竺乾威

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海100433)

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本刊特稿

政社分開：從資源依附走向共生性資源依賴

竺乾威

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海100433)

政社分開改革首先需要解決的是社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性問題。政社分開改革經(jīng)歷了“資源依附——資源分離——資源依賴”的過程。這個(gè)過程提高了社會(huì)組織的自主性、減少了政府的管理負(fù)擔(dān)和尋租機(jī)會(huì)，但也使社會(huì)組織的生存和發(fā)展的難度增加、政府的一些利益受損。社會(huì)組織和政府之間存在著資源依賴，但這種依賴是不對(duì)稱的。如何使雙方在社會(huì)治理中良性互動(dòng)，形成一種共生性資源依賴是政社分開后政府和社會(huì)組織雙方都需要考慮的一個(gè)問題。

組織資源；資源依附；資源分離；資源依賴

一、現(xiàn)代組織的資源基礎(chǔ)

政社分開也就是政府和社會(huì)組織分開。這一分開的前提是社會(huì)組織(本文論述的社會(huì)組織主要指行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì))作為一個(gè)組織的存在。舍此談不上政社分開，也談不上政社分開基礎(chǔ)上的政社合作。因此，使社會(huì)組織成為一個(gè)真正的組織是政社分開改革首當(dāng)其沖的要?jiǎng)?wù)。這也可以理解為什么黨的十八大報(bào)告在論及“社會(huì)建設(shè)”時(shí)，要提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”這一問題。

那么現(xiàn)代社會(huì)組織體制是一種什么樣的組織體制？它應(yīng)該具備哪些特征？現(xiàn)代組織體制的典范是馬克思·韋伯指出的官僚組織體制(盡管有不少對(duì)它的批評(píng))。韋伯從分工、權(quán)力系統(tǒng)、法制和非人格等諸方面勾勒了一個(gè)理性的現(xiàn)代組織。隨著社會(huì)的變遷以及其他組織形式的出現(xiàn)，韋伯勾勒的現(xiàn)代組織的一些特征或被淡化、或被加強(qiáng)、或得到補(bǔ)充。從這個(gè)意義上說，社會(huì)組織的體制今天不一定要完全具備官僚組織體制所有的特點(diǎn)。但是，作為一個(gè)現(xiàn)代的社會(huì)組織，以下幾個(gè)特點(diǎn)是必須具備的：(1)獨(dú)立性。萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，第三部門成長(zhǎng)的最有決定性的因素是它所能鍛造的同國(guó)家的關(guān)系。在得到政府足夠的法律和財(cái)政支持的同時(shí)，又保持相當(dāng)程度的獨(dú)立性和自主性。[1]獨(dú)立性意味著組織具有自身活動(dòng)所需要的人力、物力、財(cái)力和信息資源。這種資源不是依附的，盡管它是可以依賴的。“依附”和“依賴”一字之差，但含義不一樣。“依附”表明組織是不獨(dú)立的；而“依賴”首先表明組織是一種獨(dú)立的存在，只是組織活動(dòng)需要借助外部組織的資源，是一種組織間的互相關(guān)系。政社分開意味著社會(huì)組織的獨(dú)立，只有獨(dú)立，政府和社會(huì)組織雙方的關(guān)系才可能是平等的，才可能不存在兩者間的依附和被依附關(guān)系(這種依附實(shí)質(zhì)上也就是資源的依附，人力、物力、財(cái)力和信息的依附)；也只有在獨(dú)立的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)組織的委托與代理關(guān)系才能真正建立起來。(2)自主性。其表現(xiàn)在社會(huì)組織可以自主地使用組織的各種資源。首先是財(cái)務(wù)自主，除了有自身獨(dú)立的資金來源(這里并不排斥政府資金也是其中的一個(gè)來源)外，組織可以自主地處理財(cái)務(wù)事項(xiàng)。其次是活動(dòng)自主，也就是獨(dú)立自主地、不受干擾地開展活動(dòng)。再次是人事自主，可以有效地調(diào)動(dòng)自身的人力資源。(3)邊界性。邊界性是指組織具有自身獨(dú)特的、其他組織無法取代的功能和活動(dòng)范圍。盡管有些功能和活動(dòng)會(huì)與其他組織交叉或重復(fù)，但在整體上這些獨(dú)特的功能和活動(dòng)是可以識(shí)別和區(qū)分的。正如政府與社會(huì)組織和企業(yè)組織在某些功能和活動(dòng)上會(huì)產(chǎn)生一些交叉，但它們之間的邊界應(yīng)該是清楚的，不同的功能和活動(dòng)范圍是可以識(shí)別的，如國(guó)務(wù)院在定義三者的功能時(shí)指出：“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出?！盵2]這表明，社會(huì)、市場(chǎng)和政府都有其相應(yīng)穩(wěn)定的邊界，邊界性表明了組織的無可取代性。(4)法制性。社會(huì)組織內(nèi)部的關(guān)系形式(比如權(quán)力責(zé)任的明確、權(quán)利義務(wù)的對(duì)等、角色和行為的一致等)和運(yùn)作方式(比如合作方式、市場(chǎng)方式、內(nèi)部流程等)由規(guī)章制度確立，并受到規(guī)章制度的約束。

