王少泉

(中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建福州350001)

?

公共管理

近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變及其啟示

王少泉

(中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建福州350001)

近代以來，中國政府與市場關(guān)系經(jīng)歷了多個階段的演變，這一演變具有長期性、現(xiàn)實性、幅度逐漸變大等特征，其諸多成因可歸入國內(nèi)因素和國際因素兩大層面。這一演變過程中的主要問題有：政權(quán)“生存危機”、腐敗和存在于經(jīng)濟領(lǐng)域之中的問題。這些問題的成因主要是制度完善速度慢于現(xiàn)代化進程、執(zhí)政理念錯誤和執(zhí)政舉措失誤。中國政府與市場關(guān)系的演變趨向是：政府在整體上降低對市場的干預(yù)力度，但政府會根據(jù)現(xiàn)實需求適度強化對某些經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)?；谝陨涎芯靠色@知一些有價值啟示，即政府內(nèi)部及學(xué)界應(yīng)該關(guān)注“政府在什么情況下、在哪些領(lǐng)域應(yīng)該增加或減少對市場的干預(yù)”，政府干預(yù)市場是一種常態(tài)且干預(yù)力度須適中，政府不可在短期內(nèi)大幅度調(diào)整與市場的關(guān)系，制度安排的完善須與政府對市場干預(yù)力度的變化相伴，執(zhí)政者理念舉措的正確有助于實現(xiàn)政府與市場關(guān)系的正確調(diào)整，中國調(diào)整政府與市場關(guān)系之時可借鑒但不可盲從西方國家的經(jīng)驗。

政府與市場；干預(yù)力度；執(zhí)政理念

一、導(dǎo) 言

第十二屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》強調(diào)：必須用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)市場化改革力度，調(diào)整各類扭曲的政策和制度安排，完善公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境和機制，最大限度激發(fā)微觀活力，優(yōu)化要素配置，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性。[1]這些舉措的實質(zhì)是進一步調(diào)整中國的政府與市場關(guān)系，強化政府對市場的正當干預(yù)、減少政府對市場的不當干預(yù)，以進一步推進中國政治、經(jīng)濟和社會等領(lǐng)域的發(fā)展。值得注意的是，從較長遠的歷史視角來看，此次對政府與市場關(guān)系的調(diào)整只是近代以來中國政府與市場關(guān)系多次調(diào)整中的一次。為有效地推進此次調(diào)整的進程，有必要對歷史上曾出現(xiàn)的調(diào)整展開分析，從中發(fā)現(xiàn)可供借鑒的經(jīng)驗以及必須規(guī)避的風(fēng)險。

從目前的研究成果來看，國內(nèi)外學(xué)界在2010年前后曾出現(xiàn)對中國“國進民退”的爭論，但對近代以來中國政府與市場關(guān)系演變歷程展開的研究極少，僅有數(shù)篇文獻概述了近代以來的“國進民退”[2]35，[3]96，且未展開深入分析。鑒于此，有必要對以下問題展開研究：近代以來中國政府與市場關(guān)系演變歷程如何？近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的特征及成因是什么？近代以來中國政府與市場關(guān)系演變過程中的潛在問題及成因有哪些？近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變趨向及啟示為何？

二、近代以來中國政府與市場關(guān)系演變歷程

1840年至今的177年中，中國的政府與市場關(guān)系經(jīng)歷過八個階段(四個周期)的演變。近代以來中國政府與市場關(guān)系演變歷程簡述如下。

(一)第一周期(1840—1901年)

第一階段為1840—1871年。1840—1861年，中國的近代工業(yè)尚未興起，但中國各地存在一些礦業(yè)(煤礦、銅礦和鐵礦等)，采礦者獲得政府的采礦執(zhí)照之后即可開采[3]96；中國各地的商業(yè)也較為發(fā)達，以“晉商”“徽商”等為代表的商業(yè)團體十分活躍。由此可以推斷出：政府在這一時期并未對市場進行強力干預(yù)。洋務(wù)運動期間(1861—1895年)，中國的近代工業(yè)開始興起。1872年之前，軍用企業(yè)的開辦是清政府的政策重點之一，這些企業(yè)的出現(xiàn)使政府對市場的干預(yù)力度增強。

第二階段為1872—1901年。1872年，李鴻章提出的“官督商辦”政策被清政府采納，輪船招商局、開平礦務(wù)局﹑中國電報局﹑輪船招商局、上海機器織布局、開平礦務(wù)局和漢陽鐵廠等民營企業(yè)得以設(shè)立，其形式是官督商辦。[2]35這些舉措的實施是政府降低對市場干預(yù)力度的表現(xiàn)，有效地推進了市場(主要是東部省份市場)的發(fā)展，為中國近代工業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但一些官紳在這一過程中謀取暴利，清政府的腐敗現(xiàn)象進一步增多。甲午戰(zhàn)爭之后簽訂的《馬關(guān)條約》，規(guī)定外商可以在中國投資設(shè)廠[2]35，出于對外商的抵制及增加稅收等考慮，清政府取消了民間設(shè)廠的限制，政府對市場的干預(yù)力度隨之下降直至1902年。這一舉措進一步推進了中東部省份市場的發(fā)展，但這一過程中出現(xiàn)了一些問題，如西部省份的發(fā)展十分遲緩、生產(chǎn)小商品的企業(yè)極少、清政府內(nèi)部腐敗現(xiàn)象有增無減。

(二)第二周期(1902—1927年)

