余　華　彭程甸

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高校治理結構優(yōu)化與治理阻力化解探析

余華彭程甸

（湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410205）

外部治理結構存在的高校對政府的依附關系、外部利益相關者參與不足和內(nèi)部治理結構存在的“雙首長”制領導模式的沖突、行政權對學術權的擠壓、高校內(nèi)部其他利益相關者參與欠缺誘致高校治理阻力，源自政府、高校、其他利益相關者的阻力滯緩高校治理結構調(diào)整。優(yōu)化高校治理結構必須理順高校與政府、高校與社會的關系和構建“六位一體”參與治理模式，化解高校治理阻力必須轉(zhuǎn)變相關主體思想觀念、深化行政體制改革、調(diào)整既得利益關系。尋找高校治理結構與治理阻力的平衡點，既要思考如何優(yōu)化治理結構減輕治理阻力，又要探究如何化解治理阻力為治理結構調(diào)整掃清障礙。

高校治理；高校治理結構；高校治理阻力；利益相關者

學者們已對高校治理結構概念、高校治理結構完善路徑等進行了深入探討，張鴿對民辦高校法人治理結構的缺陷[1]、劉頌對民辦高校治理結構缺陷的成因[2]進行了研究，尹珊珊分析了公立高校內(nèi)部治理結構去行政化的阻力[3]，筆者提出了“理順高校治理結構，減少治理阻力”[4]的思想觀點，尚無學者系統(tǒng)辨析公立高校治理結構缺陷與治理阻力的關系。筆者認為，高校治理結構分為外部治理結構和內(nèi)部治理結構，主要涉及政府、社會、高校法人及高校內(nèi)部各利益主體間的權利配置和權限劃分[4]；高校治理阻力是高校治理能力提升過程存在的消極因子，主要源于高校治理結構的缺陷，即高校治理結構的混亂、無序和不合理。深入探析高校治理結構優(yōu)化與治理阻力化解及其相互關系對提升高校治理能力具有重要意義。

一　高校治理結構缺陷誘致高校治理阻力

（一）高校外部治理結構缺陷

（1）高校對政府依附關系嚴重。1995年頒布的《教育法》明確規(guī)定，學校及其他教育機構擁有獨立的法人地位；1998年頒布的《高等教育法》進一步強調(diào)高校的法人地位及高校的辦學自主權。盡管法律已經(jīng)明確高校的法人地位，但因我國曾長期處于計劃經(jīng)濟時代，“大政府”觀念根深蒂固，傳統(tǒng)思維方式和運行習慣很難改變，導致高校與政府依附關系嚴重，高校很難實現(xiàn)真正的法人治理與自治。[5]高校與政府的依附關系主要體現(xiàn)在三個方面：第一，普通高校辦學經(jīng)費主要來源于政府。政府是高校的主要創(chuàng)辦者，財政經(jīng)費是高校最重要的經(jīng)費來源。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》提供數(shù)據(jù)，2000年全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例達到58.2%；2001－2009年間，高校擴招以及高校根據(jù)各自學科專業(yè)特色對招生機動指標、轉(zhuǎn)學、轉(zhuǎn)專業(yè)等采取較為靈活的收費政策等原因?qū)е赂咝Ｊ聵I(yè)收入大幅增加，全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例有所下降；2009、2010年隨著高校收費政策約束趨緊，全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例回升，2011、2013年分別達到58.5%、60.1%，財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例接近或者超過六成（見圖1）。經(jīng)濟地位決定社會地位，政府是高校最重要的辦學主體，經(jīng)費依賴是造成高校嚴重依附政府的重要原因。第二，公立高校黨委書記、校長及其副職均由黨委或者政府任免。除教育部和國務院部委直管副部級高校外，教育部直管普通本科高校、國務院部委直管本科高校、省（自治區(qū)、直轄市）管本科高校的黨委書記和校長是正廳級干部，其他校領導是副廳級干部，教育部直管普通本科高校的黨政領導由教育部人事教育司會同所在?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）委組織部考察、教育部黨組和教育部任免，國務院部委直管本科高校的黨政領導由所在部委人事部門會同所在?。ㄊ?、自治區(qū)）委組織部考察、所在部委黨組和行政任免，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）管本科高校的黨政領導由所在教育工委和省（市、自治區(qū)）委組織部考察、省（市、自治區(qū)）委和省人民政府任免。高校領導由黨委、政府任免，高校缺乏選舉權，高校重大決策和發(fā)展聽命于上級黨委和政府部門。第三，高校專業(yè)設置、招生計劃由教育主管部門審批決定，高校缺乏專業(yè)設置及招生計劃的自主權。高校如要開辦新專業(yè)，必須向教育主管部門申報，符合相應辦學條件才可能被批準。高校在招生規(guī)模上沒有決定權，能否在某個區(qū)域招生、招生人數(shù)多少，都由教育主管部門決定。高校經(jīng)費撥付、領導任免、辦學自主權等方面依附關系的存在，限制高校治理能力提升空間，抑制高校治理能力提升活力，成為高校治理阻力。

