清廷丙午中央官制改革方案研究

肖瑞寧

丙午官制改革指的是發(fā)生在光緒三十二年(1906年)的一場(chǎng)旨在“廓清積弊，明定責(zé)成”，“使紳民明晰國(guó)政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)”[注]《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》光緒三十二年七月十三日，見第一歷史檔案館編：《清實(shí)錄》第五十九冊(cè)，《德宗景皇帝實(shí)錄·八》，北京：中華書局，1987年，第438頁(yè)。的國(guó)家政治改革。這次改革主要分為京內(nèi)官制(即中央官制)改革和地方官制改革兩部分，因其發(fā)生在舊歷丙午年，故稱丙午官制改革。晚清中國(guó)處于近世大變革時(shí)代之中，面對(duì)“三千年未有之大變局”[注]此語(yǔ)首先出于晚清重臣李鴻章。“臣竊惟歐洲諸國(guó)，百十年來(lái)，由印度而南洋，由南洋而中國(guó)，闖入邊界腹地，凡前史所未載，亙古所未通，無(wú)不款關(guān)而求互市。我皇上如天之度，概與立約通商，以牢籠之，合地球東西南朔九萬(wàn)里之遙，胥聚于中國(guó)，此三千余年一大變局也。”同治十一年五月，李鴻章《復(fù)議制造輪船未可裁撤折》。，清廷統(tǒng)治者在吸取一次次戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的教訓(xùn)之后，決心改革，以圖國(guó)家富強(qiáng)。但發(fā)生在光緒三十二年(1906年)的這場(chǎng)官制改革運(yùn)動(dòng)，并沒有擺脫托克維爾悖論，反而為清廷的覆滅起到了推波助瀾的作用。晚清官制改革作為清末憲政運(yùn)動(dòng)的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)是學(xué)界研究的重點(diǎn)。學(xué)界以往的研究，往往或從政治史入手，與清末立憲、新政相結(jié)合，對(duì)這一事件進(jìn)行分析，或以各部為切入點(diǎn)，對(duì)一個(gè)部門的演變發(fā)展進(jìn)行考察從而反映晚清官制由舊入新的近代化過程[注]這一方面的代表作為侯宜杰的《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動(dòng)史》，該書成書于上世紀(jì)九十年代，是對(duì)于清末立憲運(yùn)動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)研究的較早的一部專著。該書從戊戌政變之后的國(guó)勢(shì)開始，對(duì)二十世紀(jì)初國(guó)內(nèi)立憲主義思潮的形成及實(shí)踐進(jìn)行探析，并以時(shí)間為線索，大量運(yùn)用報(bào)刊、檔案等史料，對(duì)清末立憲運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了深入研究，彌補(bǔ)了學(xué)界的諸多空白。特別值得一提的是，侯宜杰還是學(xué)界首位對(duì)《出使各國(guó)大臣奏請(qǐng)宣布立憲折》進(jìn)行考證的學(xué)者，其文《出使各國(guó)大臣奏請(qǐng)宣布立憲折非載澤等所上》認(rèn)為《清末籌備立憲檔案史料》中所載署名有誤，其作者應(yīng)是駐外公使，而非考察政治大臣載澤等，為梳理這一時(shí)期駐外公使的思想脈絡(luò)奠定了基礎(chǔ)(見侯宜杰：《出使各國(guó)大臣奏請(qǐng)宣布立憲折非載澤等所上》，《社會(huì)科學(xué)研究》1989年第2期)。遲云飛的《清末預(yù)備立憲研究》一書則是該領(lǐng)域較高水平的一部專著。該書從清末預(yù)備立憲整體格局出發(fā)，對(duì)于立憲問題、官制改革、預(yù)備立憲三個(gè)問題進(jìn)行了深入研究，并提出了不同于學(xué)界既有觀點(diǎn)的新結(jié)論。在該書的第四章對(duì)于中央官制改革進(jìn)行了專題研究，以農(nóng)工商部和度支部為例子，分析了中央部門改革的緣由及實(shí)施過程，并對(duì)裁并部門人員的安置進(jìn)行了分析。關(guān)曉紅的《晚清學(xué)部研究》一書以學(xué)部這一創(chuàng)設(shè)于清末新政時(shí)期的部門為切入點(diǎn)，通過對(duì)該部的設(shè)立、職能的轉(zhuǎn)變、不同人士對(duì)該部的爭(zhēng)論以及該部最終結(jié)局進(jìn)行考察，將一個(gè)部門的改革過程作為整個(gè)晚清官制改革的歷史縮影，對(duì)晚清改革進(jìn)行分析。鞠方安的《中國(guó)近代中央官制改革研究》對(duì)于中央官制改革進(jìn)行了專門論述，該書從制度的角度出發(fā)，對(duì)于中央官制改革方案的提出、討論、定型的過程進(jìn)行了敘述，從文本上分析了各部官制的職能轉(zhuǎn)變。但該書將論述的重點(diǎn)集中在官制改革的實(shí)踐層面，對(duì)于官制改革草案出臺(tái)的歷史過程及思想層面缺乏關(guān)注。李在全的《親歷清末官制改革：一位刑官的觀察與因應(yīng)》從《唐烜日記》入手，以一個(gè)刑官的角度對(duì)晚清官制改革，尤其是司法官制改革進(jìn)行了分析，對(duì)于近代司法官制的產(chǎn)生進(jìn)行了探究。趙林風(fēng)等的《求變與折中：從編訂者視角論丙午官制改革》以編制草案編定者的角度，對(duì)丙午官制改革進(jìn)行了研究，認(rèn)為在官制編訂過程中，編訂人員積極革新求變，尋求君主立憲，但他們受到各政治集團(tuán)的掣肘和舊制度的束縛，又必須秉承官制各大臣的旨意，因此實(shí)際出臺(tái)的改革方案并未達(dá)到預(yù)期之變，與近代憲政改革的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。閆強(qiáng)的《典禮與憲政：丙午改制有關(guān)禮部裁改的爭(zhēng)論》從丙午官制改革中禮部存廢之爭(zhēng)這一問題入手，對(duì)丙午官制改革中政體變革的走向進(jìn)行分析，認(rèn)為在丙午年頒布的官制清單中保留的禮部，與中國(guó)傳統(tǒng)的禮教密切相關(guān)，而1911年禮部最終改為典禮院，則表明將典禮與憲政相融合的努力以失敗而告終，而陳毅呈稿中“禮亡斯國(guó)亦必隨之俱亡”的警示也變成現(xiàn)實(shí)。趙虎的《新瓶裝舊酒：改設(shè)政務(wù)處與丙午內(nèi)官改制》通過對(duì)政務(wù)處的改設(shè)一事入手，對(duì)丙午內(nèi)官改革進(jìn)行了分析，認(rèn)為會(huì)議政務(wù)處的設(shè)立作為慈禧平衡各方訴求的產(chǎn)物，實(shí)際上成為責(zé)任內(nèi)閣制的替代品。此外，李細(xì)珠的《地方督撫與清末新政》、謝放的《晚清法部研究》、蘇全有的《清末郵傳部研究》等著作，對(duì)于丙午中央官制改革內(nèi)容也有涉及。。制度是政治的基石，一個(gè)良好的制度體系有利于保障國(guó)家政治的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展。晚清丙午中央官制改革就是清廷統(tǒng)治者為維護(hù)自身的統(tǒng)治而進(jìn)行的一場(chǎng)制度改革，其主要的作用即鞏固統(tǒng)治、維持政治穩(wěn)定。本文將從丙午中央官制改革方案入手，嘗試對(duì)丙午中央官制改革作一番解讀。

一、丙午中央官制改革方案的出臺(tái)過程

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，中國(guó)的內(nèi)憂外患不斷。隨著國(guó)家、民族危機(jī)的不斷加深，加上受到國(guó)內(nèi)革命運(yùn)動(dòng)的沖擊，進(jìn)入二十世紀(jì)的清廷終于意識(shí)到“世有萬(wàn)世不易之常經(jīng),無(wú)一成不變之治法”[注]光緒二十六年十二月初十日上諭，見中國(guó)第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第二十六冊(cè)，桂林:廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第460頁(yè)。，遂開啟了晚清變法的大幕。光緒二十七年至三十一年(1901年—1905年)的變法盡管看似聲勢(shì)浩大，大有廓清積弊之意，實(shí)則僅僅是在舊有格局、體制上的修修補(bǔ)補(bǔ)，并未有本質(zhì)的突破。直到日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，新興的日本國(guó)戰(zhàn)勝沙皇俄國(guó)，并引發(fā)沙俄立憲改革的現(xiàn)實(shí)，才使得清廷統(tǒng)治者真正意識(shí)到政治改革勢(shì)在必行。加之此時(shí)國(guó)內(nèi)革命思潮涌動(dòng)，為鞏固統(tǒng)治，避免“流血之慘劇，而得溫和之變改”，清廷希望仿造日本“預(yù)頒立憲之期約，使上下之人，同心一意，以共赴此點(diǎn)”[注]《中國(guó)立憲之希望》，《萬(wàn)國(guó)公報(bào)》光緒三十年(1904年8月)第一百八十七冊(cè)。。