第一階段為1902—1907年。1902年，以袁世凱將電報總局收歸官辦為標志，清政府重新強化了對市場的干預(yù)力度，這一態(tài)勢直到盛宣懷于1908年出任郵傳部右侍郎并將招商局完全改為商辦才終止。值得注意的是，私營企業(yè)在這一時期獲得較快發(fā)展，如1904—1908年，向清政府登記的企業(yè)共272家，其中153家是股份有限公司且大部分為私營企業(yè)。[4]

第二階段為1908—1927年。盛宣懷在1911年出任郵傳部大臣、進入“皇族內(nèi)閣”之后，清政府試圖再次強化對市場的干預(yù)力度——在盛宣懷的倡導(dǎo)之下，清政府于1911年5月宣布鐵路干線收歸國有。[2]35—36這一舉措因“保路運動”的出現(xiàn)及清政府在辛亥革命中被推翻而未得到有效實施。清政府覆亡之后的十余年間，中央政府的力量較弱，難以促使各地政府對市場進行有效干預(yù)，加之其它因素，如帝國主義國家在一戰(zhàn)期間放松對中國掠奪的影響，中國經(jīng)濟獲得較快發(fā)展。政府降低對市場的干預(yù)力度這一態(tài)勢直到國民政府于1928年成立中央銀行才被終止。

(三)第三周期(1928—1952年)

第一階段為1928—1948年。1928年，南京國民政府成立中央銀行，中國的金融制度開始從自由市場型轉(zhuǎn)為政府壟斷型[5]，政府對市場的干預(yù)力度再次增強。這一時期，中國的經(jīng)濟增速較快，1928—1936年中國工業(yè)增長率為8.4%[6]98，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不太合理，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性較為明顯，政府的腐敗現(xiàn)象也逐漸增多。其后，國民政府對市場的干預(yù)力度日益增強，尤其是抗戰(zhàn)開始之后，國民政府開始在工業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤?zhàn)時統(tǒng)制政策，商業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤Ｙu、統(tǒng)銷政策，對民營企業(yè)的管制也逐漸增強。從具體數(shù)據(jù)來看，到1936年底，國家資本工業(yè)總額占當時中國工業(yè)總額的15%[6]98；1943年這一比重已經(jīng)明顯上升，從中國的煤、鋼鐵兩大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值來看，國營企業(yè)分別占23.74%和50.96%。[7]戰(zhàn)爭時期實施的統(tǒng)制、統(tǒng)銷政策及增強對民營企業(yè)的管制有一定合理性，但國民政府對民營企業(yè)展開搜刮和兼并是錯誤之舉?？谷諔?zhàn)爭勝利之后，國民政府開始接收敵偽產(chǎn)業(yè)，這一舉措的實施促成了國營企業(yè)的明顯膨脹。國民政府控制的國營企業(yè)的壟斷范圍得以擴大，同時壟斷了重工業(yè)和輕紡工業(yè)，并進一步提高了其在中國工業(yè)中的比重[3]98，從具體數(shù)據(jù)來看，1947年在中國的煤、鋼鐵總產(chǎn)量中，國營企業(yè)產(chǎn)量分別占38.8%和90%。[8]隨之而來的還有腐敗現(xiàn)象加劇以及民營企業(yè)衰敗、通貨膨脹嚴重和政府稅收減少，這些情況的出現(xiàn)是國民黨在大陸失去執(zhí)政地位的重要成因。

第二階段為1949—1952年。1949年，國民黨退據(jù)臺灣地區(qū)，新中國政府對市場的干預(yù)力度遠低于國民政府后期，從1928年延續(xù)至1949年的政府強化對市場干預(yù)力度的態(tài)勢被終止。新中國建立初期，出于恢復(fù)國民經(jīng)濟、穩(wěn)定政權(quán)等考慮，政府采取了鼓勵民族工商業(yè)發(fā)展的政策。與國民政府后期相比，新中國政府在這一時期對市場的干預(yù)力度明顯下降，這一情況直到1953年才再次轉(zhuǎn)變。

(四)第四周期(1953年至今)

第一階段為1953—1978年。1953年，新中國政府開始全面實行“過渡時期總路線”，終止了此前幾年政府降低對市場干預(yù)力度的做法。1956年底，中國的全行業(yè)公私合營完成，政府對市場的干預(yù)力度顯著強化，中國現(xiàn)代化工業(yè)的基礎(chǔ)逐漸奠定。從具體數(shù)據(jù)來看，國營經(jīng)濟的比重在1952年為19.1%，1956年上升至32.2%。這一時期，中國經(jīng)濟的發(fā)展速度較快，政府和市場內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象較少，而且受“三線建設(shè)”等政策的影響，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性不明顯，但是過分偏重工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在一定不合理性。1966年9月，政府決定停止支付原定給公私合營后私方人員的定息，公私合營企業(yè)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)閲鵂I企業(yè)。此后，受“文革”影響，中國經(jīng)濟的發(fā)展速度變慢。1977年，私營經(jīng)濟和個體經(jīng)濟已經(jīng)所剩無幾，政府對市場的干預(yù)力度達到近代以來的最高峰。