圖1.2000-2013年全國普通高校財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比例

根據(jù)人民教育出版社（北京）出版的《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2001-2014）“辦學條件/教育經(jīng)費”統(tǒng)計獲得?！吨袊逃y(tǒng)計年鑒》（2013）缺2012年的教育經(jīng)費數(shù)字，圖1中2012年數(shù)據(jù)及比例系運用spss統(tǒng)計分析軟件線性插值法計算獲得。

（2）高校外部利益相關者參與不足。高校治理體系完善本質(zhì)上是尋求利益相關者利益平衡和利益最大化的過程，但高校外部利益相關者如社會、市場、公民參與不足的現(xiàn)實，導致利益的不均衡，成為治理阻力。治理能力和治理體系現(xiàn)代化的首要特征是治理的多元主體和多元參與，形成治理合力。高校與政府的長期依附關系及高校自身的封閉，導致社會、市場等外部利益相關者很難參與高校治理過程，造成高校治理外部主體過于單一化和單邊化。一方面，因為高校的自我封閉，市場、社會的合理價值訴求和有效資源無法進入高校，市場、社會的利益無法在高校核心理念允許范圍內(nèi)實現(xiàn)。高校治理活動中外部利益相關者的缺失，對高校的科學決策和科學管理產(chǎn)生負面影響，使高校無法及時反映社會和市場需求、無法及時履行服務社會職能。另一方面，高校外部的利益相關者，源于權利保障機制缺乏和信息獲取路徑堵塞，很難參與高校治理的監(jiān)督過程。特別是作為納稅人代理人的立法機構，本應對高校的財政資助和重大人事決策擁有更大發(fā)言權、監(jiān)督權、審批權和否決權，現(xiàn)實中立法機構的力量卻很微弱。盡管外部利益相關者水平很高、有參與高校治理的強烈愿望，但外部社會力量在高校法人治理結構中缺乏相應地位和權利，無法就治理問題同高校進行有效溝通和協(xié)調(diào)，無法發(fā)揮實際作用。市場經(jīng)濟占主導地位的今天，高校封閉辦學、外部利益相關者參與不足已成為高校治理的重要阻力。