組織活動(dòng)取決于它所具有的內(nèi)部資源和外部資源以及對(duì)這些資源的運(yùn)用，資源構(gòu)成了組織存在和活動(dòng)的基礎(chǔ)。切斯特·巴納德、杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克從內(nèi)外兩個(gè)方面對(duì)此作了很好的闡釋。

切斯特·巴納德把組織看作是一個(gè)組織與其成員交換的系統(tǒng)。人在組織中的努力和貢獻(xiàn)取決于組織提供的對(duì)其動(dòng)機(jī)的刺激。巴納德認(rèn)為，自我保存和自我滿足的利己動(dòng)機(jī)是支配組織成員行為的力量，組織只有滿足這些動(dòng)機(jī)才能存在，除非它能改變這些動(dòng)機(jī)。因此，需要在組織提供的誘因或刺激和個(gè)人為之做出的貢獻(xiàn)之間維持一種平衡，這種平衡一旦被打破，組織就無法運(yùn)行。巴納德把誘因分為特殊誘因和一般誘因，特殊誘因包括物質(zhì)誘因、個(gè)人的非物質(zhì)機(jī)會(huì)、良好的物的條件、理想方面的恩惠；一般誘因包括社會(huì)結(jié)合上的吸引力、適合于自己習(xí)慣的方法和態(tài)度的條件、擴(kuò)大參與的機(jī)會(huì)、思想感情交流的條件。[3]組織刺激和個(gè)人回報(bào)之間的平衡是組織得以運(yùn)作*這里的組織運(yùn)作是指組織內(nèi)部的運(yùn)作。的一個(gè)基本條件。

然而，組織又是環(huán)境中的一個(gè)部分，它與環(huán)境中其他組織尤其是相關(guān)組織存在著一種互相交往的關(guān)系，這一互相交往的過程在杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克看來就是一個(gè)資源依賴的過程。沒有一個(gè)組織是可以自給自足的、具有它所需的所有資源。為了獲得資源，組織需要同它所處的環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)和交換，并從這些環(huán)境中獲取它所需要的資源，以維持自己的生存和發(fā)展。正如杰弗里·菲佛和杰拉爾德·薩蘭基克指出的，“組織根植于相互聯(lián)系以及由各種各樣的聯(lián)系組成的網(wǎng)絡(luò)之中。所需要的各種資源，包括財(cái)政資源、物質(zhì)資源以及信息資源，都是從環(huán)境中得到的，因此組織不得不依賴這些資源的外部提供者?！盵4]4盡管這兩個(gè)理論一個(gè)著眼于組織內(nèi)部的運(yùn)作，一個(gè)著眼于組織的外部關(guān)系，但兩者的共同點(diǎn)都在于強(qiáng)調(diào)資源在組織生存和發(fā)展中的重要性。