光緒三十一年六月十四日，清廷頒布《派載澤等分赴東西洋考察政治諭》，意圖改革政治，振興國(guó)家。此上諭一出，一時(shí)輿論歡呼，《時(shí)報(bào)》、《東方雜志》等報(bào)刊紛紛發(fā)聲，認(rèn)為“年月之間，必將有大改革以隨其后”[注]《讀十四日上諭書后》，《時(shí)報(bào)》1905年7月18日。，“盛哉此舉，其我國(guó)自立之權(quán)輿，吾人莫大之幸福”[注]《論立憲與教育之關(guān)系》，《東方雜志》第2年第12號(hào)。。隨后五大臣出洋考察政治，并于光緒三十二年五月間先后歸國(guó)，開啟丙午年官制改革的大幕。

考察政治大臣的歸來(lái)使得國(guó)內(nèi)民眾精神為之一振，他們認(rèn)為諸位大臣在外游歷、考察之后定能找出變革之法，改變時(shí)局。輿論也大肆宣傳，不僅對(duì)于諸位考政大臣的行蹤給予密切的關(guān)注，還認(rèn)為考察政治大臣的歸來(lái)必然將帶來(lái)大的改革舉動(dòng)[注]在考察政治大臣?xì)w國(guó)之前，國(guó)內(nèi)輿論對(duì)其給予厚望，認(rèn)為隨著他們的歸來(lái)，清廷將會(huì)有大的變革舉動(dòng)，實(shí)行立憲指日可待。對(duì)于諸位考察政治大臣的行蹤，《申報(bào)》、《時(shí)報(bào)》等也給予極大的關(guān)注，例如《申報(bào)》光緒三十二年六月初六日的第十七版發(fā)表《考政大臣行程紀(jì)事》，對(duì)端、戴二人抵滬后的行程給予全程報(bào)道。。光緒三十二年七月十三日，清廷頒布“預(yù)備立憲”上諭，標(biāo)志著清廷正式開始朝著“仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬(wàn)年有道之基”[注]《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》光緒三十二年七月十三日。的目標(biāo)前行。上諭頒布之后，社會(huì)各界給予極大關(guān)注，許多商會(huì)、團(tuán)體紛紛舉行慶祝儀式紀(jì)念清廷開始籌劃立憲?！渡陥?bào)》刊登多篇關(guān)于社會(huì)各界慶祝的新聞[注]例如“商與學(xué)會(huì)體育部定于二十一日上午九點(diǎn)鐘，在西門外斜橋南堍本會(huì)操場(chǎng)中新建洋房?jī)?nèi)開特別大會(huì)，舉行慶祝立憲典禮”，見《申報(bào)》光緒三十二年七月十九日第三張第七十版。，而在湯壽潛給瞿鴻禨的一封書函中也寫道：“以五千年相沿相襲之政體，不待人民之請(qǐng)求，一躍而有立憲之希望，雖曰預(yù)備，亦極環(huán)球各國(guó)未有之美?！盵注]《湯壽潛致瞿中堂函》光緒三十二年，見侯宜杰：《二十世紀(jì)初中國(guó)政治改革風(fēng)潮——清末立憲運(yùn)動(dòng)史》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第53頁(yè)。即便是對(duì)此不甚滿意的梁?jiǎn)⒊舱J(rèn)為“此后所當(dāng)研究者，即在此過渡時(shí)代之條理如何”[注]丁文江、趙豐田編：《梁?jiǎn)⒊曜V長(zhǎng)編》，上海：上海人民出版社，1983年，第240頁(yè)。。

隨后，清廷指定包含宗室、軍機(jī)大臣、各部尚書等滿漢權(quán)貴在內(nèi)的數(shù)十人在慶親王奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨的帶領(lǐng)下厘定官制，以求“上稽本朝法度之精，旁參列邦規(guī)制之善，折衷至當(dāng)，組悉無(wú)遺，庶幾推行盡利”[注]《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》光緒三十二年七月十四日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第385頁(yè)。。此外，上諭還特意要求端方、張之洞、升允、錫良、周馥、岑春煊幾位地方總督“選派司道大員來(lái)京隨同參議”[注]《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》光緒三十二年七月十四日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第385頁(yè)。，以示鄭重。七月十六日，慈禧、光緒兩宮召見厘定官制大臣，召開第一次編制官制會(huì)議，商議官制改革事宜。兩日后，厘定官制大臣在恭王別墅的朗潤(rùn)園開編制館，派定提調(diào)及隨同編纂各員，正式開始官制改革方案的起草工作。

此次編訂官制工作，大體上分為以下幾個(gè)步驟，即先由編制局起草科起草方案，經(jīng)評(píng)議科、考訂科、審定科討論之后，由總提調(diào)定稿后交由編制官制各大臣開會(huì)議論。編制官制大臣經(jīng)過討論，并參考各部參議人員的意見，對(duì)草案進(jìn)行修改，由各大臣簽署核定后送往總司核定大臣處作最后的核閱?？偹竞硕ù蟪钾?fù)責(zé)對(duì)草案進(jìn)行最后的審定，經(jīng)審核后上奏慈禧、光緒兩宮閱看，并請(qǐng)旨頒行。由于官制改革采取先中央后地方的順序，而八月二十九日，尚有地方督撫所派員未到。雖經(jīng)多次督促，“各省派員會(huì)議官制，現(xiàn)已議定。惟尚未到齊耳”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十九日第二版。。因此，地方官制草案直至中央官制草案議定并公布之后才開始正式討論。

隨著官制方案編制工作的開始，對(duì)于官制改革的討論也廣泛開展。八月初一日，為了消弭各方的疑慮，編纂官制大臣們上《奕劻等奏為謹(jǐn)擬厘定官制宗旨大略以立標(biāo)準(zhǔn)而資治理折》，表明此次厘定官制的宗旨并提出五項(xiàng)基本原則，即參考君主立憲國(guó)官制厘定，使大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨；只議與司法、行政相關(guān)部門；改變尸位素餐的局面，使官無(wú)曠位，事有專司，官員能夠恪盡職守；對(duì)各級(jí)官員任命程序進(jìn)行規(guī)范，分為特簡(jiǎn)官、請(qǐng)簡(jiǎn)官、奏補(bǔ)官、委用官；對(duì)于閑散官員設(shè)立集賢院、資政院進(jìn)行安置[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第一輯，北京：中華書局，1995年，第539頁(yè)。。依據(jù)上述宗旨，官制編制館于九月十六日完成官制方案的制定并請(qǐng)厘定官制大臣核定后具名上奏。四日后，清廷頒布上諭稱，根據(jù)厘定官制王大臣等人上奏的官制修訂方案，為達(dá)到“專責(zé)成、清積弊、求實(shí)事、去浮文，期于厘百工而熙庶績(jī)”[注]《裁定奕劻等復(fù)擬中央各衙門官制諭》光緒三十二年九月二十日，見第一歷史檔案館編：《清實(shí)錄》第五十九冊(cè)，《德宗景皇帝實(shí)錄·八》，北京：中華書局，1987年，第467頁(yè)。的目的，兩宮對(duì)方案進(jìn)行了最后的修訂使其能夠適應(yīng)時(shí)勢(shì)，并將其公布示眾。至此，丙午官制改革中的中央官制改革部分塵埃落定，中央官制(又稱京內(nèi)官制)將依據(jù)九月二十日的上諭進(jìn)行更改。

從七月十三日(1906年9月1日)清廷頒布上諭進(jìn)行官制改革方案編訂到九月二十日(1906年11月6日)中央官制改革方案的頒布，短短六十七天，清廷對(duì)傳統(tǒng)中央六部體制的權(quán)力格局進(jìn)行了改變，在西方現(xiàn)代政體思想的影響下設(shè)計(jì)出一套新式的中央政權(quán)管理模式。但這種轉(zhuǎn)變，無(wú)論是過程還是結(jié)果，都充滿爭(zhēng)論和變數(shù)。最后清廷頒布的官制改革方案，也不盡人意。以至于徐佛蘇也在信里勸慰關(guān)心官制改革的梁?jiǎn)⒊?，認(rèn)為“政界之難望今可決斷，公一腔熱血，空灑云天，誠(chéng)傷心事也”[注]丁文江、趙豐田編：《梁?jiǎn)⒊曜V長(zhǎng)編》，上海：上海人民出版社，1983年，第242頁(yè)。。那么，丙午中央官制改革又有哪些制度設(shè)計(jì)與論爭(zhēng)呢？

二、三份官制改革方案中的制度設(shè)計(jì)