（二）高校內(nèi)部治理結構缺陷

（1）“雙首長”制領導模式的沖突。公立高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委書記是“班長”，校長是法定代表人，形成實際上的黨委書記和校長“雙首長”制領導模式。“雙首長”制存在的權責不清等問題，造成高校治理過程的諸多沖突。第一，權責不清的沖突。盡管《高等教育法》對校長和黨委的權責進行了劃分，但具體工作中難免出現(xiàn)交叉、重疊，導致二者容易出現(xiàn)權責不清、互相爭權或者互相推諉現(xiàn)象。黨委與校長權力行使發(fā)生沖突的時候，黨委擁有更大的權力，一定程度上削弱了校長的權力，造成權責不對等。第二，決策權行使主體的沖突?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，校長作為高校的法定代表人和黨委均有重大事項決策權，重大事項需要黨委討論決定，矛盾焦點在于何謂“重大事項”。“重大事項”的內(nèi)涵與外延，目前國家沒有專門法律、行政法規(guī)做出界定，多數(shù)高校內(nèi)部管理制度沒有嚴格區(qū)分，導致高校發(fā)展決策權的行使主體產(chǎn)生沖突。第三，領導定位的沖突。一般而言，黨委書記黨務工作經(jīng)驗豐富，掌握干部人事人才政策，熟諳思想政治工作規(guī)律，政治敏感性更強，善于發(fā)揮黨委集體領導的作用，主要扮演決策主體角色。校長應有較強的行政管理能力、寬廣的學術視野，學術性和學術能力更強，高校治理過程中主要扮演行政管理角色。學校發(fā)展重大問題決策過程中，因角色定位和思考角度不同，黨委書記與校長可能產(chǎn)生沖突，黨委書記可能更傾向于學校穩(wěn)定，校長可能更傾向于學校發(fā)展。第四，領導風格與任職經(jīng)歷的沖突。黨委書記和校長的領導風格、觀念、習慣等可能存在很大差別。部分高校的黨委書記來源地方黨委或者政府部門，不具有高校工作經(jīng)歷和經(jīng)驗的情況下直接擔任高校黨委書記，容易把地方政府工作思路帶入高校治理，產(chǎn)生一定沖突。高校治理的“雙首長”制領導模式容易造成內(nèi)耗，嚴重者可能演變成黨委書記領導下的校長負責制，影響到高校治理效率和治理質(zhì)量，是高校治理阻力產(chǎn)生的重要原因。

（2）行政權對學術權的擠壓。行政權對學術權的擠壓是高校內(nèi)部治理結構最嚴峻的問題。大學的本質(zhì)應是學術組織，秉承獨立精神、思想自由精神，營造高等教育科研創(chuàng)新空間和自由學術氛圍，建構以學術為本的治理結構。受我國長期計劃經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)行政體制影響，高校內(nèi)部治理結構的要素構成、層級關系、運行模式基本仿照行政機關治理結構，高度集權的行政體制主導高校運行，形成行政權遠大于學術權的錯位現(xiàn)象。第一，高校黨委和行政機構臃腫、人員冗雜，占用高校大量資源；對高校重大問題的決策，教授及學術組織的參與范圍、參與方式、參與程度極低，學術權對重大問題決策發(fā)揮的作用極為有限。學術權力政治化、行政化帶來教學科研人員參與高校治理的邊緣化，嚴重遏制教學科研人員創(chuàng)造力的發(fā)揮。第二，行政權泛化造成高?！肮俦疚弧彼枷敕簽E。許多優(yōu)秀中青年教學科研骨干向行政崗位流動，忙于行政事務、疏于科研，傾心于追求更高行政地位喪失原有學術追求，導致高校科研能力退化。流向行政崗的教學科研骨干沒有將學術文化帶到行政文化中，反而強化高校的官僚文化和等級文化。[6]第三，學術權力遵循“平等”“自由”的價值觀，追求學術自主和獨立空間；行政權負責高校有序運轉(zhuǎn)行政事務的決策和管理，應當以“效率”“公平”為價值取向。行政權擠壓學術權，當學術的獨立自主和行政的效率公平產(chǎn)生沖突時，往往犧牲學術的獨立自主。高校學術權和行政權的博弈，最終導致資源配置的低效和無效。同時，行政權的突出侵蝕高校的學術文化，打擊科研工作者學術熱情，造成內(nèi)部智力資源不斷損耗，高校一定程度上喪失其學術生產(chǎn)、創(chuàng)新本質(zhì)，是高校治理能力提升最大阻礙之一。

（3）其他利益相關者的參與欠缺。國內(nèi)學者曹光榮、黎常娟將我國高校利益相關者分為利益水平低且權力小、利益水平高但權力小、利益水平低但權力大、利益水平高且權力大四個類型[7]，作為重要利益相關者的普通教職工、學生及校友的利益水平相關程度高但權力較小。這種劃分形象生動的反映出一般教職工和學生所處的尷尬地位，雖然利益相關水平高，但主體地位缺乏相應保障，導致他們權利較小，缺位于高校治理。第一，高校教職工反映相關訴求和參與學校管理的主要途徑是教職工代表大會（簡稱教代會），但很多高校教代會的代表都由行政領導組成，普通教職工代表也經(jīng)過精心挑選，會議流于形式，代表們“旁聽”意義大于“參與”性質(zhì)，廣大教職工的真正訴求無法表達，參與學校管理和決策的權利很難實現(xiàn)。第二，相比普通教職工，高校學生是更容易被忽視的內(nèi)部利益相關者。學生是高校職能實現(xiàn)的重要要素，盡管高校越來越重視學生學習生活條件和硬件方面的合理訴求，但很少為學生提供參與學校學術和行政管理的平臺，學生在學校重大學術和發(fā)展問題上被排除在外。教職工和學生等利益主體的參與缺失和邊緣化，使高校離多元治理格局越來越遠。高校治理各利益主體博弈的不平衡，無法達到各利益主體的利益最大化，高校治理的新格局很難實現(xiàn)，高校治理阻力的消除困難重重。

二 高校治理阻力滯緩高校治理結構調(diào)整

高等教育發(fā)展與改革不斷深入，調(diào)整和理順高校治理結構，建立與市場經(jīng)濟相匹配的現(xiàn)代大學制度已成為各方探討熱點。國家教育主管部門和高校領導對高校治理結構調(diào)整的必要性基本形成共識，紛紛出臺相關政策、措施應對。實踐層面看，受長期歷史、文化、觀念及政治體制影響，很多體制機制障礙無法短時間消除，高校治理結構調(diào)整沒能取得突破性進展，仍有許多阻力。根據(jù)來源地劃分，高校治理阻力可分為高校內(nèi)部治理阻力和高校外部治理阻力；根據(jù)來源主體劃分，可分為政府的阻力、高校領導的阻力、其他高校利益相關者的阻力。不同來源的阻力不僅單獨存在，還互相影響，加劇高校治理阻力的復雜程度，嚴重阻礙高校治理結構的調(diào)整。

（一）政府的阻力

首先，思想觀念上，政府很大程度上不愿意接受從“統(tǒng)治”到“治理”的觀念轉(zhuǎn)變。一些政府官員認為，給高校更多的自主權就是自身權力的喪失，有“與其分權，不如維持現(xiàn)狀”的心態(tài)，思想上對高校治理結構調(diào)整有抵觸。其次，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢和改革落實不到位是高校治理結構調(diào)整的根本阻力。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸完善和政府職能進一步調(diào)整，國家已注意到高校治理結構調(diào)整的重要性，先后出臺過多部法律、法規(guī)和文件。1985年《關于教育體制改革的決定》首次以中央文件形式提出要擴大高校辦學自主權[8]。1994年國務院《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》具體闡述要深化高校管理體制改革，“建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制”[9]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年-2020年）》更詳細解釋高校辦學自主權，要求政府及其部門樹立服務意識，減少行政審批事項，為高校辦學自主權的實現(xiàn)提供保障。政府職能轉(zhuǎn)變尚在進行，行政體制改革不深入、不全面，政府和教育主管部門仍牢牢控制著高校發(fā)展，高校發(fā)展仍聽命于政府和教育主管部門的行政指令。盡管出臺了完善的改革措施和相關法律、法規(guī)，但因缺乏配套制度保障，改革的政策措施和法律規(guī)定一定程度被現(xiàn)實“架空”，很難落實，高校擴大治理自主權的范圍和深度沒有很大改觀。政府思想觀念和政府職能轉(zhuǎn)換進展緩慢，構成高校治理能力提升的最大阻力，現(xiàn)實實踐中改革措施無法落地，高校治理結構調(diào)整任重道遠。

