如何破解雙重城鎮(zhèn)化率面臨的挑戰(zhàn)

許經(jīng)勇

我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化率，一般是指一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)（包括農(nóng)村）常住總?cè)丝诘谋壤?。常住人口是?dāng)?shù)氐膽艏丝诩由贤鈦戆肽暌陨系娜丝冢贉p去外出半年以上的人口。戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是指按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率，是相對(duì)于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念。在一般情況下，常住人口城鎮(zhèn)化率都會(huì)高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。例如，2016年，我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅41.20%。2016年，廈門常住人口城鎮(zhèn)化率89.0%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅43.3%。當(dāng)然在我國(guó)中西部地區(qū)，由于大量人口外流，會(huì)出現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率低于戶籍人口城鎮(zhèn)化率。從國(guó)家全局的角度考慮，應(yīng)努力提高戶籍城鎮(zhèn)化率在城鎮(zhèn)化率中的比重，或使戶籍城鎮(zhèn)化率的提高速度快于常住人口城鎮(zhèn)化率提高速度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，往往會(huì)出現(xiàn)政府的意愿與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿相背離的現(xiàn)象。特別是中央為加快城鎮(zhèn)化步伐而實(shí)施的居住證制度，即把居住證覆蓋全部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，獲得居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，然而，同時(shí)保留農(nóng)村戶籍又可以享受其所附帶的日益增進(jìn)的“戶口紅利”。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，同時(shí)持有農(nóng)村戶籍和城鎮(zhèn)居民居住證，是他們利益最大化之所在。實(shí)行居住證制度，從政府的意愿著想，是為了加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，但是實(shí)施的結(jié)果，則會(huì)減緩戶籍城鎮(zhèn)化的速度。道理很簡(jiǎn)單，既然獲得城鎮(zhèn)居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，就可以與市民同等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，為何還要將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍？況且，保留農(nóng)村戶籍還可以享受其所帶來的日益增進(jìn)的“戶口紅利”。這是值得我們反思的。

為何會(huì)出現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率？

勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，或常住人口城鎮(zhèn)化快于戶籍人口城鎮(zhèn)化，是我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的重要特征。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為勞動(dòng)力供給者，即勞動(dòng)者，已經(jīng)加入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力大軍，為城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要的貢獻(xiàn)。從這個(gè)意義上說，勞動(dòng)力已經(jīng)城鎮(zhèn)化了。但是，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還不能與市民享受同工同酬的待遇，城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)還不能從普通市民覆蓋到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。城鎮(zhèn)其他非戶籍常住人口，由于他們的戶籍仍然在農(nóng)村，他們作為農(nóng)民的身份仍然沒有改變，“人”還沒有城鎮(zhèn)化、市民化。為什么勞動(dòng)力能夠順利地城鎮(zhèn)化呢？因?yàn)閷?duì)于地方政府來說，勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化不僅可以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供充足的勞動(dòng)力資源，還可以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供低于市民成本的廉價(jià)支出，獲取高于市民的超額利潤(rùn)。對(duì)于地方政府來說，從這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口得到的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所支付給他們的。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模越大，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度越快，地方政府財(cái)政收入越多?？梢赃@樣說，我國(guó)勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“零門檻”。而人口城鎮(zhèn)化或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，仍然是難以跨越的“一道坎”。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有利于提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，但是，從眼前看，則需要地方政府支付巨額的市民化成本。而地方政府在有限財(cái)力的情況下，用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本開支多了，用于改善市民的公共福利開支就會(huì)相對(duì)減少。與此同時(shí)，由于市民的話語權(quán)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的話語權(quán)，導(dǎo)致地方政府更多地站在維護(hù)市民利益這一邊。況且長(zhǎng)期通行的基本公共福利支出或財(cái)政預(yù)算支出，以及城鎮(zhèn)管理服務(wù)人員編制，都是以戶籍人口為依據(jù)，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外。這也不能過多地責(zé)怪地方政府。因?yàn)榉侄愔聘母镆詠?，地方政府事?quán)所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)權(quán)所占的比重，要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本開支，完全落在地方政府身上，是他們的財(cái)力難以承受的，也是不公平的。關(guān)鍵在于要真正做到中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，使分稅制改革盡快地完善起來，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