從七月十三日到九月二十日，短短六十七天，官制改革方案大體經(jīng)歷由端、戴所上《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》中的方案到《總核大臣奏厘定京內(nèi)官制折》[注]鞠方安在《中國(guó)近代中央官制改革研究》一書中提出在第一歷史檔案館編的《光緒朝朱批奏折》中有《內(nèi)閣官制初議草案》，但筆者未見。但據(jù)內(nèi)容看，與九月十六日總司核定王大臣奕劻等所上奏折內(nèi)容無(wú)太大差異，故認(rèn)為是一個(gè)方案。中所設(shè)計(jì)的京內(nèi)官制方案，再到清廷最終頒布中央官制改革方案的轉(zhuǎn)變。而這三份方案在內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)上，還是具有一定差異。

(一)端方、戴鴻慈所上《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》

七月十四日，清廷欽定參與官制編訂各大臣，兩日后召開官制改革御前會(huì)議?！渡陥?bào)》記載：“十三日奉上諭宣示立憲，先將官制分別議定，今日王大臣會(huì)議辦法，并內(nèi)閣、政務(wù)、軍機(jī)、吏部為內(nèi)政部，禮部、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺為典封院，刑部、大理寺、步軍統(tǒng)領(lǐng)為法律院，內(nèi)務(wù)府、上駟院、鑾儀衛(wèi)為供備院，戶部改財(cái)政部，裁工部，各省設(shè)稅務(wù)、財(cái)政、警察、裁判司，裁各道同通佐雜設(shè)分□用，鄉(xiāng)官改縣為五品，各歸外補(bǔ)裁部選舊制，電商各督撫議復(fù)請(qǐng)旨?！盵注]《本館接到王大臣會(huì)議改官制專電》，《申報(bào)》光緒三十二年七月十六日第二版。由此可見，在當(dāng)日的會(huì)議上，各位編制大臣就內(nèi)外官制更改的草案進(jìn)行了初步討論，并大致確定了改革的方向。那么，編制官制大臣是以何為參考依據(jù)進(jìn)行討論的呢？

據(jù)《時(shí)報(bào)》記載，此次官制改革方案，大體上是以端方、戴鴻慈所上《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》中的官制設(shè)計(jì)為藍(lán)圖，“由所調(diào)之編纂各員逐節(jié)撰稿，再由各大臣商酌無(wú)異詞者即作為已畫諾”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初二日第二版。。在這封被視為清末立憲至關(guān)重要的奏折中，端、戴兩人參考西歐各國(guó)制度，以日本官制改革為借鑒，對(duì)中國(guó)的官制體系進(jìn)行了設(shè)計(jì)。端、戴二人認(rèn)為，清廷首先應(yīng)該建立內(nèi)閣制，由內(nèi)閣代君主負(fù)責(zé)任，使其“忠于職位，無(wú)敢諉卸以誤國(guó)”的同時(shí)“雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢怨君主”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第368頁(yè)。。其次，對(duì)于中央官制“宜酌量增置、裁撤、歸并”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁(yè)。，明晰事權(quán)，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。再次，對(duì)于地方官制，應(yīng)“宜定中央與地方之權(quán)限”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第369頁(yè)。，采用三級(jí)之制，推行地方自治制度[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第376頁(yè)。。在這份奏折中，端、戴二人詳細(xì)敘述了官制體系更改的各項(xiàng)理由，尤其對(duì)于中央各部門的裁并和職能進(jìn)行了規(guī)劃。

根據(jù)這份奏折，二人對(duì)于中央政體及各部門設(shè)置做了如下安排：

對(duì)于中樞機(jī)構(gòu)，將軍機(jī)處歸并到內(nèi)閣，以總理大臣兼大學(xué)士一人為首，以左、右副大臣兼協(xié)辦大學(xué)士為其助手，各部尚書均入閣為臣。如此一來(lái)，天下政事統(tǒng)于入閣會(huì)議，經(jīng)閣議后奏請(qǐng)圣裁頒行?？紤]到人員安置問題，二人建議將原有大學(xué)士仍沿襲舊有殿閣之稱，而入樞密院擔(dān)任顧問大臣以示尊崇。

對(duì)于各部機(jī)構(gòu)，端、戴二人提出一套增設(shè)、裁汰、歸并的方案。根據(jù)二人的設(shè)想，各國(guó)中央官制雖名目不一，大體而言不外乎內(nèi)務(wù)、外交、財(cái)政、司法、軍事五者[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁(yè)。。因此，二人建議將原有六部變更為內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部、外務(wù)部、軍部、法部、學(xué)部、農(nóng)工商部、交通部、殖務(wù)部九部，并暫時(shí)保留原有之吏部，共十部構(gòu)成內(nèi)閣組成部門；同時(shí)應(yīng)增設(shè)會(huì)計(jì)檢查院、行政裁判院、集議院，獨(dú)立于內(nèi)閣之外；承擔(dān)監(jiān)督、裁判等職能。此外，二人還建議將內(nèi)務(wù)府改為宮內(nèi)部；政務(wù)處改為樞密院；將禮部與太仆、光祿、鴻臚三寺并為典禮院；將大理寺改為都裁判廳。

對(duì)于官員類型，應(yīng)改變過去各部尚書、侍郎權(quán)限不明，尚書、侍郎等官職重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)狀，區(qū)分主任官和輔助官，以主任官為一部之長(zhǎng)，統(tǒng)管事務(wù)，明晰權(quán)責(zé)。此外，還應(yīng)設(shè)置丞、參各官，協(xié)助管理部務(wù)。

從這份奏折的內(nèi)容上看，端、戴二人對(duì)舊有的軍機(jī)處、六部體例進(jìn)行了革新，構(gòu)建了一套以責(zé)任內(nèi)閣制為核心的新官制。根據(jù)這套新官制，舊有部門或裁汰或改并，改動(dòng)幅度十分之大。因此該方案一經(jīng)編制官制大臣討論，便引得爭(zhēng)論無(wú)數(shù)。這也使得在官制改革方案制定過程中，編制館承受了來(lái)自各方的壓力，不得已而將官制改革方案幾經(jīng)刪改，以平衡各方利益。

(二)奕劻等人所上官制改革方案

光緒三十二年九月十六日，經(jīng)過近兩個(gè)月的爭(zhēng)吵與斗爭(zhēng)，經(jīng)過若干次修改的官制改革草案終于通過總司核定大臣的審定，由慶親王奕劻領(lǐng)銜上奏清廷統(tǒng)治者。在這封奏折中，奕劻等人認(rèn)為今日積弊之難清，具體而言，是權(quán)限不分、職責(zé)不明、名實(shí)不符造成的。為達(dá)成廓清積弊、明定責(zé)成的目的，官制改革應(yīng)當(dāng)劃分立法、行政、司法三者之間的權(quán)限?？紤]到中國(guó)實(shí)際情況，立開議院不可行，因此擬設(shè)立資政院代替，以行立法之事。行政之事，則歸內(nèi)閣及各部大臣。根據(jù)此份方案，內(nèi)閣設(shè)立總理大臣，各部尚書為內(nèi)閣政務(wù)大臣，如此一來(lái)，“分之為各部，合之皆為政府，而情無(wú)隔閡。入則參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁(yè)。。至于司法之權(quán)，則歸法部之專屬，同時(shí)由大理院承擔(dān)審判之職能。除去上述分立之三權(quán)外，該份方案沿襲端、戴二人增設(shè)獨(dú)立部門的思路，提出設(shè)立“資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計(jì)院以查濫費(fèi)，亦皆獨(dú)立，不為內(nèi)閣所節(jié)制而轉(zhuǎn)并監(jiān)督閣臣”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁(yè)。。

對(duì)于各部的設(shè)置，該折從部門設(shè)立和名稱更改兩點(diǎn)出發(fā)，將中央各部設(shè)置為外務(wù)部、吏部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部十一部。此外，該折還規(guī)定各部“除外務(wù)部載在公約，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)二人”[注]第一歷史檔案館編：《光緒朝朱批奏折》第三十三輯，北京：中華書局，1995年，第58-62頁(yè)。。而對(duì)端、戴方案中提出的新設(shè)丞、參之建議，因擔(dān)心“事權(quán)不明，尚多窒礙”，特改設(shè)承政廳、參議廳以代替。

大體而言，奕劻等人所上官制改革方案基本認(rèn)可了端、戴二人的改革思路，在政體及制度設(shè)計(jì)上并沒有太大差異。端、戴二人希望推行的責(zé)任內(nèi)閣制基本上也為奕劻等人所上方案接受，盡管并未明言責(zé)任內(nèi)閣，但根據(jù)奏折所附《厘定閣部院官制說貼》的內(nèi)容可以看出，將軍機(jī)處并入會(huì)議政務(wù)處，提升內(nèi)閣地位，實(shí)際上采取的是責(zé)任內(nèi)閣制的思路。