第二階段為1979年至今。改革開放政策的實施使政府對市場的干預(yù)力度逐漸減弱。20世紀80年代初期，中國經(jīng)濟發(fā)展速度極快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向合理方向演變，但政府的腐敗現(xiàn)象有所增加、經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性逐漸凸顯。20世紀80年代末90年代初，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理，但經(jīng)濟發(fā)展速度變慢，政府的腐敗現(xiàn)象進一步增加、經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性更加凸顯。20世紀90年代中期以來，政府對市場的干預(yù)力度降至新中國建國以來的最低區(qū)域。值得注意的是，2010年前后，國內(nèi)學(xué)界曾出現(xiàn)中國正在“國進民退”的論調(diào)，實際上，這一情況并未出現(xiàn)。中國政府對市場的干預(yù)力度依然在下降，從具體數(shù)據(jù)來看，全國工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值中，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值所占比重從1998年的49.6%降至2010年的26.6%[9]，這一數(shù)值在此后數(shù)年繼續(xù)下降。這一時期，中國經(jīng)濟發(fā)展速度加快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理，政府和市場內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象逐漸減少，經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域不平衡性受“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”等的影響而逐漸變小。

三、近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變特征及成因

(一)近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變特征

1.演變具有長期性。從近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變歷程可以看出，1840年至今，不同時期的中國政府與市場關(guān)系盡管在演變幅度、演變速度等方面存在一定差異，但擁有一個明顯的共性——演變一直存在，這是演變具有長期性的直接表現(xiàn)；從近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的發(fā)展趨向來看，中國政府對市場的干預(yù)力度會隨著現(xiàn)實需求的變化而不斷變化，這一情況的存在使中國政府與市場關(guān)系會一直存在演變，這是演變具有長期性的另一表現(xiàn)。

2.演變具有現(xiàn)實性。近代以來中國政府與市場關(guān)系的每一次演變都與現(xiàn)實之中的某些情況直接相關(guān)。從時間節(jié)點來看，1872年，清政府開始實施“官督商辦”政策，一些民營企業(yè)得以設(shè)立，清政府對市場的干預(yù)力度開始下降；1902年，清政府重新增強了對市場的干預(yù)力度，標志性舉措是電報總局被收歸官辦；1908年，招商局完全改為商辦，標志著清政府對市場的干預(yù)力度重新下降；1928年，中央銀行的成立標志著國民政府對市場的干預(yù)力度開始增強；1949年，執(zhí)政后期對市場進行強力干預(yù)的國民政府垮臺，新中國政府對市場的干預(yù)力度明顯低于國民政府，中國政府對市場的干預(yù)力度下降；1953年，“過渡時期總路線”開始全面實施，政府對市場的干預(yù)力度再次增強；1978年底，改革開放戰(zhàn)略的實施再次使中國政府對市場的干預(yù)力度下降。

3.演變周期長短存在明顯差異。近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的四個周期按時長進行排列：第四周期(1953—2017年)共64年；第一周期(1840—1901年)共61年；第二周期(1902—1927年)共25年；第三周期(1928—1952年)共24年。其中，第四周期尚未結(jié)束，政府對市場的干預(yù)力度未到達最低點。從演變周期時長排序可以看出，四個周期的長短存在明顯差異，第四周期和第一周期的時長都是第二周期和第三周期的2倍以上。

4.不同周期的演變速度存在明顯差異。按政府對市場干預(yù)力度增強時期的時長進行排序：第一周期的第一階段(1840—1871年)共31年；第四周期第一階段(1953—1978年)共25年；第三周期第一階段(1928—1948年)共20年；第二周期第一階段(1902—1907年)共5年?？梢姡詠碇袊畬κ袌龅母深A(yù)力度增強之時長，最快僅耗時5年就到達頂點，最慢耗時31年才到達頂點。按政府對市場干預(yù)力度減弱時期的時長進行排序：第四周期第二階段(1979年至今)已38年；第一周期第二階段(1872—1901年)共29年；第二周期第二階段(1908—1927年)共19年；第三周期第二階段(1949—1952年)共3年?？梢?，近代以來中國政府降低對市場的干預(yù)力度之時長，最快僅耗時3年就到達谷底，最慢耗時38年尚未到達谷底——第四周期尚未演變結(jié)束。

5.不同周期的演變幅度存在明顯差異。四個周期按演變幅度大小進行排序：第四周期、第三周期、第二周期和第一周期。從這些情況可以看出，隨著歷史的發(fā)展，近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變幅度在不斷變大。出現(xiàn)這一情況的主要成因是：近代以來，中國的自然經(jīng)濟逐漸被市場經(jīng)濟取代，政府對市場進行干預(yù)的范圍隨之擴大，干預(yù)力度的演變幅度也不斷擴大。

(二)近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變原因

近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變原因較多，可歸入國內(nèi)因素和國際因素兩大層面。前者的影響因素較多且影響力較大，后者的影響因素較少且影響力較小，因此，國內(nèi)因素需要展開分析，國際因素則不必展開分析。

1.執(zhí)政者的更替。執(zhí)政者的更替包括掌權(quán)者的更替和政府的更替，不同掌權(quán)者和不同政府的施政理念存在一定差異甚至截然相反，當這兩者出現(xiàn)更替之時，引發(fā)政府對市場干預(yù)力度的變化可能性很大。有關(guān)掌權(quán)者更替引發(fā)政府對市場干預(yù)力度變化的例子有：(1)1902年袁世凱出任政務(wù)處參預(yù)政務(wù)大臣和練兵大臣，掌權(quán)后他開始采取措施如將電報總局收歸官辦，提升了政府對市場的干預(yù)力度。(2)1908年袁世凱被解職，清政府在盛宣懷的影響下開始降低對市場的干預(yù)力度，如將招商局完全改為商辦。(3)在某種程度上，1978年底中國出現(xiàn)的政府對市場干預(yù)力度的變化也可歸因于掌權(quán)者的更替——鄧小平同志于1977年7月恢復(fù)原任的黨政軍領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，1978年底制定改革開放戰(zhàn)略并于1979年初開始正式實施，中國政府對市場的干預(yù)力度隨之下降。