拒人口城鎮(zhèn)化于門外的土地城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，即傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，并不是可以無條件地延續(xù)下去。我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅猛增長(zhǎng)已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國(guó)耕地的底線。而與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式相聯(lián)系的土地城鎮(zhèn)化，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地開發(fā)的粗放式，造成城鎮(zhèn)土地資源的極大浪費(fèi)，還導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。世界上那些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，即發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的國(guó)家，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，非農(nóng)建設(shè)用地的總量是會(huì)減少，耕地總面積則會(huì)相應(yīng)地增加。因?yàn)橐跃奂?yīng)為特征的城鎮(zhèn)化，必然會(huì)提高土地利用的集約度。但我國(guó)卻出現(xiàn)反常的現(xiàn)象，即農(nóng)村1億多勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，耕地總面積不僅沒有增加，反而明顯地在減少。例如，2000—2011年我國(guó)農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村建設(shè)用地卻增加3045萬畝。其中的重要原因，就是我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化只實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，而人口卻沒有城鎮(zhèn)化。他們的戶籍還在農(nóng)村，人還沒有真正融入城市。很大一部分人還在農(nóng)村投資建房。他們依然把農(nóng)村視為最終的歸宿。目前在城鎮(zhèn)就業(yè)的很大一部分是80后、90后的新生代農(nóng)民工，第一代農(nóng)民工除少數(shù)在城鎮(zhèn)安家落戶，大多返鄉(xiāng)或準(zhǔn)備返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

對(duì)未來我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，必須有一個(gè)科學(xué)的、客觀的判斷。筆者認(rèn)為，就全國(guó)而言，城鎮(zhèn)化不可能保持以前那種速度了。一方面是因?yàn)槲覈?guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正處在從高速度增長(zhǎng)向中高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變的新階段，不可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢而城鎮(zhèn)化速度不減的異?，F(xiàn)象；另一方面還因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，以往那些有利于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)所必須的人口集聚、土地集聚、產(chǎn)業(yè)集聚等基本條件，正在逐漸地弱化。與其相聯(lián)系，以往那種低成本的城鎮(zhèn)化正在轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱杀镜某擎?zhèn)化，無論是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或者是地方政府，都難以支付如此高昂的成本。所有這些，都決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化正處在從以往的速度型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量速度并進(jìn)的階段。十八屆三中全會(huì)《決定》因此指出：要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變。

雙重城鎮(zhèn)化率之所以長(zhǎng)期存在，歸根到底在于城鄉(xiāng)要素的不平等交換的長(zhǎng)期存在，即城鄉(xiāng)之間長(zhǎng)期存在著勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差、土地價(jià)格剪刀差和資金價(jià)格剪刀差，以及與其相聯(lián)系的要素從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)。要把雙重城鎮(zhèn)化率轉(zhuǎn)變?yōu)閱我怀擎?zhèn)化率，離不開城鄉(xiāng)要素的平等交換和雙向流動(dòng)。城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)一體化重要條件。人們通常論述城鄉(xiāng)一體化，只講建設(shè)規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)一體化，而不講城鄉(xiāng)要素平等交換，這是不夠全面的。問題的實(shí)質(zhì)在于，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換就必須徹底改革城鄉(xiāng)二元體制。而要從根本上破除城鄉(xiāng)二元體制，消滅城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差、土地價(jià)格剪刀差和資金價(jià)格剪刀差，不僅取決于改革的力度，還取決于發(fā)展的程度，而且改革的力度又不能超越發(fā)展的程度。因?yàn)椤叭鸭舻恫睢钡拇嬖?，意味著利益分配單向地向城?zhèn)傾斜，要徹底改變它還必須考慮城鎮(zhèn)居民的承受能力，只能采取漸進(jìn)式改革，逐步推進(jìn)。endprint

新型城鎮(zhèn)化的核心，是“以人為本”的城鎮(zhèn)化。人是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，是解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化遺留下來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“半城鎮(zhèn)化”的問題。這就引出了這樣一個(gè)根本性的問題，即我國(guó)的城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，就必須通過深化改革，形成有利于新型城鎮(zhèn)化的新制度供給。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)一個(gè)未能引起人們重視的新問題，即隨著城鄉(xiāng)差別的逐步縮小，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步向農(nóng)村延伸，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐步向農(nóng)村覆蓋，以及農(nóng)村承包地、集體建設(shè)用地和宅基地改革的推進(jìn)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入將會(huì)有明顯增多，農(nóng)村戶籍含金量必然隨之提升，農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍的含金量差別日趨縮小，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)落戶城鎮(zhèn)的意愿逐漸降溫、動(dòng)力逐漸減弱，保留農(nóng)村戶籍（及其所附帶的戶口紅利）和擁有城鎮(zhèn)居住證（享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)）是農(nóng)民工利益最大化的組合。在這種情況下，要把雙重城鎮(zhèn)化率（常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率）轉(zhuǎn)變?yōu)閱我怀擎?zhèn)化率，即戶籍人口城鎮(zhèn)化率，難度會(huì)越來越大。目前福建省晉江市對(duì)外來人口發(fā)放的居住證已達(dá)250多萬份，但落戶晉江市的外來人口只有3萬多戶，廣東省佛山市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口450萬，落戶人口不足千人。其主要原因在于，實(shí)行居住證制度之后，可以和市民同等享受基本公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覺得戶籍在農(nóng)村，又能享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，是利益最大化，為何要入戶城鎮(zhèn)呢？