(三)清廷公布的最終改革方案

光緒三十二年九月二十日(1906年11月6日)清廷頒布上諭，公布官制改革最終方案。

在這份最終版改革方案中，清廷統(tǒng)治者認(rèn)為，軍機(jī)處作為行政總匯，從雍正年間設(shè)立到現(xiàn)在，并無(wú)流弊，因此無(wú)須更改[注]《裁定奕劻等復(fù)擬中央各衙門官制諭》光緒三十二年九月二十日，見故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第471頁(yè)。。盡管諭旨命令各部尚書均著充參預(yù)政務(wù)大臣，輪班值日，聽候召對(duì)，似有內(nèi)閣意思，但內(nèi)閣與軍機(jī)處的一切照舊，則意味著責(zé)任內(nèi)閣制的破產(chǎn)。不僅如此，對(duì)于增設(shè)部門的建議，清廷也未采納。

表1 官制改革草案與正式方案之對(duì)比

續(xù)表

如表1所示，事實(shí)上，從最后公布的改革方案看，此次官制改革最核心的問題，中央權(quán)力結(jié)構(gòu)的變更并沒有實(shí)質(zhì)性突破，僅僅對(duì)各部的名稱進(jìn)行了變更，對(duì)各部的職權(quán)進(jìn)行了初步的劃分[注]事實(shí)上，該上諭只是核準(zhǔn)了奕劻等人所擬定的官制改革方案，為中央官制改革指定了大的方向，設(shè)計(jì)了大框架。從具體細(xì)節(jié)看，各部的具體官制節(jié)略均在上諭公布之后依據(jù)上諭進(jìn)行擬定，而各部權(quán)限重疊之處則成了各部權(quán)力之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。以法部和大理院為例，正是因?yàn)樯现I并未明確二者之間的權(quán)限劃分，才導(dǎo)致此后的部院之爭(zhēng)。。

三、圍繞丙午中央官制改革方案的爭(zhēng)論

自七月十三日上諭頒布到九月二十日中央官制方案出臺(tái)，上至軍機(jī)大臣、地方督撫、各部堂官，下至在外學(xué)子、國(guó)內(nèi)知識(shí)群體乃至普通民眾，對(duì)于官制改革之事皆議論紛紛。

(一)對(duì)于責(zé)任內(nèi)閣制的爭(zhēng)論

各大臣議定討論的是關(guān)于中央官制的總體框架，其中引起各大臣較大爭(zhēng)議的是內(nèi)閣制度。對(duì)于內(nèi)閣制度，端、戴二人在奏折中列舉責(zé)任內(nèi)閣的諸多益處，極力建議清廷實(shí)行內(nèi)閣制，并認(rèn)為傳統(tǒng)的中央官制使得“各部漠不相謀，政策萬(wàn)難統(tǒng)一”，而“東西各國(guó)無(wú)不有責(zé)任內(nèi)閣”，故“宜略仿責(zé)任內(nèi)閣制，以求中央行政之統(tǒng)一”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第368頁(yè)。。對(duì)于內(nèi)閣制度的設(shè)計(jì)，端、戴二人建議仿日本明治維新之步驟，“采其意，以軍機(jī)處歸并內(nèi)閣，而置總理大臣一人兼充大學(xué)士，為其首長(zhǎng)，以平章內(nèi)外政事”，并置“左右副大臣各一人，兼充協(xié)辦大學(xué)士，為其輔佐”，而原有之大學(xué)士則“仍待各殿閣之名銜，簡(jiǎn)為樞密院顧問大臣”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第369頁(yè)。。

面對(duì)端、戴二人的建議，各大臣觀點(diǎn)不一。究其原因在于，按照端、戴二人的設(shè)計(jì)，裁并軍機(jī)處而改設(shè)內(nèi)閣，勢(shì)必導(dǎo)致新一輪的權(quán)力更迭，而原本屬于權(quán)臣的軍機(jī)大臣很可能面臨失勢(shì)的結(jié)果。按照清廷傳統(tǒng)體制，軍機(jī)處是清廷權(quán)力中樞，而新的內(nèi)閣體制中內(nèi)閣將超越軍機(jī)處，成為新的權(quán)力中樞機(jī)構(gòu)。按照端、戴二人的設(shè)計(jì)，僅有總理大臣一人、副總理大臣二人，顯然難以安頓掌握實(shí)權(quán)的諸位軍機(jī)大臣，更遑論除此之外的大學(xué)士們?！稌r(shí)報(bào)》認(rèn)為此時(shí)官制改革的最大阻力在于改定官制之后各大員的安排問題?！按藬?shù)日內(nèi)所首先提議者為組織內(nèi)閣一事，其中曲折極多，阻力亦為最大頗難卒定。端之原奏為設(shè)一總理、二副總理、兩丞兩參，下則統(tǒng)以五局，各局再設(shè)司員。會(huì)議之各大臣大率對(duì)此而表同情者甚多，惟軍機(jī)數(shù)人，殊不愿意?！盵注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初二日第二版。故“聽說內(nèi)閣最困難之一端即為現(xiàn)時(shí)軍機(jī)大臣，無(wú)從安置，副總理僅有二席，固不免其中稍有阻礙云”[注]《京師近聞》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初三日第二版。。為解決這一問題，兩宮特意于七月二十日“召見澤、振、袁、端四人，聞即商酌此事”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初二日第二版。。并在此后數(shù)日垂詢世續(xù)、張百熙、戴鴻慈等多人的意見。

經(jīng)過一番討論，編纂官制大臣議定將軍機(jī)處及舊內(nèi)閣兩處合并為新內(nèi)閣，下設(shè)庶務(wù)、法制、記錄、勛賞、統(tǒng)計(jì)、刷印六局，設(shè)閣丞二人、參議四人管理各局事務(wù)[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初四日第二版。。而七月二十五日，內(nèi)閣組織體系“始定稿進(jìn)呈御覽，系總理大臣一人、副總理大臣二人，不設(shè)丞參，其中共分五局，一制誥、二刷印、三編制、四統(tǒng)計(jì)、五賞勛，每局置局長(zhǎng)一人，以四品卿充任之，其下置四司員五六人，以五六品京官充之，下再置書記生六七人，此其大略也。內(nèi)閣事件須經(jīng)三總理大臣畫署，遇與某部相關(guān)者尚須得某部主任大臣畫署。此節(jié)與各國(guó)文明袁任政府之法相符”[注]《京師近聞》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初五日第二版。。由此可見，經(jīng)過討論，對(duì)于端、戴的方案基本通過，僅僅裁去丞、參二職位。

此外，由于考慮到軍機(jī)大臣的去留，慈禧本意多設(shè)數(shù)名副總理大臣，但最終僅僅加上“惟其中有政務(wù)殷繁之時(shí)，則可添置副總理等語(yǔ)”[注]《京師近聞》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初五日第二版。。此后，該定稿經(jīng)書總司核定處核定后于八月初二日上奏，但奏折被兩宮留中未發(fā)。對(duì)此，《時(shí)報(bào)》報(bào)道：“議定改官制之折已于本月初二日由王大臣會(huì)銜遞上，當(dāng)時(shí)留中，至今尚未發(fā)出，或云系內(nèi)廷欲細(xì)意詳閱，或云系反對(duì)黨所極力運(yùn)動(dòng)，皆未可知?！盵注]《議定改官制折留中》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十五日第三版。而數(shù)日后，又聞“太后年高心慈，不愿軍機(jī)大臣有所更動(dòng)，對(duì)慶邸言，內(nèi)閣副理還是四人的好，可分總理責(zé)任，故有仍用四副理之議”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十六日第二版。。盡管輿論由此記錄，但在九月十六日，總司核定大臣具折開單，呈列京內(nèi)官制改革方案之時(shí)，其中所采取內(nèi)閣制，依舊沿用此前討論結(jié)果，設(shè)立總理大臣一人，左、右副總理大臣各一人。

(二)對(duì)于中央各部名稱及組織機(jī)構(gòu)的議論

對(duì)于中央各部的設(shè)置，端、戴二人在奏折中已經(jīng)明確提出設(shè)立內(nèi)閣十部的設(shè)想，只待內(nèi)閣組織議定之后討論各部名稱及組織構(gòu)架。但未曾想到，在隨后的會(huì)議之中，“惟袁宮保發(fā)言最多，余人大多默默，澤公則甚與袁、端表同情，張治秋尚書則極亢爽，頗能與反對(duì)者相抗?fàn)幵啤盵注]《京師近聞》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初三日第二版。。盡管端、戴二人在奏折中對(duì)于各部設(shè)置、裁并、更改理由進(jìn)行了詳細(xì)的說明，但由于涉及部門較多，人員冗雜，關(guān)系繁復(fù)，各部名稱設(shè)置及各部組織機(jī)構(gòu)成為最為反復(fù)的部分。