政社分開改革首先要解決的是社會(huì)組織的資源依附問題。一些社會(huì)組織(如改革開放后出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)等)在資源上依附于政府是有其歷史原因的。從歷史上看，在改革開放前以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國(guó)家一統(tǒng)天下的管理模式中，政府作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)掌握了社會(huì)所有的資源。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，這一管理模式被摒除，因?yàn)楦母镞_(dá)成的一個(gè)基本共識(shí)是政府不再是任何場(chǎng)合下資源配置的最好手段。由此，一統(tǒng)天下的模式被天下三分所取代，市場(chǎng)、社會(huì)(其主要形式是社會(huì)組織和團(tuán)體)開始產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)資源由市場(chǎng)配置，社會(huì)資源由社會(huì)配置，兩者不能配置的資源由政府配置。但是，原有模式的慣性使得即便在后來出現(xiàn)了各類組織(企業(yè)組織和各種社會(huì)組織團(tuán)體)的情況下，政府還是占據(jù)了獨(dú)大的地位。其次，社會(huì)組織和團(tuán)體在我國(guó)改革開放后的出場(chǎng)是政府建構(gòu)的產(chǎn)物，而不像西方那樣是一種社會(huì)自然演進(jìn)的結(jié)果。這一建構(gòu)表明政府至少在一段時(shí)間里是兩者關(guān)系的主導(dǎo)者，它影響著社會(huì)組織和團(tuán)體的發(fā)展。作為政府建構(gòu)的產(chǎn)物，政社關(guān)系從一開始就具備了一種政府強(qiáng)、社會(huì)組織和團(tuán)體弱的基本格局，其表現(xiàn)在：一些社會(huì)組織和團(tuán)體在資源(無論是人力、物力還是財(cái)力)上是依附于政府的，因此也往往被稱為是政府的附庸、二政府等。

這種依附狀況維持了很長(zhǎng)時(shí)間，中央層面直到2015年才正式出臺(tái)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。這顯然表明，這種依附狀況在一段時(shí)間里雙方都是可以適應(yīng)的，是雙方都可以接受的。*在這之前，一些地方如上海、重慶等已經(jīng)開始了機(jī)構(gòu)分開、場(chǎng)地分開、活動(dòng)分開、人員分開、財(cái)務(wù)分開等方面的改革。以上海為例，企業(yè)協(xié)會(huì)與黨政機(jī)關(guān)的人員、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的“四分開”在2009年全面啟動(dòng)。

從政府角度講，政社分開是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的不可避免的結(jié)果，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的利益分化以及這一分化產(chǎn)生的社會(huì)摩擦和矛盾必然加重政府的管理負(fù)擔(dān)。因此，可以讓社會(huì)組織和團(tuán)體成長(zhǎng)起來，并通過“激發(fā)社會(huì)活力”來減少政府管理社會(huì)的交易成本，將一些社會(huì)事務(wù)交給社會(huì)組織和團(tuán)體去做。但是，政府又希望對(duì)這些組織加以某種程度的控制，希望這些社會(huì)組織和團(tuán)體做政府想做的事，而實(shí)施這一控制的最好辦法就是在資源上進(jìn)行控制。首先，對(duì)社會(huì)組織和團(tuán)體組織資源的控制。比如，社會(huì)組織和團(tuán)體首先要得到上級(jí)主管單位的認(rèn)可，然后要得到民政部門的批準(zhǔn)才能得以成立，這就排斥了大量的社會(huì)組織和團(tuán)體，以至于有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織得不到合法身份而處在一種地下狀態(tài)。即便在今天，在一些社會(huì)組織可以直接到民政局申請(qǐng)成立的情況下，這些社會(huì)組織也只包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類，其他則不在此列。其次，對(duì)社會(huì)組織和團(tuán)體活動(dòng)資源的控制，包括人力、物力、財(cái)力資源的控制，比如安排政府人員擔(dān)任社會(huì)組織和團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人、對(duì)一些社會(huì)組織和團(tuán)體進(jìn)行財(cái)政撥款、提供場(chǎng)地和辦公場(chǎng)所等。

從社會(huì)組織和團(tuán)體的角度來說，對(duì)政府資源的依附首先在于可以借助政府強(qiáng)大的行政力量來做事(當(dāng)然也不排除可以通過行政力量來尋租)，從而增強(qiáng)自身的權(quán)威。因此，行政化在某種程度上是社會(huì)組織和團(tuán)體所向往的。在權(quán)力文化彌散的社會(huì)里，政府的力量舉足輕重，一些社會(huì)組織和團(tuán)體可以借政府之光挾天子以令諸侯。其次，還可以擁有行政級(jí)別從而享受行政級(jí)別的相應(yīng)待遇。另外，有了政府人力、財(cái)力和物力的支持，社會(huì)組織和團(tuán)體也不用自食其力，也沒有在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的危機(jī)感。這種對(duì)政府資源的依附可以解釋為什么中央要求資源分離的今天，還有不少社會(huì)組織與團(tuán)體依然留戀舊體制，從而成為一種改革的阻力。

二、從資源依附到資源依賴

從國(guó)家層面看，可以說《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《脫鉤方案》)是社會(huì)組織和團(tuán)體對(duì)政府資源依附走向社會(huì)組織和團(tuán)體對(duì)政府資源依賴的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。根據(jù)《脫鉤方案》，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府行政機(jī)關(guān)在以下幾個(gè)方面要分離：(1)機(jī)構(gòu)分離，取消行政機(jī)關(guān)(包括下屬單位)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)依法直接登記和獨(dú)立運(yùn)行。行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)合署辦公的，逐步將機(jī)構(gòu)、人員和資產(chǎn)分開，行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位不再承擔(dān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)職能。(2)職能分離，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能。剝離行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)現(xiàn)有的行政職能，加快轉(zhuǎn)移適合由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能。行政機(jī)關(guān)對(duì)適合由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)的職能，制定清單目錄，按程序移交行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)，并制定監(jiān)管措施、履行監(jiān)管責(zé)任。(3)資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算，實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)管理。自2018年起，取消全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的財(cái)政直接撥款，地方性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由各地自行確定財(cái)政撥款過渡期，但過渡期不得超過2017年底。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)原則上實(shí)現(xiàn)辦公場(chǎng)所獨(dú)立。(4)人員管理分離。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)具有人事自主權(quán)，依法依規(guī)建立規(guī)范用人制度，逐步實(shí)行依章程自主選人用人。行政機(jī)關(guān)不得推薦、安排在職和退(離)休公務(wù)員到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)任職兼職。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后，使用的事業(yè)編制相應(yīng)核銷。(5)黨建、外事等事項(xiàng)分離。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項(xiàng)與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。[5]

五個(gè)方面的脫離從表面上看是改變社會(huì)組織的資源依附狀況，背后實(shí)際上是通過這樣的資源分離讓社會(huì)組織成長(zhǎng)。這一資源分離形同斷奶，對(duì)社會(huì)組織來說，其未來的命運(yùn)把握在自己手里，有的可能會(huì)成長(zhǎng)得很好，而有的可能就會(huì)消失。從政府角度來看，這些組織在資源分離后，兩者的資源關(guān)系從依附關(guān)系變成了依賴關(guān)系。政府與社會(huì)組織從原來的官僚等級(jí)關(guān)系變成了一種類似委托—代理的關(guān)系，從原來對(duì)社會(huì)組織發(fā)號(hào)施令的上下關(guān)系變成了互相談判、互相合作的平行關(guān)系，并在一些資源上也要依賴于對(duì)方從而使自己無法像以前那樣揮灑自如。那么政府為什么要作這樣的改革？從根本上講，這種自上而下改革的動(dòng)力來自于政府想降低管理社會(huì)的交易成本。也就是在本來兩者相安的資源依附情況下，社會(huì)組織不盡人意的表現(xiàn)并沒有實(shí)現(xiàn)政府當(dāng)初設(shè)想的管理社會(huì)的交易成本的降低。資源的依附和缺乏導(dǎo)致了社會(huì)組織的兩種傾向：行政化和商業(yè)化。事實(shí)上，更多社團(tuán)組織的生存之道，是通過組織各類活動(dòng)非法斂財(cái)，最常見的手段就是評(píng)獎(jiǎng)及組織各種名目繁多的會(huì)議，有人戲稱為“評(píng)獎(jiǎng)經(jīng)濟(jì)”“會(huì)議經(jīng)濟(jì)”。 某些行業(yè)協(xié)會(huì)則由于官方背景明顯，斂財(cái)更加瘋狂，也更加惡劣，被稱為“戴市場(chǎng)的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子”。[6]這些問題正如《脫鉤方案》指出的，“一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)還存在政會(huì)不分、管辦一體、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)督管理不到位、創(chuàng)新發(fā)展不足、作用發(fā)揮不夠等問題”。而這些問題的存在自然也有政府方面的原因，正如民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇指出的，“十多年前，一些政府部門為了轉(zhuǎn)移職能而發(fā)起成立社會(huì)組織。今天我們用歷史的眼光來看，毫無疑問，這是一種進(jìn)步。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政社關(guān)系應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分開，但遺憾的是至今仍有一些政府部門過多干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)，忽視了社會(huì)組織作為依法登記的獨(dú)立法人組織的存在。一些政府體制內(nèi)派生出來的社會(huì)組織不論是制度還是行為都帶著行政化的色彩，民主性低、自愿性差、自治性弱、法人主體不明確、權(quán)責(zé)不清、內(nèi)部治理缺失、公信力不夠。這些都與當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的非營(yíng)利組織依法自治的本質(zhì)性相去甚遠(yuǎn)。這既影響了政府職能的轉(zhuǎn)變，也阻礙了社會(huì)組織自身的發(fā)展”。[7]