這就涉及到我國(guó)今后城鎮(zhèn)化的重心應(yīng)當(dāng)放在那里？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把重心放在農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化上。這種模式的城鎮(zhèn)化毋須人口在地理和空間位置上的大規(guī)模移動(dòng)，這在相當(dāng)程度上緩解了大量人口遷移給城鎮(zhèn)化帶來的壓力，也有利于降低城鎮(zhèn)化的成本。就地城鎮(zhèn)化就是創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民就地發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，逐漸把農(nóng)村改造成為新型社區(qū)以及特色小城鎮(zhèn)，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為市民，走出一條“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、就地市民化”的新型城鎮(zhèn)化道路。這就必然把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)提到重要議事日程上來?？h域經(jīng)濟(jì)是以縣城為中心，以小城鎮(zhèn)為紐帶，以農(nóng)村為腹地，一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程?？h域經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份，也是城鄉(xiāng)差別越小的省份。例如浙江省是全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，2015年的城鄉(xiāng)居民收入比為1.9：1，低于全國(guó)平均水平（2.7：1）約0.8個(gè)百分點(diǎn)。全省居民人均可支配收入僅次于北京、上海，名列全國(guó)第3位。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，離開了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就很難落到實(shí)處。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快階段；第二階段是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快階段；第三階段是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快階段。目前正轉(zhuǎn)入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的階段。

從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，要以發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)為突破口，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，大力推進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。為此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下四個(gè)方面的問題：首先是農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展問題。筆者很贊賞人力資本理論的奠基人西奧多·W·舒爾茨教授的觀點(diǎn)，即農(nóng)民之所以窮，不在于農(nóng)村人口多，而在于農(nóng)村人口質(zhì)量低，受教育條件差。惟有把農(nóng)村教育搞上去，農(nóng)村人口質(zhì)量提上來，才能改變農(nóng)村貧窮落后的面貌。因?yàn)槭芙逃某潭?，直接影響人們的就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)條件、收入水平以及思想觀念和行為方式，沒有接受較高程度的教育，就不可能向現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。亞洲的韓國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，城鄉(xiāng)差別之所以那么小，甚至出現(xiàn)“城鄉(xiāng)倒掛”，很重要的原因就是農(nóng)村居民受教育程度高，甚至基本上普及高等教育；其次是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村落后于城鎮(zhèn)的一個(gè)重要方面，就是水、電、路以及通訊設(shè)施條件較差，差距較大，如何把城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，是解決城鄉(xiāng)差別的重要途徑；第三是農(nóng)村基本公共服務(wù)投入問題。包括教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等的投入。目前城鄉(xiāng)差別較大，不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入水平差別較大，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)條件差別較大。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，并把重點(diǎn)放在做好基礎(chǔ)教育保障、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障以及最低生活保障方面；第四是建立、完善農(nóng)村社會(huì)管理。城鎮(zhèn)化包含一整套公共社會(huì)管理體系。通過該系統(tǒng)使得每個(gè)社會(huì)成員有序地組成市民社會(huì)。當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化的時(shí)期，社會(huì)管理滯后導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多，社會(huì)和諧穩(wěn)定壓力加大。如何建立、完善農(nóng)村社會(huì)管理，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須解決的一個(gè)重要問題。要逐步創(chuàng)造條件，把村民委員會(huì)改為社區(qū)居民委員會(huì)，以利于提升社會(huì)治理水平和公共服務(wù)創(chuàng)新?！按甯木印笔浅擎?zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋的必然要求。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是把城鎮(zhèn)化帶到家門口，就近就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)，就是讓社區(qū)居民享受城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint