè)定的裁量權(quán)。公務(wù)用車計劃設(shè)定的裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)從三方面進(jìn)行限制：一是進(jìn)行具體計劃設(shè)置的必要性，即在某一事項上是否必須配備公務(wù)用車；二是是否對其中涉及的公共利益和私人利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦鏅?quán)衡；三是是否全面考慮了相關(guān)因素，如公務(wù)便捷性和經(jīng)濟(jì)性的協(xié)調(diào)等問題。[2]459

(二)遵循合法、不違背設(shè)置初衷和最佳使用的原則，形成高效便捷的使用制度

作為公務(wù)公產(chǎn)，公務(wù)用車的使用至少應(yīng)當(dāng)遵循如下幾個原則：(1)合法原則，要求公務(wù)用車的使用應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律規(guī)范明確列舉的履行行政任務(wù)的情形并且遵守正當(dāng)?shù)某绦颉?2)不得違背設(shè)置初衷的原則。不同公產(chǎn)的設(shè)置目的有別。公產(chǎn)的特定目的是由行政主體作出開始公用的意思表示而確定的。其確定了公產(chǎn)的公共用途，也明確公產(chǎn)上可以施加的其他權(quán)限的界限。[2]493公務(wù)用車作為公務(wù)公產(chǎn)，其使用自然不能違背執(zhí)行行政任務(wù)、達(dá)成公共利益的公用使命?！饵h政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》第14條規(guī)定：“黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公務(wù)用車使用管理，嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用公務(wù)用車，不得公車私用，并接受社會監(jiān)督。”此外，在學(xué)理上和一些國家的實踐中，有的公務(wù)公產(chǎn)在不違背公用目的的前提下，可以在其上再設(shè)定有限的私權(quán)，如經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法許可，可以出租出借使用。我國《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第24 條規(guī)定:“經(jīng)同級財政部門審核批準(zhǔn)，行政單位可以將占有、使用的國有財產(chǎn)對外出租、出借。財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況需要嚴(yán)格控制?！钡珓?wù)用車由于使用主體和目的相對特殊，在目的外使用上需要極其嚴(yán)格的控制，原則上不可以在其上再設(shè)立私權(quán)，也不可以用以取得經(jīng)濟(jì)效益。(3)最佳使用原則。這一原則要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)從行政效能出發(fā)，以最能達(dá)成行政任務(wù)目標(biāo)的方式來決定是否使用和如何使用公務(wù)用車。這需要在公務(wù)出行的便捷性和經(jīng)濟(jì)性之間進(jìn)行平衡。在公務(wù)用車制度改革中，不少地方鼓勵行政部門在大型的集體活動時通過社會租賃的方式解決用車問題，減少使用公務(wù)用車的場合。這屬于公務(wù)用車最佳使用的體現(xiàn)。但是如果一味強(qiáng)調(diào)減少公車數(shù)量和公車使用次數(shù)，反而可能減損了行政任務(wù)履行的效率，違背了公務(wù)用車最佳使用的要求。此外，公務(wù)用車適用哪些具體事項、公務(wù)用車使用的程序如何、不當(dāng)?shù)墓囀褂眯袨樾枰绾巫坟?zé)等,都是地方在推進(jìn)公務(wù)用車制度改革過程中出現(xiàn)的問題，需要在法律規(guī)范(尤其是地方立法)中進(jìn)行具體明確。

(三)加強(qiáng)“公物倉”建設(shè)，健全規(guī)范嚴(yán)格、資源整合良好的管理制度

目前在公產(chǎn)管理方面還存在不少管理機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)不清以及管理疏漏等現(xiàn)象。公務(wù)用車作為行政機(jī)關(guān)日常履行職能最經(jīng)常使用的行政公產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理制度。一是需要就公務(wù)用車的車輛管理、人員管理、安全保證、日常維護(hù)以及更新采購等事項進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。如在車輛管理方面應(yīng)結(jié)合智慧城市、電子政務(wù)的建設(shè)，形成公車管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺，對公務(wù)用車進(jìn)行分類管理以及按要求對公務(wù)用車噴涂統(tǒng)一標(biāo)識、實施專用號段管理，加裝定位系統(tǒng)等。二是實現(xiàn)政府公共資源、社會資源和個人資源的整合利用，完善公務(wù)用車租車平臺的建設(shè)。公務(wù)租車平臺作為公務(wù)用車的“公物倉”，是實現(xiàn)公務(wù)公產(chǎn)共享使用的重要渠道，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)，通過立法對其加以規(guī)范。針對前文指出的公務(wù)租車平臺問題，可以考慮引入公私合作模式，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運營，以提高其運行質(zhì)量；同時可以選取部分地區(qū)開展私車公用的試點，就私車公用準(zhǔn)入資格、使用范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等問題制定相關(guān)制度。三是要理順公務(wù)用車相關(guān)的配套制度，尤其是財政制度。在公共事務(wù)出行大量實行平臺租車的改革趨勢下，公務(wù)用車的維護(hù)和使用報銷制度不僅可能影響行政機(jī)關(guān)工作人員完成行政任務(wù)的積極性，也會影響地方(尤其是基層行政機(jī)關(guān))的財政支出。而縮減公務(wù)用車開支、減少行政機(jī)關(guān)的財政負(fù)擔(dān)正是公務(wù)用車制度改革的主要目標(biāo)之一。