有關(guān)政府更替引發(fā)政府對市場干預(yù)力度變化的例子有：(1)1928年，國民政府取代北洋政府成為中國的唯一合法政府并開始強化對市場的干預(yù)，北洋政府時期政府對市場的較弱干預(yù)狀態(tài)隨之改變。(2)1949年，中華人民共和國政府取代國民政府成為中國的唯一合法政府，國民政府后期極度干預(yù)市場的狀態(tài)隨之在短期內(nèi)消失。值得注意的是，1911年，盛宣懷出任郵傳部大臣、進入“皇族內(nèi)閣”而成為重臣，在其倡導(dǎo)下，清政府試圖再次強化對市場的干預(yù)力度，具體舉措如將鐵路干線收歸國有，這是掌權(quán)者角色轉(zhuǎn)變引致的政府對市場干預(yù)力度的變化；但是這一舉措因清政府的垮臺而未得到切實實施，開始于清末(1908年)的政府降低對市場干預(yù)力度的態(tài)勢未被中斷，這一情況在一定程度上可以視為因政府更替(清政府更替為民國政府)而終止了政府與市場關(guān)系變化過程中的一種可能態(tài)勢。

2.中央政府對全國控制力度的變化。這種變化對政府與市場關(guān)系的變化具有重要影響，這一方面的情況有以下四種：(1)中央政府難以有效控制全國之時，通常也就難以實現(xiàn)對市場的強力干預(yù)。例如，民國初期中央政府未能有效地控制全國，中央政府的很多政策也就難以得到有效實施，這種情況下，中央政府強化對市場的干預(yù)力度會面臨很多困難，這正是這一時期政府對市場的干預(yù)力度逐漸下降的重要原因。(2)中央政府能夠強有力地控制全國之時，政府對市場的干預(yù)力度極有可能走向頂峰。例如，20世紀50年代后期至60年代初期，中央政府能夠有效地控制全國，加上其它政策的影響，中國政府對市場的干預(yù)力度逐漸走向近代以來的最高峰。(3)中央政府對全國的控制力度逐漸上升之時，如果其采取一些政策以強化政府對市場的干預(yù)力度，政府對市場的干預(yù)力度會隨之上升。例如，1928年之后，國民政府逐漸提升了對中國大部分區(qū)域的控制力，加上某些經(jīng)濟政策的實施，其對市場的干預(yù)力度隨之上升。(4)中央政府對全國的控制力度逐漸下降之時，即使其試圖采取一些政策以強化政府對市場的干預(yù)力度，政府對市場的干預(yù)力度也會因這些政策未能有效實施而逐漸下降。例如，國民政府后期，中央政府對全國的控制力迅速下降，其對市場的控制力度也迅速下降。值得注意的是，盡管政府對市場干預(yù)力度的下降通常伴隨著中央政府對全國尤其是地方政府控制力度的下降，但是，政府對市場干預(yù)力度的下降幅度并不一定等于中央政府對全國控制力的下降幅度，例如，改革開放以來，中央政府和地方政府放松對市場的管制，政府對市場的干預(yù)力度逐漸降低，但中央政府對全國尤其是地方政府的控制力并未明顯下降，換言之，政府放權(quán)給市場并不等同于中央政府放權(quán)給全國。

3.執(zhí)政者對統(tǒng)治集團利益最大化或國家利益最大化的追求。新中國建立之前，在某些情況下，執(zhí)政者為了實現(xiàn)統(tǒng)治集團利益最大化會實施一些政策以調(diào)整政府對市場的干預(yù)力度。具體方法有兩種：擁有較長遠目光的執(zhí)政者采取措施降低政府對市場干預(yù)力度，在較長時期內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展，進而實現(xiàn)統(tǒng)治集團利益最大化；目光短淺的執(zhí)政者則采取措施提升政府對市場的干預(yù)力度，在短期內(nèi)直接實現(xiàn)統(tǒng)治集團利益最大化。第一種情況未出現(xiàn)于近代以來的中國，第二種情況則在近代以來的中國出現(xiàn)了三次，時間區(qū)間是：1908年之前數(shù)年、1911年、1949年之前十余年。第一次和第二次均改變了中國政府對市場的干預(yù)力度，使中國政府與市場關(guān)系出現(xiàn)演變。新中國建立之后，中國共產(chǎn)黨為了實現(xiàn)國家利益最大化而多次提高或降低政府對市場的干預(yù)力度。提高政府對市場干預(yù)力度的政策主要出現(xiàn)于1978年底之前，降低政府對市場干預(yù)力度的政策主要出現(xiàn)于1978年底之后，這些政策的實施均改變了中國政府對市場的干預(yù)力度，使中國政府與市場關(guān)系出現(xiàn)演變。