這些問題的實(shí)質(zhì)在于社會(huì)組織對(duì)資源的依附。*當(dāng)然這在一段時(shí)間里也是政府樂于見到的，因?yàn)樗欣谡畬?duì)社會(huì)組織的控制。這使得社會(huì)組織無法長(zhǎng)大，無法成為一個(gè)真正能夠自主行動(dòng)的組織；必然也會(huì)使原本通過社會(huì)組織減少政府管理成本的設(shè)想落空。當(dāng)然，這里也不排除政府本身的一些利己考慮。

因此，從資源的依附到資源的分離(脫鉤)以及由分離產(chǎn)生的資源依賴，可以說是解決政社分開的重新設(shè)計(jì)。從資源依賴的角度講，這種分離會(huì)產(chǎn)生以下幾個(gè)問題。

第一，社會(huì)組織的自主性會(huì)提高，而社會(huì)組織自主性的提高在某種程度上意味著政府權(quán)威地位的跌落和控制難度的增加。社會(huì)組織一旦脫鉤就意味著可以自主地掌握和運(yùn)用人力、物力和財(cái)力的資源，它和政府的關(guān)系也就變成了一種類似委托—代理的關(guān)系。當(dāng)社會(huì)組織真正成為一個(gè)法人組織，對(duì)政府來說，與社會(huì)組織原有的一種行政關(guān)系將不復(fù)存在，因?yàn)閮烧叨际窃诜傻紫孪碛型鹊匚坏姆ㄈ私M織，政府處理與社會(huì)組織關(guān)系的依據(jù)必然是相關(guān)的法律和規(guī)章制度。從另一方面講，這也提升了政府管理社會(huì)組織的難度。原來可以由政府說了算的事，需要通過談判、商討、參與來解決，而不像以往政府是絕對(duì)的權(quán)威。

第二，隨著社會(huì)組織的成長(zhǎng)及其能力的提升，政府也會(huì)將越來越多的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)組織管理，這倒過來減少了政府的管理負(fù)擔(dān)和尋租機(jī)會(huì)，并使政府的一些利益受到損失。以往政府將一些本來屬于社會(huì)管理的事務(wù)也抓在自己手里，其理由之一是社會(huì)組織不成熟，無法接受政府轉(zhuǎn)移出來的功能和事務(wù)，而背后實(shí)際上是政府有利益在身。以行政審批改革為例，這一改革一直行動(dòng)遲緩，表現(xiàn)在減少和撤除的行政審批項(xiàng)目數(shù)量不多、這些被減少和撤除的項(xiàng)目含金量不高，這種現(xiàn)象的背后事實(shí)上隱藏了政府對(duì)自身利益的保護(hù)。

第三，社會(huì)組織會(huì)發(fā)生分化。與政府資源分離的好處是獲得了組織的自身品格，但其生存和發(fā)展的難度會(huì)增加。事實(shí)上，資源的分離把社會(huì)組織推到了市場(chǎng)，它需要在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展，如無法適應(yīng)，就會(huì)被淘汰。這意味著資源分離后社會(huì)組織的生存風(fēng)險(xiǎn)會(huì)極大提高。沒有了政府的供養(yǎng)，一切得靠自己找食吃，一些能力不佳、資源缺乏的組織會(huì)在這個(gè)過程中逐漸消失；而一些社會(huì)組織則會(huì)在這個(gè)過程中逐漸長(zhǎng)大，成為擔(dān)當(dāng)管理社會(huì)事務(wù)的真正力量。