關(guān)于各部名稱設(shè)置，端、戴二人方案基本獲得眾人的同意，只不過在各部門名稱上存在爭(zhēng)議。其中以內(nèi)務(wù)部為主。根據(jù)端、戴二人的設(shè)計(jì)，“內(nèi)部為民治事，職要而任緊”而“內(nèi)務(wù)可以賅警察，而警察不能盡內(nèi)務(wù)”，加之“考各國(guó)之制，以警部獨(dú)稱者甚希，而內(nèi)部不立者竟無(wú)”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁(yè)。。因此二人建議將巡警部改為內(nèi)務(wù)部，“凡戶部、工部之關(guān)于丁口、工程者，皆并隸之”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第371頁(yè)。。而之后，內(nèi)務(wù)部的名稱幾經(jīng)變化。據(jù)《時(shí)報(bào)》記載：“編制局前擬將巡警部歸并內(nèi)務(wù)部，又?jǐn)M改為民政部，近日，忽又提議巡警部暫時(shí)不更改云。”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十五日第二版?！懊裾壳坝煽偤硕ㄌ幐臑閮?nèi)政部，近又有人謂內(nèi)政字面太泛，仍改還民政二字，蓋所謂會(huì)議所謂核定其推敲者，惟在此字面耳。”[注]《京師近信》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十二日第二版。最終，九月十六日上奏方案中，因“巡警為民政之一端”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第465頁(yè)。，故采用“民政”二字。

對(duì)于部門名稱的更改，尚且屬于文字斟酌之意，而各部組織機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置，則切實(shí)關(guān)系到各部實(shí)在利益。因此，不僅編制館之大臣極為慎重，各部派遣參與商議人員也紛紛發(fā)表自己的觀點(diǎn)。端、戴二人最初認(rèn)為，清廷舊制“一部之中有二尚書、四侍郎，又加以管部之親王、大學(xué)士，則一部而又六七主任官矣，決無(wú)分勞赴功之效，惟有推諉牽制之能”。因此二人建議仿造各國(guó)制度，各部人員定為“一大臣、一次官，大臣負(fù)閣臣之責(zé)，次官綜一部之庶務(wù)”，即各部設(shè)一尚書、一侍郎，下設(shè)“丞、參各官，劃定職權(quán)”[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第370-371頁(yè)。。端、戴二人的方案可以解決舊官制中冗員問題，提高行政效率，無(wú)疑是一套較為科學(xué)的現(xiàn)代管理體制。這套體制，最初獲得了編制館內(nèi)人員的推崇，故對(duì)于各部組織設(shè)置，初擬定為“各部設(shè)一尚書二侍郎二丞二參，每司以郎中一人為局長(zhǎng)，員外郎二人副之，下設(shè)主事四五人”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初五日第二版。。但是，各部人員的變動(dòng)畢竟涉及各部之間的利益糾葛，而摻雜各種利益群體，因此，對(duì)于各部人員設(shè)置，幾經(jīng)變革。對(duì)此，《時(shí)報(bào)》多次刊登各部通則的變化。例如八月七日時(shí)報(bào)刊登消息稱：

各部總則將次議定，其中系以大臣一人，副大臣二人，下為局長(zhǎng)一人(四品官)、頭等書記官(五品官，視郎中)二等書記官(六品官，視主事)三等書記官(七品官，視小京官)，其下即為錄事。[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初七日第二版。

而此方案，因其改變舊有之名稱而遭到總司核定大臣慶親王奕劻的不滿。據(jù)記載：“編纂官制大臣議定各部通則，擬改變尚書、侍郎、郎中、員外、主事各名稱，惟慶親王不大謂然。”[注]《電報(bào)一》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初八日第三版?！皞髡Z(yǔ)議官制各大臣謂舊時(shí)名稱我萬(wàn)不能改，去現(xiàn)時(shí)不特須改回尚侍并郎中員外主事等名目，亦須仍舊矣。是即反動(dòng)之現(xiàn)端也?！盵注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十四日第二版。

對(duì)于各部?jī)?nèi)部設(shè)置，編制館擬定之各部總則中，每部于各局之上尚有一承政廳，如日本各省中之大臣官房其中有正副提調(diào)各一人，并有各科及各等之書記官，或謂仍以丞參為其中提調(diào)，如現(xiàn)時(shí)學(xué)部之制，其下尚有參事官四人[注]《京師近信》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十二日第二版。。據(jù)《時(shí)報(bào)》記載，經(jīng)過多次會(huì)議商討，內(nèi)閣各部通于八月十七日議定：“已由厘定官制王大臣十四人全往畫稿送往總核處矣。其中大致與前此所擬無(wú)甚變更，惟將大臣仍改為尚書，左右副大臣改為侍郎，下設(shè)兩丞、兩參事、郎中、員外、主事、七品小京官等，而提調(diào)、總辦、書記等名稱銷去，于承政廳之外添設(shè)一參議廳，以左丞、右丞總核承政廳之事務(wù)，以左參議、右參議總核參議廳之事務(wù)。承政廳之職掌略如前則，參議廳之職掌則擬定本部之法令章程草案，審定本部法令章程草案之應(yīng)增刪修改者。各司局長(zhǎng)則郎中當(dāng)之，每司一人，員外郎、主事、七品小京官等則分任承政廳各司各科之事，余均與前則無(wú)異。尚書一人、左右侍郎各一人為特簡(jiǎn)官，左丞、右丞、左參議、右參議為請(qǐng)簡(jiǎn)官，參事、郎中、員外、主事、七品小京官為奏補(bǔ)官，錄事為委用官?！盵注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十八日第二版?？梢钥闯觯@份草案相較于最初的草案，已經(jīng)完備許多，對(duì)于各部人員設(shè)置及組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。但此稿送往總司核定處后，又經(jīng)刪改，定為“各部均設(shè)尚書二員侍郎二員，不分滿漢，補(bǔ)授左右丞參議郎中員外主事一律仍舊，惟裁撤書吏考取書記生原有供事改為錄事”[注]《二十九日北京專電》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月三十日第二版。。而九月十六日總司核定大臣上呈厘定官制方案時(shí)又將各部?jī)?nèi)設(shè)置更改為“各部尚書只設(shè)一人，侍郎只設(shè)兩人……特設(shè)承政廳，使左、右丞任一部總匯之事，設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀議之事”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第464頁(yè)。。官制方案之易變，可見一斑。

(三)對(duì)于增設(shè)、裁并、更改獨(dú)立之部門的討論

端、戴二人原本擬設(shè)立會(huì)計(jì)檢查院、行政裁判院于內(nèi)閣之外，監(jiān)督政府行政，并設(shè)立集議院，以為國(guó)會(huì)基礎(chǔ)[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第374頁(yè)。。此外，二人還建議設(shè)立宮內(nèi)部管轄內(nèi)廷事務(wù)，而以太仆寺、太醫(yī)院、鑾儀衛(wèi)技其他供奉內(nèi)廷之職司，歸并隸屬[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第375頁(yè)。。會(huì)議政務(wù)處則改為樞密院，以原有大學(xué)士及各裁缺之大員特旨簡(jiǎn)任[注]《出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》，光緒三十二年七月初六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第375頁(yè)。，以資顧問。對(duì)于端、戴二人的建議，編訂官制大臣頗不以為然，其中尤以集議院、內(nèi)廷官制的改革為困難。

內(nèi)廷[注]內(nèi)廷指的是包括宗人府、內(nèi)務(wù)府等在內(nèi)的所有管理宮內(nèi)及皇家事務(wù)的機(jī)構(gòu)?？偣芑首遄谑沂聞?wù)，向來(lái)為清廷最高統(tǒng)治者所倚重。更改內(nèi)廷制度，對(duì)于慈禧、光緒而言，也非其所樂見，故其在御前會(huì)議上諭：“內(nèi)廷一切制度，亦須斟酌改良并諭電飭各國(guó)欽使考察東西洋內(nèi)廷制度以便擇善而從?！盵注]《兩宮面諭改良內(nèi)廷制度》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月三十日第三版。而最初端方有裁撤內(nèi)監(jiān)之議，以至于內(nèi)監(jiān)人心惶惶。據(jù)時(shí)人記載：

端本有裁宮省之議，澤等均附和之。內(nèi)監(jiān)大危，終日在慈圣處泣訴，并讒以許多不相干之談?wù)??！咴轮?，有兩日早膳未進(jìn)。據(jù)說有一夜，慈圣云：“我如此為難，真不如跳湖而死。”本初(指袁世凱，因袁紹字本初，故以此代稱)等聞之，始有內(nèi)務(wù)府及內(nèi)三院、宗人府等與政治無(wú)關(guān)得失，一概不議，上意稍釋。[注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁(yè)。

對(duì)此，《時(shí)報(bào)》也刊登數(shù)則新聞，證實(shí)內(nèi)監(jiān)改革一事，頗為曲折。甚至本并不贊成裁撤內(nèi)監(jiān)的袁世凱，某日下朝時(shí)也被“各內(nèi)監(jiān)群起圍之，約百余人，始尚以禮相稱，其后越聚越多，竟有謾罵者，圍繞不散”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十日第二版。。鑒于裁撤內(nèi)監(jiān)，事關(guān)重大，七月二十日，兩宮分別召見載澤、載振、袁世凱、端方進(jìn)行商議。為打消內(nèi)監(jiān)的惶恐不安，安撫宮內(nèi)諸人情緒，載澤明確表示“憲法斷無(wú)如此強(qiáng)厲之事”[注]《預(yù)備立憲意見書》，見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第461頁(yè)。并請(qǐng)內(nèi)監(jiān)放心。由此可見，改革內(nèi)廷官制之難。