(四)加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)督，建設(shè)全方位、全過程的公務(wù)用車監(jiān)督制度

公務(wù)用車的監(jiān)督制度可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督在于通過預(yù)算監(jiān)督對公務(wù)用車進(jìn)行約束；事中監(jiān)督在于通過內(nèi)部監(jiān)察管理和外部社會輿論共同審視公務(wù)用車的使用和管理；事后監(jiān)督在于建立“責(zé)罰相當(dāng)”的追責(zé)機(jī)制。在事前監(jiān)督方面，地方人大應(yīng)當(dāng)對于公務(wù)用車建立剛性的財政預(yù)算約束制度，使其預(yù)決算具有高度的明確性和透明度。公務(wù)用車的預(yù)算報告不僅應(yīng)當(dāng)說明經(jīng)費用到何處，還應(yīng)詳細(xì)說明其使用方式。同時，人大代表還應(yīng)當(dāng)主動行使調(diào)查權(quán)，深入、全面地開展公務(wù)用車預(yù)算使用情況的監(jiān)督。[8]在事中監(jiān)督方面，在外部社會輿論監(jiān)督上，需要加強(qiáng)信息公開，將公務(wù)用車制度改革的方案向社會公布，保證公眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，一方面對車改的熱點焦點問題進(jìn)行說明，另一方面吸納公眾的各種意見。對于社會公眾反映的違法違規(guī)使用公務(wù)用車的問題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有說明情況和追責(zé)處理的責(zé)任。在內(nèi)部控制上，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》等規(guī)范對公務(wù)用車的使用管理情況進(jìn)行監(jiān)督。同時，公務(wù)租車平臺還應(yīng)定期向政府專題報告運行情況，向財政審計部門提供車輛使用信息，主動接受監(jiān)督。在事后監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)制定違法違規(guī)使用公務(wù)用車以及在公務(wù)用車使用管理上失職的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，對責(zé)任條款進(jìn)行明確規(guī)定，加大違法成本；此外還應(yīng)將具體的處理情況向社會公布。

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[7] 公車濫用 全國超編配車率超50%[EB/OL].(2013-02-04)[2017-07-31].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_02/04/21917043_0.shtml.

[8] 徐偉. 論公車改革的法治之路[J].黨政干部論壇，2012(3):46-47.

Abstract:Government public vehicles are legally positioned as administrative public properties. Seen from the implementation of the 1streform of the government public vehicle-using system in F Province, government public vehicle-using system is deviated from the target mode on the settings; lacks administrative efficiency in practical use without clear applicable matters and procedures; is weak in specific provisions and supporting system for the management with a poor shared platform construction; and are limited to internal supervision without a perfect supervision system. Therefore, it’s recommended to clarify the setting mode and procedures, thereby establishing a scientific and rational setting system; follow the principle of law-abidingness, goal-orientation and best use, thereby forming efficient and convenient system of use; strengthen the construction of “public property warehouses”, ensuring a management system with sound and strict norms as well as a good integration of resources; and strengthen the pre, in and post supervision, constructing an all-round and whole-process supervision system.

Keywords:government public vehicle; public property; reform of government public vehicle-using system

[責(zé)任編輯：林麗芳]

ReformofGovernmentPublicVehicle-usingSystemfromPerspectiveofPublicPropertyLaw:ExampledbyImplementationof1stRoundofGovernmentPublicVehicleReforminFProvince

CHEN Xiao-qin

(Law Department, Fujian Institute of Administration, Fuzhou 350001, Fujian, China)

D922.1

A

1674-3199(2017)05-0017-07

2017-08-06

中共福建省委黨校2017年決策咨詢重點課題(2017JA09)

陳曉勤(1984—)，女，福建福州人，福建行政學(xué)院法學(xué)教研部講師，博士。