第四，政府和社會(huì)組織資源互相依賴的程度會(huì)提高。在原有的模式下，談不上兩者的資源互相依賴，只是社會(huì)組織對(duì)政府資源的依附。社會(huì)組織在資源分離后的成長(zhǎng)過程中會(huì)積累自身的資源，而有些資源恰恰是政府所需要的，因?yàn)樵诮鉀Q一些社會(huì)問題時(shí)，社會(huì)組織往往比政府具有更大的優(yōu)勢(shì)，這在21世紀(jì)隨著服務(wù)型政府在我國(guó)的建立變得更為突出。公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求越來越大，這導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織的依賴也越強(qiáng)，因?yàn)檎疅o法完全依靠自己的力量向社會(huì)提供其所需要的服務(wù)和產(chǎn)品。反之，社會(huì)組織也需要從政府那里獲取它所需要的資源。事實(shí)上，在一些社會(huì)問題的解決中，尤其是在公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供中，來自政府的資源對(duì)一些社會(huì)組織來說是必須的，比如政府的項(xiàng)目、政府財(cái)政扶助和政策上的支持等。

第五，盡管社會(huì)組織和政府之間存在著資源依賴，但這種依賴不是平衡和均衡的，而是不對(duì)稱的。社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴遠(yuǎn)超過政府對(duì)社會(huì)組織的依賴，這種資源的不對(duì)稱反映在對(duì)資源依賴的程度上，具體來說，可以在資源重要性、資源控制權(quán)和資源控制的集中度上反映出來。[4]51從資源的重要性來講，政府具有社會(huì)組織不具備的行政資源，這使得在一些問題的解決和處理上，政府更具權(quán)威性。比如，政府對(duì)社會(huì)組織具有一種監(jiān)管的職能，這種具有權(quán)威性的行政職能是社會(huì)組織不具備的。另外，政府握有控制社會(huì)組織資源的權(quán)力，比如政府可以通過財(cái)政撥款對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行支持，政府可以通過行政審批對(duì)社會(huì)組織的活動(dòng)設(shè)置限制條件，等等。

三、走向共生性資源依賴和組織互動(dòng)：行動(dòng)策略

社會(huì)組織和政府從“資源依附——資源分離——資源依賴”的過程也是政社逐步分開的過程。盡管兩者資源分離后的依賴是不對(duì)稱的，但兩者在資源上的互相依賴是毫無疑問的。資源依賴?yán)碚撝赋?，組織間的資源依賴關(guān)系有兩種形式：一種是共生性依賴關(guān)系，也就是組織彼此之間是一種互相需要、互相補(bǔ)充的關(guān)系，是一種你好我也好的關(guān)系，是一種命運(yùn)共同體；另一種是競(jìng)爭(zhēng)性依賴關(guān)系，它指的是組織之間彼此競(jìng)爭(zhēng)共同的資源，是一種零和、非你即我的或者說你好我差的相對(duì)依賴關(guān)系。當(dāng)然這兩種關(guān)系不是絕對(duì)的，它會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換，也不排除在總體上是共生性依賴中也有競(jìng)爭(zhēng)性依賴，反過來也一樣。

社會(huì)組織和政府是社會(huì)治理的命運(yùn)共同體，兩者之間如何形成一種共生性的而非零和的競(jìng)爭(zhēng)性資源依賴關(guān)系，從而達(dá)到雙方都想達(dá)到的目的，取決于各自采取的行動(dòng)策略，尤其取決于政府的行動(dòng)策略，因?yàn)檎缜拔闹v到的，至少在一段時(shí)間里，社會(huì)組織與政府是一種不對(duì)稱的資源依賴關(guān)系，政府占據(jù)著主導(dǎo)面。

行動(dòng)策略首先來自對(duì)環(huán)境*從組織的角度講，這一環(huán)境包括了政府、企業(yè)和社會(huì)組織團(tuán)體。以及自身在與環(huán)境互動(dòng)關(guān)系中的作用的認(rèn)識(shí)。環(huán)境是一種客觀存在，它制約了組織的活動(dòng)，也給組織提供機(jī)遇。任何組織要想在環(huán)境中游刃有余，首先必須適應(yīng)環(huán)境，但這種適應(yīng)并不完全是被動(dòng)的，它也可以發(fā)揮一種主動(dòng)精神去創(chuàng)造環(huán)境，從而適合于自身的發(fā)展和成長(zhǎng)，正如資源依賴?yán)碚撝赋龅?，處理組織和環(huán)境關(guān)系時(shí)有三種行為，即在環(huán)境壓力面前無所作為、適應(yīng)環(huán)境、改變環(huán)境。從行動(dòng)策略來講，無所作為顯然不可取，而應(yīng)該適應(yīng)環(huán)境和改變環(huán)境。

從政府的角度來講，首先要對(duì)新的公共管理環(huán)境有一種新的認(rèn)識(shí)。這一新的環(huán)境在于公共服務(wù)提供方式的變化和治理的興起；其要點(diǎn)是以往政府壟斷提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的做法已經(jīng)過時(shí)，取而代之的是政府與社會(huì)組織共同來提供。因?yàn)檫@在經(jīng)濟(jì)上是最合理的，也是相對(duì)最有效的，僅憑政府一己之力無法提供讓社會(huì)公眾滿意的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。由此政府與社會(huì)其他組織一起治理社會(huì)也就應(yīng)運(yùn)而生。事實(shí)上這一發(fā)展也回應(yīng)了民主行政一直強(qiáng)調(diào)的價(jià)值，即讓社會(huì)公眾參與公共管理。這種變化要求政府認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在今天社會(huì)治理中的重要性和無可替代性。它們不是無足輕重的，它們具有政府沒有的或缺乏的資源，是政府治理社會(huì)的伙伴。本著這樣一種認(rèn)識(shí)，政府就必須提供讓社會(huì)組織成長(zhǎng)的條件和資源。

其次，資源分離，也就是在社會(huì)組織斷糧并被推向市場(chǎng)后，社會(huì)組織有一個(gè)適應(yīng)的過程，在這一過程中，政府需要在資源上對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行必要的扶持，以幫助它成長(zhǎng)。但這一過程有兩個(gè)傾向性的問題需要防止：一是一些社會(huì)組織無法適應(yīng)新的環(huán)境，希望再度回到資源依附的狀況。對(duì)此采取的策略應(yīng)該是該淘汰的就必須淘汰，舊的組織消失，新的組織也就會(huì)產(chǎn)生，要相信市場(chǎng)的力量。社會(huì)組織進(jìn)入市場(chǎng)后不可避免會(huì)有一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)和淘汰的過程，這符合市場(chǎng)的規(guī)律。二是政府在這一分離(也就是脫鉤)的過程中猶疑不決，不愿意在組織和資源上與社會(huì)組織做一個(gè)明確的切割，其原因既有分出去后難以控制和管理的想法，也有自身利益受到損失的考慮。政府的猶疑可以解釋為什么政社分開的改革從20世紀(jì)90年代就開始卻到今天才由國(guó)家下文限期完成脫鉤。如此長(zhǎng)的過程，政府顯然是主導(dǎo)因素。

再次，政社分開意味著政府身份和職能的重大轉(zhuǎn)變，政府從原來的上級(jí)身份轉(zhuǎn)變成與社會(huì)組織平等的法人身份。這一身份的變化有益于在公共服務(wù)中與社會(huì)組織合作，有益于向公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。與此同時(shí)，政府還具備著公共管理權(quán)威的身份，這一身份要求政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織及其活動(dòng)的監(jiān)管職能，促使社會(huì)組織和團(tuán)體在法律和規(guī)章制度下展開其活動(dòng)。

從社會(huì)組織的角度來講，首先需要獲取組織內(nèi)部所需的人力、物力和財(cái)力資源，在基本的資源上盡可能擺脫對(duì)其他組織的依賴，從而使自己能夠獨(dú)立自主地進(jìn)行活動(dòng)。此外，要對(duì)這些組織的內(nèi)部資源進(jìn)行優(yōu)化配置，這里涉及了組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、組織運(yùn)作過程的安排、組織成員的激勵(lì)、組織活動(dòng)的評(píng)價(jià)、人力物力和財(cái)力的有效使用等一系列內(nèi)部的管理過程。用巴納德的話來說，就是如何在組織提供誘因和組織成員對(duì)此做出回報(bào)之間維持平衡。這種平衡可以優(yōu)化組織的資源配置，使組織產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)力，并在與其他組織的交往中提高自身的分量。