對(duì)于集議院、樞密院，端、戴二人最初將其作為增設(shè)機(jī)構(gòu)，為日后實(shí)行憲政奠定基礎(chǔ)。對(duì)于集議院的設(shè)立，編制館在官制草案中擬將政務(wù)處改為集議院，為上議院之基礎(chǔ)，其中議員“以三種人組合之(甲)王公貝子之成年者互選之；(乙)京官五品以下每百人選五人；(丙)各省紳商每省選八人”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初五日第二版。。對(duì)于樞密院的設(shè)立，則是考慮到各部改革勢(shì)必導(dǎo)致許多官員裁缺，為減少改革阻力，編制局決議設(shè)立樞密院，以各裁缺大臣入內(nèi)以備顧問，“十日一值，擬簡(jiǎn)大學(xué)士王文韶為掌樞密院大臣、大學(xué)士孫家鼐為之副”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初四日第二版。。即便如此，在編制官制大臣會(huì)議上，對(duì)于集議院及樞密院的設(shè)立，各大臣依舊不甚滿意。對(duì)于集議院的設(shè)立，各大臣擔(dān)心該院一旦設(shè)立，勢(shì)必導(dǎo)致民權(quán)大漲而威脅到清廷的統(tǒng)治地位，故均以限制集議院之權(quán)力為宗旨[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十七日第二版。。對(duì)于樞密院，考慮到其顧問性質(zhì)及對(duì)行政的影響力，“不能安置閑員，將來(lái)裁缺及更動(dòng)之各官，擬設(shè)集賢院及資政院兩處，以位置之優(yōu)與俸祿，惟不干與朝政”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初九日第二版。，從而確立了集議、樞密、集賢、資政四院的格局。但該方案最終也沒有通過，據(jù)《時(shí)報(bào)》記載，對(duì)于這四院的官制設(shè)立，各大臣及參議人員進(jìn)行了討論，后擬定將樞密院改為秘書院，將現(xiàn)有大學(xué)士六人置于其中，為最高之顧問官；設(shè)立資政院，由掌院大臣一人，副掌院大臣一人，議政大臣由二十余人組成。資政院各大臣均以各部裁缺之尚書、侍郎及三四品京堂任之，其下再設(shè)書記官及顧問官若干人，以五六品京官充任以輔助各大臣議政；將集議院改為集賢院，仿造各國(guó)上議院之組織，為將來(lái)議院之基礎(chǔ)；裁去原議中安置閑散官員的集賢院[注]《京師近信》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十一日第二版。。對(duì)此，《時(shí)報(bào)》發(fā)表評(píng)論稱：

集議院現(xiàn)改名為集賢院，因此時(shí)避議院名稱(慶邸稱不愿意議院二字，故不得已改為集賢院)其如何組織尚未擬定。初時(shí)本以集議院為上下兩院之基礎(chǔ)，樞密院為君主高等之顧問，別以集賢院及資政院，為位置裁缺及閑散各大臣之□位，不欲其廁于集議及樞密之重要地位也。近則以集議院而用集賢院之名，其權(quán)限略減小矣而樞密院改秘書院，反而帶從前集賢院之性質(zhì)，而資政院而略帶前之樞密院之性質(zhì)，其中省去一院，蓋幾經(jīng)波動(dòng)而幾經(jīng)變幻也。[注]《京師近信》，《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十一日第二版。

數(shù)日后，對(duì)于各院官制的設(shè)計(jì)又出現(xiàn)變更。《時(shí)報(bào)》記載：

集賢院前日本議用以代集議院，而以資政院含樞密院顧問性質(zhì)，位置裁缺之閑散大員，頃又因集賢二字無(wú)甚深意，仍擬定以集賢院位置閑散，而以資政院代替集議院。輾轉(zhuǎn)更換，原議設(shè)集議院之本意已漸消失，蓋因某邸頗不愿見議院二字，遂無(wú)人敢主張也。[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十五日第二版。

而事實(shí)上，九月十六日，總司核定大臣上奏的京內(nèi)官制草案中，僅僅設(shè)立集賢院與資政院。以集賢院安置耆臣碩望以備垂詢，以資政院“廣搜輿論，祛下情之壅蔽，備圣世之芻蕘”[注]《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》，光緒三十二年九月十六日，故宮博物院明清檔案部匯編：《清末籌備立憲檔案史料》，北京：中華書局，1979年，第470頁(yè)。。事實(shí)上，端、戴二人最初擬設(shè)集議院、樞密院、集賢院、資政院四院，即為實(shí)行日后憲政考慮，提前改革政體以適應(yīng)日后政治的發(fā)展。但經(jīng)編纂會(huì)議之后，最終定稿僅留集賢與資政二院，已與最初意圖相去甚遠(yuǎn)，而對(duì)于各院的職能進(jìn)行刪改，“而以資政院帶集議院之性質(zhì)，集賢院位置閑散，細(xì)尋意味，是將三院均化不足輕重之地位矣”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十五日第二版。。

綜上所述，從七月十三日清廷頒布上諭改定官制，至九月二十日清廷對(duì)總司核定大臣所奏之官制改革方案進(jìn)行核定，厘定官制大臣及參議人員官制改革方案進(jìn)行了多次討論。官制改革方案也歷經(jīng)波折，幾經(jīng)修改，終于九月二十日塵埃落定。而九月二十日頒行的官制改革方案實(shí)際上也與最初的設(shè)想相去甚遠(yuǎn)，僅僅將原有官制進(jìn)行了名稱上的更改，而于實(shí)際政體并非明顯更迭。此次歷經(jīng)六十七天的改定中央官制，最終以有名無(wú)實(shí)、不饜人望而告終。徐佛蘇在給梁?jiǎn)⒊臅胖幸裁鞔_表示對(duì)此次官制改革的不滿，文中稱：“政界事反動(dòng)復(fù)反動(dòng)，竭數(shù)月之改革，迄今仍是本來(lái)面目?！盵注]丁文江、趙豐田編：《梁?jiǎn)⒊曜V長(zhǎng)編》，上海：上海人民出版社，1983年，第242頁(yè)。

六十七天的官制改革草案擬定過程充滿了變數(shù)與波折，其背后深層次的原因，在于各利益團(tuán)體的博弈與妥協(xié)。在官制厘定過程中，以奕劻、袁世凱為首的團(tuán)體倡導(dǎo)責(zé)任內(nèi)閣制度，試圖對(duì)舊有的軍機(jī)大臣體制進(jìn)行更改；而以軍機(jī)大臣榮慶、鐵良等為首的團(tuán)體則反對(duì)設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，防止新的官僚集團(tuán)專權(quán)。二者之間的斗爭(zhēng)本質(zhì)上是對(duì)實(shí)際行政統(tǒng)治權(quán)力的爭(zhēng)奪，這也是官制草案一波三折的內(nèi)在原因。此外，慈禧出于清廷統(tǒng)治的需要，對(duì)于漢族官僚的不信任以及由來(lái)已久的滿漢矛盾的積累，使得官制改革方案最終并未如愿實(shí)現(xiàn)，更多的改革僅僅是名稱上的變化，于實(shí)質(zhì)并無(wú)太大更改。《時(shí)報(bào)》對(duì)此評(píng)論道：“官制一節(jié)，效果頗難期望。會(huì)議定之草案，改之又改，非初時(shí)之本意。上諸總司核定處，積壓延宕，置之不理，將來(lái)或意見因此而不上奏，亦未可知。即上奏矣，而總司核定所刪改何如，尚存會(huì)議之本意否，亦未可知。即不多刪改矣，而上奏后如厘定官制宗旨之折之故事，留中不發(fā)，亦未可知，即發(fā)表矣能實(shí)行與否，籌得行政經(jīng)費(fèi)與否，亦未可知。蓋此之波瀾，尚未已也?！盵注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十六日第二版。

四、袁世凱對(duì)于官制改革方案的影響

光緒三十二年，清廷實(shí)際最高統(tǒng)治者仍為慈禧太后，而名義統(tǒng)治者為光緒帝。此時(shí)的清廷重要閣臣及地方總督如表2所示。

表2 光緒三十二年大學(xué)士、軍機(jī)大臣、各地總督名單

因此，可以說，丙午官制改革，包括京內(nèi)中央官制和地方外官制的改革都是上述各大臣與清廷相互妥協(xié)的產(chǎn)物，而其中起到至關(guān)重要作用的人物即為直隸總督兼北洋大臣袁世凱。