（二）高校領導的阻力

思想觀念上，部分高校領導對治理結構調(diào)整有抵觸情緒，或者對高校治理結構調(diào)整雖無抵觸情緒甚至希望有所改變，但受高校對政府長期依附關系影響，已經(jīng)對政府領導產(chǎn)生了矛盾的依賴心理，不愿接受新事物，等、靠、要思想根深蒂固，因而對高校治理結構調(diào)整持觀望態(tài)度，不愿積極主動參與高校治理結構調(diào)整的探索。體制和現(xiàn)實角度看，建國后很長一段時間，高校仿照政府機關建立起整套等級化、集權化、科層制特點的行政機構，接受政府機關的統(tǒng)一計劃管理，這種管理模式對促進高校建立和恢復發(fā)展及社會主義建設人才培養(yǎng)做出過巨大貢獻，同時高校行政化還滋生滋長著官僚主義、等級主義、“官本位”思想，誘致某些高校、高校領導舍不得改革。個人利益角度考察，按照現(xiàn)代高校治理制度要求調(diào)整高校內(nèi)部治理結構，實行去行政化的多元治理結構，必定削弱高校行政人員現(xiàn)有權力，權力削弱意味著喪失原有行政地位、社會地位和薪酬福利，獲取行政地位付出的多年努力白費；高校治理結構精簡，可能使部分行政人員面臨轉(zhuǎn)型風險，高校內(nèi)部治理結構既得利益者為了尋求自身利益最大化，會不自覺的對高校治理結構的全面深化改革進行抵制，盡可能拖延、阻撓高校內(nèi)部治理結構改革時間。學校利益角度考察，公立高校按隸屬關系分為部屬高校和地方高校，部屬高校是“貴族”，可以享受更多政策支持和資源配給；高校還有“211”、“985”之分，教育資源配置嚴重不均衡，不同高校享受的待遇很不公平。受政府部門重點支持的高校，害怕高校治理結構全面調(diào)整后，政府削弱對其政策和資金的重點支持，打破原有利益模式，進而對高校治理結構調(diào)整產(chǎn)生恐懼、抵觸。

（三）其他利益相關者的阻力

高校外部和內(nèi)部利益相關者思想觀念及實際選擇的理性經(jīng)濟人考量，形成高校治理結構調(diào)整的阻力。社會和市場部分外部利益相關者，思考問題比較短淺，認為參與高校治理能得到的利益較小甚至短時間得不到利益，不值得付出相應治理成本；或受長期封建意識和小農(nóng)思想影響，“各掃門前雪”觀念盛行，認為高校發(fā)展責任關鍵在高校和政府，和自己沒有太大關聯(lián)，缺乏參與高校治理的積極性。高校內(nèi)部其他利益相關者，主動爭取權利意識不強，相比“改變”和“調(diào)整”更愿選擇“接受”和“適應”，如高校內(nèi)部的學術組織權力邊緣化，很多教學科研人員受“官本位”觀念和社會風氣影響，不是選擇爭取應有的權力，更多的是努力通過一定方式成為擁有行政權力的一員，利益相關者的利益訴求進入怪圈。高校最大的利益相關者——高校學生“主人翁”意識淡薄，認為學校是“鐵打的營盤流水的兵”，認真完成學業(yè)就好，不愿參與到高校治理的復雜問題中。不論是外部還是內(nèi)部的其他利益相關者，都有一個共性，即對高校治理結構調(diào)整抱有錯誤守舊的心態(tài)和觀念，高校治理結構調(diào)整面臨觀念上的層層障礙。

三 優(yōu)化高校治理結構，化解高校治理阻力

高校治理結構的缺陷是治理阻力產(chǎn)生的內(nèi)在動因，高校治理阻力的存在對治理結構調(diào)整產(chǎn)生反作用，高校治理結構缺陷與高校治理阻力存在惡性循環(huán)。高校治理結構合理，高校治理阻力就不存在；高校治理阻力全部清除，高校治理結構調(diào)整就沒有任何意義。高校治理結構持續(xù)優(yōu)化，能夠減輕高校治理阻力；高校治理阻力減少，可能推動高校治理結構調(diào)整。消除高校治理結構缺陷，化解高校治理阻力，才能更好地推動高校治理能力的提升。

（一）優(yōu)化高校治理結構

高校外部治理結構看，必須理順高校與政府、高校與社會的關系。政府應該清楚認識到，市場經(jīng)濟體制日趨完善、規(guī)范的新常態(tài)下，如果還把高校作為政府的附庸，必將影響高校治理能力的提升。高校本質(zhì)是生產(chǎn)知識、傳授知識的學術組織，政府制定政策方針的目的是為高校服務、促進高校發(fā)展，不是想盡辦法限制高校、控制高校。黨的十八屆四中全會已經(jīng)決定“全面推進依法治國”，黨領導下的政府必須尊重法律、以法律作為自己的行事準則，賦予高校真正的而不是形式上的獨立法人地位，黨委和政府通過正常的監(jiān)督，促進高校能真正決定自我發(fā)展并對發(fā)展結果承擔相應責任。高校治理是不同利益相關者互相博弈以達到利益最大化的過程，高校的外部利益相關者并不只有政府一個，高校外部治理結構必須做到“去中心化”，必須讓整個社會和市場參與高校治理。要建立適當?shù)膮⑴c機制并依靠法律保障，使市場和社會能夠真正的參與高校治理、表達自己的利益訴求。高校、政府、社會、市場及其他利益相關者的真正博弈，才符合高校治理的宗旨和目的，必須在真正保障高校獨立法人地位基礎上，建立高校外部的多元治理格局。

高校內(nèi)部治理結構看，應明確各治理主體的職責劃分，構建“六位一體”新型參與治理模式。“六位一體”參與治理模式即黨委集體領導、書記政治治理、校長行政治理、教授學術治理、學生學習自治、教職工民主治理模式。高校發(fā)展離不開黨委領導，黨委應對高校發(fā)展重要事項進行決策、監(jiān)督執(zhí)行；書記應對學校辦學方向、思想政治及黨團建設負責，但不干預行政事務。校長負責學校教學、科學研究和其他行政管理工作，但不干預學術事務。大學的生命和活力是學術繁榮，必須尊重和強化學術權力，學術組織應有“形”（常設機構）、有“力”（賦予權力）、有“面”（教授廣泛參與）、有“責”（職責明確）。[10]必須注重學生學習自治和教職工民主治理。“六位一體”高校治理結構不是簡單說行政權和學術權并行、校長和教授共同治校，而是進一步明確高校內(nèi)部各利益主體的權責，形成高校內(nèi)部治理主體的多元化和既團結合作又相互制約的高校利益訴求和管理模式，改善混亂的高校內(nèi)部治理結構，根本上減輕高校治理阻力?！傲灰惑w”多元治理模式下，按照高校產(chǎn)權結構特征在決策結構中增強集體決策功能，建立健全董事會制度，調(diào)整校級領導產(chǎn)生方式，實行教育家治校是優(yōu)化高校內(nèi)部治理結構的重要途徑。

（二）化解高校治理阻力

高校治理利益相關者需要轉(zhuǎn)變思想觀念。高校治理外部主體——政府以及政府工作人員在不斷深化市場經(jīng)濟體制改革和推進政治體制改革、行政審批制度改革的大背景下，思想意識必須有所改變，向高校放權并不是政府、政府工作人員權力的喪失，而是權力的自然回歸。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和全面改革的深入，政府服務職能日益凸顯，“服務”觀念必將取代原有的“領導”觀念，充分認識到賦予高校自主權的重要性。高校治理的其他外部主體——社會和市場等外部利益相關者，應把眼光放長遠一些，認識到參與高校治理和自己利益息息相關，高校健康快速發(fā)展是自己的榮譽和責任。高校內(nèi)部治理主體思想觀念上的守舊，部分是高校黨政領導依賴心理造成的，必須清楚認識到，市場經(jīng)濟體制快速發(fā)展和全面改革不斷深入的新常態(tài)下，不及時改變和摒棄“等、靠、要”的傳統(tǒng)觀念、不主動創(chuàng)新必將被淘汰。

深化行政體制改革消除高校治理外部阻力。十八屆三中全會強調(diào)要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府應從“管理型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，簡政放權，增強多元主體的參與，實現(xiàn)共同治理。高校治理問題上，政府必須敢于踏進改革的深水區(qū)，加強改革的深度和實際效果，加快政府職能轉(zhuǎn)變速度，完善配套法律制度建設，為高校治理結構調(diào)整政策的出臺，特別是落實和執(zhí)行提供制度保障。國家應完善教育公平政策，既要加大力度建設高水平大學，更要扶持落后高校發(fā)展，否則教育越來越不公平，重點扶持高校也會對調(diào)整更加反對。各級黨委和政府，應當通過國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷推進的契機，有力促進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

調(diào)整既得利益化解高校治理內(nèi)部阻力。高校內(nèi)部治理主體因行政權力過大獲得的既得利益，要及時進行調(diào)整。高?！叭バ姓?、構建多元治理格局，必須拿出極大勇氣和意志，敢于觸動內(nèi)部核心利益。利益調(diào)整阻力重重，必須下狠心，需要社會各方共同努力。對高?？陀^存在的人事腐敗、基建腐敗、學術腐敗等非法利益要堅決打擊，破除非法利益對高校治理結構調(diào)整的阻礙。

高校治理結構和治理阻力作為高校治理體系和治理能力的內(nèi)含要素，既存在相互排斥又存在相互影響。政府、高校和其他高校治理主體，必須深刻認識高校治理結構和治理阻力的辯證關系，尋找高校治理結構與治理阻力的平衡點，既要思考如何優(yōu)化治理結構減輕治理阻力，又要探究如何化解治理阻力為治理結構調(diào)整掃清障礙，真正完善高校治理體系、提升高校治理能力。

[1]張鴿.我國民辦高校法人治理結構的缺陷與完善[J].青年文學家,2011,(18):219.

[2]劉頌.我國民辦高校治理結構缺陷的內(nèi)外成因分析[J].民辦教育研究,2009,(1):19-22.

[3]尹珊珊.論我國公立高校內(nèi)部治理結構去行政化改革阻力、動力與基本策略[J].高等理科教育,2014,(3):20-26.

[4]余華.高校治理體系完善與治理能力提升探析[J].湖南師范大學教育科學學報,2015,(3):61.

[5]周震豪.論“以人為本”的教育本體觀[J].教育研究,2006, (8):32.

[6]王綻蕊.高校治理:比較與改進[M].北京:光明日報出版社, 2013:115.

[7]曹光榮,黎嫦娟.關于高校治理結構理論和實踐問題的思考[J].當代教育論壇,2005,(15):81-84.

[8]中共中央.中共中央關于教育體制改革的決定[N].中國教育報,1985-06-01(1).

[9]國務院.國務院關于《中國教育改革和發(fā)展綱要》的實施意見[N].中國教育報,1994-07-01(1).

[10]靳敏,張安富.創(chuàng)設改革特區(qū):高校內(nèi)部治理結構新探索[J].國家教育行政學院學報,2011,(2):28.

（責任編校：張京華）

2016－10－30

湖南省教育科學“十二五”規(guī)劃省級一般資助課題“湖南高校治理體系完善與治理能力提升研究”（項目編號XJK015BGD006）階段性成果。

余華（1976－），女，湖南沅陵人，湖南財政經(jīng)濟學院教授，博士，研究方向為行政管理與經(jīng)濟管理。彭程甸（1963－），男，湖南藍山人，湖南財政經(jīng)濟學院教授，經(jīng)濟法研究所所長，湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理碩士研究生導師，研究方向為地方經(jīng)濟立法與地方經(jīng)濟政策。

G47；G647

A

1673-2219（2017）01-0112-04