其次，需要從外部環(huán)境尤其是從政府那里積極獲取組織所需的資源。社會(huì)組織的身份一般來說不同于企業(yè)組織，它通常從事的是不以贏利為目的的活動(dòng)，這使得它的活動(dòng)大部分是同公共利益有關(guān)的，因而也更多的是與政府相關(guān)的。政府在公共服務(wù)中以外包、公私合作、公共服務(wù)購買等形式出現(xiàn)的項(xiàng)目通常也是由各類社會(huì)組織接手的。這里，它與政府成了一種委托—代理的關(guān)系。這一關(guān)系要求兩者是就事論事的關(guān)系，是一種履行合同、遵守契約的關(guān)系。因此，社會(huì)組織必須遵紀(jì)守法，杜絕用不正當(dāng)?shù)姆绞将@取政府的資源，并以不正當(dāng)?shù)姆绞絹磉\(yùn)作這一資源。

再次，在獲取政府資源的過程中，社會(huì)組織必須清醒地認(rèn)識(shí)到，以往那種靠政府吃飯的日子已經(jīng)過去了。政府資源比如外包項(xiàng)目等在市場(chǎng)條件下通常是通過競(jìng)爭(zhēng)來獲得的。如果說社會(huì)組織和政府之間一般不存在競(jìng)爭(zhēng)資源的話，那么在爭(zhēng)取政府資源的過程，社會(huì)組織團(tuán)體之間則往往會(huì)形成一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但這種競(jìng)爭(zhēng)并不必然是以零和結(jié)果出現(xiàn)的。這需要社會(huì)組織遵守競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。同時(shí)，在與其他組織的合作中善于從它們那里獲取所需資源，從而使組織獲得進(jìn)一步的發(fā)展。

[1] 薩拉蒙.非營(yíng)利部門的崛起[J].譚靜，譯.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002(3)：57—63.

[2] 國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定[EB/OL].(2012—09—23)[2017—02—02].http://www.gov.cn/zwgk/2012—10/10/content—2240096.htm.

[3] 巴納德.經(jīng)理人員的職能[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997：112.

[4] 菲佛和，薩蘭基克.組織的外部控制[M].北京：東方出版社，2006.

[5] 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案[EB/OL].(2015—07—09)[2017—02—02].http://news.xinhuanet.com/politics/2015—07/09c—128000445.htm#pinglum.

[6] 王靜超.行業(yè)協(xié)會(huì)成斂財(cái)工具 政社分開是生存之道[EB/OL].(2013—01—31)[2017—02—02].http://roll.sohu.com/20130131/n365201661.shtml.

[7] 李勇.政社分開是現(xiàn)代社會(huì)組織體制構(gòu)建的核心[J].中國(guó)社會(huì)組織，2014(16):13.

[責(zé)任編輯：林麗芳]

Separating Government Administration from Social Management:from Resource Attachment to Symbiotic Resource Dependence

ZHU Qian-wei

(College of International Relations and Public Affairs,Fudan University, Shanghai 100433, China)

In the separation of government administration from social management, independence and autonomy of social organizations need to be firstly solved. The reform of separation has undergone the process of “resource attachment, resource separation and resource dependence”. This process has improved autonomy of social organizations, reduced the management burden and rent-seeking opportunities of the government, but also made it difficult for social organizations to survive and develop, and some of the government’s interests have been damaged. There is a resource dependency between social organizations and the government, but this dependence is asymmetric. It is a question that both the government and social organizations need to take into consideration how to make both sides interact effectively in social governance and form a symbiotic resource dependence.

organizational resources; resource attachemnt; resource separation; resource dependence

2017—02—28

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(16ZDA081)

竺乾威(1951—)，男，浙江奉化人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政學(xué)系主任、教授， 博導(dǎo)。

D630

A

1674—3199(2017)04—0001—08