4.國際環(huán)境的影響。當世界主要國家普遍采用某一類政策調(diào)整政府與市場關(guān)系之時，中國政府如果尚未采取相似政策，會對是否采取類似政策加以考慮；中國如果已經(jīng)采取了相似政策，其繼續(xù)采取這一政策的信心會明顯增強。近代以來，國際環(huán)境至少有兩次強化了中國政府與市場關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢。第一次是20世紀30年代初，為了應(yīng)對“大蕭條”，以美國為代表的一些西方國家開始明顯提高政府對市場的干預(yù)力度，這一情況的出現(xiàn)強化了中國政府始于1928年的提高對市場干預(yù)力度的態(tài)勢；第二次是20世紀70年代末至80年代初，為了解決“滯脹”等問題，西方國家普遍開始放松對市場的管制，這一情況的出現(xiàn)強化了中國政府始于1979年初的降低對市場干預(yù)力度的態(tài)勢。這兩次情況的出現(xiàn)都使中國政府與市場關(guān)系不斷演變。

四、近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的潛在問題及成因

近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變潛在一些問題，其中政權(quán)“生存危機”、腐敗和存在于經(jīng)濟領(lǐng)域之中的問題是十分重要的問題。這些問題的成因主要是制度完善速度慢于現(xiàn)代化進程、執(zhí)政理念錯誤和執(zhí)政舉措失誤。

(一)近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的潛在問題

1.政權(quán)“生存危機”問題。近代以來，中國曾出現(xiàn)兩次政權(quán)覆敗，第一次是清政府覆亡，第二次是國民政府退居臺灣地區(qū)，這兩次政權(quán)覆敗均與政府明顯提升對市場的干預(yù)力度直接相關(guān)。部分研究者甚至將這兩次覆敗的成因歸為“國進民退”。實際上，這兩次覆敗是多重因素所致，“國進民退”只是重要成因之一，但不可否認的是，政府過度強化對市場的干預(yù)力度是政權(quán)面臨“生存危機”的重要成因。值得注意的是，20世紀70年代，政府對市場的干預(yù)力度過強曾使中國國民經(jīng)濟走到崩潰邊緣，這一情況在一定程度上也可視為政府對市場過度干預(yù)導(dǎo)致政權(quán)面臨“生存危機”。

2.腐敗問題。諸多學(xué)者將腐敗問題的成因歸結(jié)于政府對市場進行強力干預(yù)。政府降低對市場的干預(yù)力度有助于腐敗現(xiàn)象的減少，如布坎南認為，專制政體是尋租活動的原因，從君主專制到民主政體的演進，正是尋租活動走向衰落的一個歷史軌跡。[10]實際上，政府對市場進行強力干預(yù)這一做法在不同時期的結(jié)果并不相同，如清政府后期和新中國建立初期，政府對市場的干預(yù)力度都很強，前者引致大量腐敗現(xiàn)象，而后者則沒有。因此，政府提升或降低對市場的干預(yù)力度都有可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的增多，例如，20世紀20年代初中國政府對市場的干預(yù)力度逐漸降低，但腐敗現(xiàn)象一直在增多。

3.經(jīng)濟領(lǐng)域的問題。經(jīng)濟領(lǐng)域的問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是經(jīng)濟增速和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面。政府對市場干預(yù)力度的提升或降低均能夠催生經(jīng)濟快速發(fā)展。當政府強力干預(yù)市場之時，重工業(yè)通常能夠得到快速發(fā)展，輕工業(yè)、民用工業(yè)的增長速度極可能變慢，由此導(dǎo)致民用經(jīng)濟萎縮、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理；而且政府長期強力干預(yù)市場會導(dǎo)致整個國民經(jīng)濟的增速變慢，這種情況曾出現(xiàn)于20世紀40年代后期和70年代后期。政府降低對市場的干預(yù)力度可激發(fā)市場主體的活力，為經(jīng)濟增速創(chuàng)造條件，但是這一舉措難以為重工業(yè)增速創(chuàng)造條件，這是因為政府支持是重工業(yè)發(fā)展的重要條件，因此，政府降低對市場的干預(yù)力度會使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的出現(xiàn)率上升，如民國初期的情況。二是經(jīng)濟區(qū)域平衡方面。中國的地理條件決定了中西部地區(qū)如果沒有政府的強力支持必然難以發(fā)展，這是因為東部地區(qū)沿海平原眾多且部分江河的通航條件較好，而中西部大多地處內(nèi)陸、高原和丘陵地區(qū)且難以通航。無論是政府有意為之還是無意為之，近代以來的大部分時期中國均以東部為經(jīng)濟發(fā)展中心，而中西部的發(fā)展僅出現(xiàn)四次歷史機遇，即抗戰(zhàn)時期國民政府及大量企業(yè)的內(nèi)遷、“三線建設(shè)”時期大量企業(yè)的內(nèi)遷、世紀之交“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實施、近年“一帶一路”倡議的實施。中西部借助這四次機遇獲得長足發(fā)展，但中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題依然十分明顯，這一情況的出現(xiàn)不僅歸因于地理條件的影響，也歸因于改革開放以來政府對東部地區(qū)的政策傾斜，換言之，政府對市場的干預(yù)是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的重要成因之一。

(二)近代以來中國政府與市場關(guān)系演變潛在問題的成因

1.執(zhí)政理念錯誤。執(zhí)政者的執(zhí)政理念在宏觀上可以分為兩大類：一是以實現(xiàn)國家(包括政府和人民)利益最大化為目標；二是以實現(xiàn)執(zhí)政者利益最大化為目標。當執(zhí)政者以實現(xiàn)執(zhí)政者利益最大化為目標之時，其執(zhí)政理念是錯誤的。秉持這一執(zhí)政理念的執(zhí)政者會為了實現(xiàn)自身利益最大化而采取一系列政策對市場進行干預(yù)，引致腐敗現(xiàn)象增加、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域不平衡性上升、經(jīng)濟增速變慢等問題，甚至最終導(dǎo)致政權(quán)面臨“生存危機”。近代以來，這一情況曾數(shù)次出現(xiàn)。例如清政府末期，統(tǒng)治集團為了實現(xiàn)自身利益最大化而試圖提升對市場的干預(yù)力度，將鐵路收歸國有這一舉措引發(fā)保路運動，并最終導(dǎo)致清政府在辛亥革命中覆亡；又如20世紀40年代后期，國民黨統(tǒng)治集團為了實現(xiàn)自身利益最大化而急劇提高對市場的干預(yù)力度，引致物價飛漲等問題，推進了國民政府的覆敗進程。

2.執(zhí)政舉措失誤。政府與市場關(guān)系的正確調(diào)整不僅有賴于執(zhí)政者正確的執(zhí)政理念，還有賴于執(zhí)政者正確的執(zhí)政舉措。換言之，執(zhí)政者的執(zhí)政理念正確但執(zhí)政舉措錯誤之時，會導(dǎo)致政府與市場關(guān)系的錯誤調(diào)整并引發(fā)諸如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理等問題。例如，新中國建立之后，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念一直是正確的，但20世紀60年代后期至70年代后期，中國政府過度強化了對市場的干預(yù)力度，最終導(dǎo)致國民經(jīng)濟走到崩潰邊緣。

3.制度完善速度慢于現(xiàn)代化進程。腐敗現(xiàn)象的增減可借用亨廷頓的“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化引致不穩(wěn)定”加以分析。1840—1927年，中國的腐敗現(xiàn)象在整體上呈現(xiàn)增加態(tài)勢——盡管不同時期腐敗現(xiàn)象的增加速度存在一定差異，例如，清末的增加速度快于此前，這一情況的根本成因是：中國在推進現(xiàn)代化進程，而且現(xiàn)代化速度在加快，但與此相伴的并非制度的及時完善，因此出現(xiàn)諸多制度漏洞，為借助公權(quán)力謀取私利者，如官員和商人等制造了腐敗機會。無論政府對市場的干預(yù)力度是提升或降低，如制度不完善，均會導(dǎo)致腐敗增加。腐敗現(xiàn)象因此在整體上呈現(xiàn)增加態(tài)勢。腐敗會引致不穩(wěn)定，這一點在一定程度上解釋了1840—1927年中國局勢的不穩(wěn)定性逐漸增加的現(xiàn)象。1928年及之后的數(shù)年是國民政府的初創(chuàng)時期，其制度建設(shè)稍優(yōu)于北洋政府，這也是這一時期的腐敗現(xiàn)象稍少于北洋政府后期的重要原因。20世紀30年代中期后，國民政府防治腐敗制度的效能日益下降，同一時期，中國的現(xiàn)代化進程在不斷推進，如抗戰(zhàn)時期企業(yè)內(nèi)遷使中西部大片地區(qū)獲得長足發(fā)展，政府對市場的干預(yù)力度也在不斷增強，這些情況的出現(xiàn)是腐敗現(xiàn)象在這一時期再次迅速增加的重要原因。新中國建立之前，中國共產(chǎn)黨已在所控制區(qū)域中構(gòu)建并實施了效能極佳的防治腐敗制度，這些制度在新中國建立后施用于全國，這是1949—1978年中國的腐敗現(xiàn)象一直較少的重要原因，盡管中國在這一時期的現(xiàn)代化進程很快。20世紀70年代末至21世紀初，中國政府逐步降低對市場的干預(yù)力度，與這一進程相伴出現(xiàn)的是腐敗現(xiàn)象的稍有增加，其部分成因可底歸結(jié)于，現(xiàn)代化進程中制度未及時加以完善。2012年至今，在習(xí)近平為總書記的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，中國的現(xiàn)代化速度進一步加快，對市場的干預(yù)力度進一步減弱，如行政審批制度改革等。中國防治腐敗的力度增強，相關(guān)制度也迅速完善，腐敗現(xiàn)象大幅減少。

五、近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變趨向及其啟示

基于對近代以來中國政府與市場關(guān)系演變情況的分析能夠推斷出這一演變的發(fā)展趨向，并從中發(fā)現(xiàn)一些對當代中國具有價值的啟示。

(一)近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變趨向

近代以來，中國政府與市場關(guān)系呈現(xiàn)出周期性演變等規(guī)律，根據(jù)這些規(guī)律可以推導(dǎo)出中國政府與市場關(guān)系的演變趨向。

目前，中國正處于近代以來政府與市場關(guān)系演變的第四個周期，從中央政府當前的政策來看，政府對市場的整體干預(yù)力度會繼續(xù)緩慢下降，持續(xù)降低政府對市場的干預(yù)力度而引致諸多問題且難以有效推進經(jīng)濟快速發(fā)展之后，中國政府會再次提高對市場的干預(yù)力度。

近年來，中國的市場經(jīng)濟體制日益完善，而且當代中國政府積極吸取歷史教訓(xùn)，其再次極力干預(yù)市場或明顯放任市場的可能性已經(jīng)很小。因此從干預(yù)力度的變化范圍來看，未來一段時期內(nèi)，中國政府對市場的干預(yù)力度不會低至1928年前后和1953年前后的干預(yù)力度。換言之，中國政府與市場關(guān)系在此后的演變過程中，政府與市場關(guān)系的演變幅度不會大于第四周期。

值得注意的是，政府對市場的整體干預(yù)力度降低并不意味著在所有經(jīng)濟領(lǐng)域之中的干預(yù)力度都會降低；與此相反，中國政府會根據(jù)現(xiàn)實需求適度增強對某些經(jīng)濟領(lǐng)域(如房地產(chǎn)領(lǐng)域)的干預(yù)力度。

(二)近代以來中國政府與市場關(guān)系演變的啟示

近代以來，中國政府與市場關(guān)系演變對經(jīng)濟新常態(tài)下調(diào)整政府與市場關(guān)系的啟示主要有以下幾個方面。

1.政府內(nèi)部及學(xué)界的爭論焦點不應(yīng)該是“政府對市場干預(yù)的多少”，而應(yīng)該是“政府在什么情況下、在哪些領(lǐng)域應(yīng)該增加或減少對市場的干預(yù)”。近代以來中國政府與市場關(guān)系的演變歷程表明，干預(yù)力度的變化是一種常態(tài)；政府對市場的干預(yù)力度過強或過弱均會引致某些問題，比較而言，前者的危害更大且會在短期內(nèi)顯現(xiàn)出來。因此，中國政府應(yīng)該視不同領(lǐng)域的具體情況確定應(yīng)該增加還是減少政府對市場的干預(yù)。在整體干預(yù)力度下降的情況下，政府可根據(jù)現(xiàn)實需求強化對某些領(lǐng)域的干預(yù)力度，如當前政府對市場的整體干預(yù)力度在下降，但對房地產(chǎn)經(jīng)濟的干預(yù)力度在提升；政府也可在整體干預(yù)力度上升的情況下降低對某些領(lǐng)域的干預(yù)力度。

2.政府對市場的干預(yù)是一種常態(tài)，而且干預(yù)力度不可過強或過弱。近代以來，中國政府對市場的干預(yù)一直存在，差異在于不同時期的干預(yù)力度不同。這表明政府對市場的干預(yù)是一種常態(tài)，不應(yīng)該因為歷史上三次“國進民退”引起了明顯變動，如1911年辛亥革命爆發(fā)、1949年國民政府覆敗、1978年國民經(jīng)濟面臨崩潰，就全盤否定政府對市場的干預(yù)。據(jù)史實來看，一方面，政府在某些情況下適度增強對市場的干預(yù)力度能夠取得良好效果，如1928—1937年第三周期的初期，國民政府增強了對市場的干預(yù)力度，這一舉措有效地推進了中國經(jīng)濟的發(fā)展；又如1953—1966年第四周期的初期，新中國政府增強了對市場的干預(yù)力度，這一舉措同樣有效地促進了中國經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，政府對市場的干預(yù)力度過弱也會引致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟區(qū)域不平衡等問題。因此，中國政府未來在調(diào)整政府與市場關(guān)系之時應(yīng)該保證政府對市場的干預(yù)一直存在，但干預(yù)力度不可過強或過弱。

3.政府與市場關(guān)系的調(diào)整不可在短期內(nèi)大幅度變化。從國內(nèi)的情況來看，20世紀40年代末，國民政府短期內(nèi)大幅提高政府對市場的干預(yù)力度曾導(dǎo)致政權(quán)覆敗；從國外的情況來看，20世紀90年代初，蘇聯(lián)和東歐國家短期內(nèi)大幅降低對市場的干預(yù)力度曾導(dǎo)致經(jīng)濟狀況急劇惡化。由此可見，政府對市場的干預(yù)力度須根據(jù)現(xiàn)實需求加以調(diào)整，不可在短期內(nèi)大幅度變化。當前，市場經(jīng)濟的發(fā)展擴大了中國政府對市場進行干預(yù)的范圍，但中國政府絕不能在短期內(nèi)大幅度調(diào)整對市場的干預(yù)力度，而應(yīng)該繼續(xù)采用漸進改革方法對政府與市場關(guān)系加以調(diào)整。

4.政府對市場的干預(yù)力度出現(xiàn)變化之時，相應(yīng)的制度安排應(yīng)該隨之加以完善。比如，改革開放初期，中國政府與市場關(guān)系演變過程中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象增加，這一情況部分歸因于制度的完善速度低于現(xiàn)代化速度，國家推進現(xiàn)代化進程的重要舉措是調(diào)整政府與市場關(guān)系。由此可見，制度的完善必須同政府與市場關(guān)系的調(diào)整相伴，且制度的完善速度應(yīng)該等同于甚至超過國家的現(xiàn)代化速度，否則，無論政府增加還是減少對市場的干預(yù)，都會引致某些問題，如腐敗的出現(xiàn)。

5.執(zhí)政者的執(zhí)政理念和執(zhí)政舉措都必須正確，才能保證政府與市場關(guān)系的調(diào)整不會引發(fā)嚴峻問題。如果執(zhí)政者以利益最大化為目標并采取一系列措施對政府與市場關(guān)系加以調(diào)整，由此引發(fā)政權(quán)生存危機的可能性會變大；如果執(zhí)政者以國家利益最大化為追求目標但執(zhí)政理念不正確，如中國政府在“文革”期間極端強化對市場的干預(yù)力度，同樣會引發(fā)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟增速較慢等問題。因此，執(zhí)政者在調(diào)整政府與市場關(guān)系的過程中必須擁有正確的執(zhí)政理念和正確的執(zhí)政舉措，才能推進國民經(jīng)濟的發(fā)展。值得注意的是，中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民群眾的根本利益，因此，其利益與國家利益是一致的，實現(xiàn)國家利益最大化就實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的利益最大化，如中國共產(chǎn)黨實施改革開放戰(zhàn)略的目標就是實現(xiàn)國家利益最大化。1979年至今，中國的政治、經(jīng)濟、社會和文化等領(lǐng)域快速發(fā)展，國家利益得到顯著增加，這一情況的出現(xiàn)進一步夯實了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。

6.中國調(diào)整政府與市場關(guān)系之時可借鑒西方國家的經(jīng)驗，但不可盲從西方國家。中國政府與市場關(guān)系某些階段的變化與西方國家政府與市場關(guān)系某些階段的變化相符，這一情況的出現(xiàn)曾強化中國政府調(diào)整政府與市場關(guān)系的信心。據(jù)近幾年的情況來看，中國政府在調(diào)整政府與市場關(guān)系之時并未盲從西方國家，如2008年金融危機之后，美國政府提升了對市場的干預(yù)力度，而中國政府對市場的整體干預(yù)力度在下降，但在某些領(lǐng)域提升了干預(yù)力度。中國政府的這一舉措值得堅持下去，主要原因是：西方國家政府與市場關(guān)系的發(fā)展已較為成熟，政府對市場的干預(yù)在一個適當區(qū)域內(nèi)部演變；而中國政府與市場關(guān)系的成熟度稍低于西方國家，政府對市場的干預(yù)已經(jīng)進入適當區(qū)域，但尚未在這一區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)彼此演變，換言之，中國政府對市場進行干預(yù)的最低范圍即最低值尚未確定。

六、結(jié) 語

中國政府與市場關(guān)系的演變同經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，歷史經(jīng)驗證明，政府對市場過度干預(yù)或過度放任都會引致嚴重問題。經(jīng)濟新常態(tài)下中國政府在政府與市場關(guān)系領(lǐng)域的關(guān)注點不應(yīng)該“是提升還是降低政府對市場的干預(yù)力度”，而應(yīng)該是“在整體上降低干預(yù)力度的同時在哪些領(lǐng)域提升干預(yù)力度”。從當前情況來看，中國政府會在整體上降低對市場的干預(yù)力度，但在某些領(lǐng)域適度提高干預(yù)力度。當適度提高干預(yù)力度的經(jīng)濟領(lǐng)域明顯增多之后，政府對市場的整體干預(yù)力度會再次上升，當然，這一情況在短期內(nèi)出現(xiàn)的可能性較小。學(xué)界有必要在這一情況出現(xiàn)之前就展開相關(guān)研究，為中國政府與市場關(guān)系的長期調(diào)整提供理論基礎(chǔ)。

[1] 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[N].人民日報，2016—03—18(1).

[2] 章立凡.三次“國進民退”的歷史教訓(xùn)[J].文史參考，2010(3).

[3] 張賽群.中國近現(xiàn)代“國進民退”現(xiàn)象分析[J].內(nèi)江師范學(xué)院學(xué)報，2011(9).

[4] 田國強，陳旭東.近現(xiàn)代中國的四次社會經(jīng)濟大變革——國企改革的鏡鑒與反思[J].探索與爭鳴，2014(6)：62—66.

[5] 易繼蒼.買辦與上海金融近代化[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2006：193—194.

[6] 溫銳，周海燕.政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟發(fā)展——1927—1937年南京國民政府與市場調(diào)適關(guān)系分析[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014(3).

[7] 祝慈壽.中國近代工業(yè)史[M].重慶：重慶出版社，1989：753—754.

[8] 吳承明.帝國主義在舊中國的投資[M].北京：人民出版社，1955：125—126.

[9] 徐艷紅.“國進民退”是在忽悠人——訪清華大學(xué)國情研究院院長、教授胡鞍鋼[J].人民論壇，2012(15)：25—27.

[10] 經(jīng)濟社會體制比較編輯部.腐敗:權(quán)力與金錢的交換[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，1993：204—205.

[責(zé)任編輯：郭艷云]

Evolution and Enlightenment of Relationship between Chinese Government and Market since Modern Times

WANG Shao-quan

(Department of Public Administration,Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China)

In modern times, the relationship between the Chinese government and the market has experienced multiple stages of evolution which has the characteristics of long-term, reality, gradually-increased degree and so on. The causes can be classified as domestic and international factors.The main problems in the evolution are problems of “survival crisis”, corruption and problems in economic realm. These problems are mainly caused by the slow pace of system improvement, the mistakes of governing ideas and measures.The evolution trend of the relationship between the Chinese government and the market is that the government reduces its intervention in the market on the whole, while it will moderately strengthen the intervention in certain areas of economy based on real demand. Based on the above research, some valuable enlightenment can be learned. The insiders of the government and the academia should pay attention to circumstances and areas in which the government should increase or reduce the intervention of the market. The Government’s intervention in the market is the norm and the intervention should be modest.The government should not adjust the relationship with the market in a short term dramatically. The improvement of institutional arrangements must be accompanied by changes in government’s response to market intervention. Correct adjustment of the government’s relations with the market should be helped by executive’s right ideas and measures. China can learn from the experience of the west, but should not blindly follow it when adjusting its relationship with the market.

the government and the market; intervention; ruling idea

2017—05—02

中共福建省委黨校福建行政學(xué)院2016年校院科研與決策咨詢課題

王少泉(1983—)，男，傣族，云南玉溪人，中共福建省委黨校公共管理教研部講師，博士。

D63—3；F129

A

1674—3199(2017)04—0009—10