對(duì)于袁世凱，學(xué)界已有許多研究，其成果在此不贅言。大體而言，學(xué)界已經(jīng)注意到此次官制改革中袁世凱所起到的重要作用，并達(dá)成共識(shí)。具體言之，袁世凱主要通過官制編制局的編訂人員和厘定官制大臣兩方面來(lái)影響官制改革方案的制定。

(一)袁世凱與官制編制館

官制編制局作為丙午官制改革的起草機(jī)構(gòu)，早在七月初八日，就由戴鴻慈、端方聯(lián)名上奏要求開設(shè)，以便統(tǒng)籌官制改革之事。此次官制編制局由起草、評(píng)議、考定、審定四科組成，設(shè)提調(diào)二人總覽。具體人員名單如表3所示：

表3 官制編制局人員名單

對(duì)于編制局的人員構(gòu)成，據(jù)時(shí)人記載：“并非大臣各派一人，亦非各大臣商派。系各人各寫所欲派之人，由徐大軍機(jī)定之。聞澤公所派，本有趙從藩等，后去之而僅留周樹模，又十二人內(nèi)已定有錢承志，不知如何忽改為汪榮寶?！盵注]《預(yù)備立憲意見書》，見故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，上海：上海人民出版社，1983年，第459-460頁(yè)。通過對(duì)編制局人員來(lái)源梳理可以看出，此次入選編制局人員或具有豐富的內(nèi)政經(jīng)驗(yàn)，或具有留學(xué)背景。雖然多人因與袁世凱關(guān)系過密而為人所詬病，但大體而言，各員均具備了參與擬訂官制改革方案的能力。除去上述編制局的起草人員，京內(nèi)各部院及各省督撫也派遣參議人員，如表4所示：

表4 參與官制草案審議各員名單

*資料來(lái)源：《更革京朝官制大概情形》，《立憲紀(jì)聞》，見中國(guó)史學(xué)會(huì)編：《辛亥革命》第4冊(cè)，上海：上海人民出版社，2000年，第6頁(yè)。

由此可見，此次參與編制新官制方案的人員共由三個(gè)部分組成，即兩宮指定的厘定官制大臣、官制編制館的工作人員及各部院及各總督派遣的參與討論人員。而編制官制的程序，大體上是以端方、戴鴻慈所上《請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折》中的官制設(shè)計(jì)為藍(lán)圖，“由所調(diào)之編纂各員逐節(jié)撰稿，再由各大臣商酌無(wú)異詞者即作為已畫諾”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初二日第二版。。

而此次擔(dān)任編制局總提調(diào)的孫寶琦、楊士琦二人，均與袁世凱關(guān)系密切。孫寶琦曾出任駐法公使，而其從法國(guó)歸來(lái)后，袁世凱多次上折為其謀求好職位。光緒三十二年閏四月二十九日，袁世凱上折請(qǐng)調(diào)孫寶琦為幫辦津鎮(zhèn)鐵路大臣。奏折中稱“查有三品卿銜候補(bǔ)四五品京堂孫寶琦，才識(shí)恢閎，志趣正大，前奉使法國(guó)三年，熟習(xí)外交，研求政法，倘以之襄辦路政，于國(guó)計(jì)主權(quán)必多裨益，而微臣亦得收臂助”[注]《請(qǐng)以孫寶琦為幫辦津鎮(zhèn)鐵路大臣片》光緒三十二年閏四月二十九日，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第116頁(yè)。。而孫寶琦本人也對(duì)西方政體有一定了解，在其出任駐法公使之時(shí)就曾上折請(qǐng)改官制。另一提調(diào)楊士琦則與袁世凱關(guān)系更加親密，其兄弟二人(楊士驤為其兄)被視為袁世凱的左膀右臂。時(shí)人回憶稱“泗州楊氏兄弟，與袁世凱共秘密最多。其大兄士驤，袁世凱極倚重”[注]劉成禺：《世載堂雜憶》，北京：中華書局，1960年，第203頁(yè)，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第279頁(yè)。。早在光緒二十九年慶親王奕劻接替榮祿成為首席軍機(jī)大臣之前，楊士琦就曾幫助袁世凱賄賂慶親王奕劻。事成之后，楊士琦成為袁世凱心腹之一。后經(jīng)袁世凱提拔，擔(dān)任商部右丞一職。光緒三十二年七月十八日，袁世凱還請(qǐng)將楊士琦派為會(huì)辦電政大臣[注]參考《請(qǐng)派楊士琦為會(huì)辦電政大臣片》光緒三十二年七月十八日，見袁世凱：《袁世凱全集》卷十五，鄭州：河南大學(xué)出版社，2013年，第279頁(yè)。。丁未政潮后，瞿鴻禨出軍機(jī)，袁世凱又向慈禧太后進(jìn)言建議讓楊士琦入軍機(jī)。由此可見，袁世凱與其關(guān)系之緊密。而楊士琦入軍機(jī)之事，由于慈禧向?qū)O家鼐咨詢，孫家鼐認(rèn)為“士琦小有才，性實(shí)巧詐，與臣同鄉(xiāng)。臣知之最稔，蓋古所謂饑則依人，飽則遠(yuǎn)飏者也”[注]胡思敬：《孫文正惡楊杏城》，見《國(guó)聞備乘》，北京：中華書局，2007年，第98-99頁(yè)。而作罷。

除去總提調(diào)二人外，編制局的諸多人員都與袁世凱關(guān)系匪淺。通過表3可以看到，作為袁世凱幕僚的金邦平、張一麟等人均在編制局內(nèi)充任要職，吳廷燮、周樹模、錢能訓(xùn)等人與袁世凱也有著不淺的交情，而汪榮寶、曹汝霖等留日學(xué)生也是袁世凱大力拉攏的對(duì)象。盡管清末時(shí)期汪榮寶等人并沒有成為袁世凱的幕僚親信，但不可否認(rèn)，清末留日學(xué)生群體中，江浙、直隸等地人數(shù)較多，這與當(dāng)?shù)囟綋岫加泻艽箨P(guān)系。此外，留日學(xué)生多受到西方政治理念的熏陶，對(duì)于立憲內(nèi)閣制均抱有極大的期望，因此，袁世凱的主張?jiān)诹羧諏W(xué)生群體中支持者眾多，抑或說袁世凱合理地利用了留日學(xué)生。民國(guó)年間曾經(jīng)有人問袁世凱：“總統(tǒng)的輔弼人物，誰(shuí)最信？誰(shuí)最才？”袁回答：“予最親信者有九才人、十策士、十五大將。徐菊人(世昌)雄才，楊杏城(士瑜)逸才，嚴(yán)范孫(修)良才，趙智庵(秉鈞)奇才，張季直(謇)槃才，孫幕韓(寶琦)雋才，阮斗瞻(忠樞)清才，周輯之(學(xué)熙)長(zhǎng)才，梁燕孫(士詒)敏才。楊皙子(度)善辭，王一堂(揖唐)善謀，張仲仁(一鏖)善斷，曹潤(rùn)田(汝霖)善計(jì)，陸潤(rùn)生(宗輿)善策，章仲和(宗祥)善治，汪袞甫(榮寶)善政，金伯屏(邦平)善文，顧巨六(鱉)善道，施鶴雛(愚)善事?！盵注]陳灨一：《新語(yǔ)林》，上海：上海書店出版社，1997年，第73頁(yè)?？梢娫绖P籠絡(luò)人員之廣。也正因此，官制編制局編制的方案大體上與袁世凱心中的方案一致。

(二)袁世凱對(duì)厘定官制大臣的拉攏

對(duì)于參與編制官制各大臣，袁世凱也用盡手段，或籠絡(luò)、或用計(jì)，通過利益誘惑換取他們對(duì)于官制改革草案的支持。參與官制改革的大臣中，張百熙、徐世昌與袁世凱有姻親關(guān)系[注]事實(shí)上，袁世凱與張百熙、端方、周馥、徐世昌、楊士驤、孫寶琦等均有姻親關(guān)系。袁世凱三子袁克定為張百熙女婿、五子袁克權(quán)為端方女婿、七子袁克齊為孫寶琦女婿、八子袁克軫為周馥女婿、十子袁克堅(jiān)為徐世昌女婿、三女嫁給楊士驤之侄楊毓珣。，故一直對(duì)于袁世凱的建議言聽計(jì)從，張百熙還曾按照袁世凱授意上折請(qǐng)以奕劻為總理大臣。而端方、戴鴻慈作為官制草案設(shè)計(jì)藍(lán)圖的起草者，一方面力圖推動(dòng)自己方案的通過，另一方面，在端、戴二人回國(guó)路過天津時(shí)，與袁世凱也有過密切接觸。早在六月十七日抵達(dá)天津當(dāng)日，端、戴二人就拜會(huì)袁世凱，三人“坐談良久，談及籌立憲準(zhǔn)備及改官制，命意略皆符合”[注]戴鴻慈：《出使九國(guó)日記》，見鐘叔河主編：《走向世界叢書》第九冊(cè)，長(zhǎng)沙：岳麓書社，2008年，第528-529頁(yè)。。端、戴兩大臣在天津停留四日，與袁世凱、孫寶琦、金邦平、梁敦彥等人多次會(huì)面，談及立憲，“慕韓以擬請(qǐng)王公游學(xué)外國(guó)最為亟”[注]戴鴻慈：《出使九國(guó)日記》，見鐘叔河主編：《走向世界叢書》第九冊(cè)，長(zhǎng)沙：岳麓書社，2008年，第529頁(yè)。。可見，對(duì)于立憲事宜，端、戴二人與袁世凱及其幕僚達(dá)成諸多共識(shí)，并互有好感。袁世凱還于二十日會(huì)同端、戴兩大臣奏改官制，這也為在官制改革中端、袁二人達(dá)成某種政治同盟奠定了基礎(chǔ)。

而軍機(jī)大臣中，榮慶素與袁世凱過從甚密，奕劻亦因收受袁的賄賂而大力支持，只有鐵良、瞿鴻禨與袁世凱政見不合。故時(shí)人有云：“本初素來(lái)手段尚專制，午公(指端方)性實(shí)守舊，澤在青年，李眷甚微，戴、尚固無(wú)論也。中央各領(lǐng)袖者毫無(wú)成見，城北(指徐世昌)善事周旋，善化(指瞿鴻禨)乃見機(jī)之流，定興(指鹿傳霖)安于聾聵，榮、鐵守舊，而鐵則錚錚?！盵注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁(yè)。在官制草案議論之時(shí)，考慮到改革官制將會(huì)對(duì)清朝貴族產(chǎn)生影響，袁世凱事先籌劃預(yù)防之策，“議先設(shè)上議院，以皇室中之王公貝子貝勒等充當(dāng)議員”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月初九日第二版。，以此將王公貝子將軍等排除出政府，“非奉旨派有差缺，不得干預(yù)行政事件”。而此議極大損害清朝貴族的利益，輿論更是對(duì)此進(jìn)行造勢(shì)宣傳，以至于許多逸事散布。例如，據(jù)《時(shí)報(bào)》記載，當(dāng)時(shí)有眾多親貴紛紛“慫恿小醇邸出與為難，是日會(huì)議時(shí)，醇邸至出手槍，抵袁之前謂，爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣，幸慶邸急至出而排解風(fēng)潮，始息。袁于是有不欲與聞之說。其第一次具奏，申明凡無(wú)關(guān)行政司法之衙署，此次均不提議，蓋恐載有阻力也”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月二十日第二版。。

對(duì)于一直反對(duì)官制改革的鐵良，則通過載澤，“許鐵以內(nèi)閣副總理大臣之位置，鐵良亦愿意不反對(duì)袁之改革官制”[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年九月初一日第二版。。而對(duì)于王文韶，由于其在立憲會(huì)議時(shí)不做表態(tài)，因此并未參與編制官制會(huì)議。據(jù)《時(shí)報(bào)》記載：“王夔石相國(guó)對(duì)于改訂官制之事不贊一詞，自知將來(lái)必位置于元老院內(nèi)，今日賞語(yǔ)同寅曰：我受恩深重，既不允準(zhǔn)乞休，現(xiàn)在亦未敢遞辭。然將來(lái)位置元老院后尸位素餐，一無(wú)事事，彼時(shí)決計(jì)告休歸里矣?！盵注]《王相國(guó)擬似入元老院后乞休》，《申報(bào)》光緒三十二年九月十三日第四版。

盡管通過各種途徑，袁世凱使自己提出的官制改革方案通過官制改革會(huì)議，但鑒于各方反對(duì)聲音不斷，為避免后顧之憂，袁世凱多次上折希望清廷盡快下旨頒布施行新官制。但慈禧太后出于政治穩(wěn)定考慮，將袁世凱等人所上奏折皆留中，并以權(quán)操自上，勢(shì)在必行，務(wù)須詳慎核辦為由，未采納此建議。對(duì)此，袁世凱也頗為憂心。據(jù)《時(shí)報(bào)》記載：

袁宮保因前所上條陳立憲事五條至今留中未發(fā)，甚為焦灼，蓋此事為改定官制之先導(dǎo)，即實(shí)行憲政之基礎(chǔ)，今反對(duì)黨又在暗中運(yùn)動(dòng)，多方掣肘，似此情形將來(lái)恐成畫餅，故凡熱心家國(guó)者，莫不抱此隱憂云。[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十三日第三版。

面對(duì)這種進(jìn)退兩難的局面，如何將官制改革進(jìn)行下去也成為各界的關(guān)注，甚至外界流傳將某軍機(jī)大臣外放方可將改革進(jìn)行下去?！稌r(shí)報(bào)》刊文稱：

聞某軍機(jī)甚不贊成立憲，與慶王、袁督意見常相齷齪，改革官制已經(jīng)議定，尚未頒發(fā)明文者，由某軍機(jī)在內(nèi)阻擾之故也。慶王、袁督以為實(shí)行立憲宜先以同一宗旨之人組織內(nèi)閣，否則改革官制之實(shí)效，不著責(zé)任內(nèi)閣之機(jī)關(guān)不完，某軍機(jī)才力雖超絕常人，獨(dú)其意見不同，宗旨不合，俱難列朝班以任政務(wù)之責(zé)，應(yīng)以某軍機(jī)外放，任以關(guān)萬(wàn)之重寄，且可排斥中央政府之阻力。刻下尚在會(huì)商之時(shí)，但此事未知如何定奪，暫記所聞以觀甚后。[注]《時(shí)報(bào)》光緒三十二年八月十二日第三版。

對(duì)于各大臣在官制改革中的表現(xiàn)，惲毓鼎在日記中痛斥各大臣“今之號(hào)稱能辦新政者，大都括民間膏血，博自己功名。士民未享其利，先被其害”。并認(rèn)為中國(guó)晚清的落后并不是因?yàn)槲幕?、制度的落后，“其病根所在則臣下嗜利欺君，無(wú)事不存私心，無(wú)事不歸欺飾，無(wú)事不飽私囊”。而對(duì)于立憲和官制改革，各大臣“仍是此副心肝，不知有何妙用也……更糟者，科舉既廢，科甲出身人不堪用，而學(xué)堂學(xué)生則又知其不足恃而不敢用(學(xué)部右丞創(chuàng)為學(xué)生畢業(yè)不給獎(jiǎng)勵(lì)，唯予文憑之議)，然則將以何取士？所用者唯捐納耳，貴游子弟耳，善走門路以求速化飛行之人耳。仕途至今日真堪大痛矣。自庚子以后，二圣望治過切，故新政建議無(wú)不立從，烏知若輩乏之徒為騙功名計(jì)哉！毓鼎一腔哀憤，萬(wàn)行血淚，無(wú)日不盼中國(guó)強(qiáng)，大清永，萬(wàn)民安。往往從夢(mèng)中痛哭而醒，淚痕猶漬枕函也”[注]惲毓鼎：《惲毓鼎澄齋日記》，杭州：浙江古籍出版社，2004年，第320-321頁(yè)。。惲毓鼎在日記中的一番剖析，無(wú)疑道出了清廷政治的黑暗面，也說明了立憲和官制改革中出現(xiàn)的問題。

作為晚清政壇的重要政治人物，袁世凱對(duì)于丙午官制改革頗為熱心，其尚在天津之時(shí)就已經(jīng)預(yù)計(jì)到京后如何進(jìn)行官制改革。改革官制意味著新一輪的事權(quán)更迭，而在這場(chǎng)權(quán)力更換的過程中，如何保證自身的權(quán)力不受影響并且利益最大化則是袁世凱最為關(guān)心的內(nèi)容。自袁世凱進(jìn)京參與立憲討論之后，軍機(jī)大臣鐵良與其發(fā)生數(shù)次爭(zhēng)執(zhí)。這幾次看似為國(guó)體、為政體而進(jìn)行的爭(zhēng)論，實(shí)際上大多為權(quán)力之爭(zhēng)。早在仿行預(yù)備立憲上諭公布之前，袁世凱進(jìn)京籌議立憲之時(shí)，就與鐵良發(fā)生過數(shù)次爭(zhēng)執(zhí)，二人爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于是否立行立憲。此后，袁世凱、奕劻先后面參鐵良，稱“若不去鐵，新政必有阻擾”[注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁(yè)。。此外，袁世凱還多次放言“官可不做，憲法不能不立”[注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁(yè)。，以示對(duì)立憲的熱衷。在官制改革中，袁世凱積極推動(dòng)責(zé)任內(nèi)閣，陶湘認(rèn)為“本初另有深意，欲蓋借此以保其后來(lái)”，而“端借機(jī)可以安于南洋之位”[注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1997年，第25-34頁(yè)。。而在官制改革方案籌議過程中，袁世凱主要通過安插心腹人員進(jìn)入編制局，與編制官制大臣進(jìn)行博弈來(lái)達(dá)到其預(yù)定改革官制的目的。

而袁世凱在這場(chǎng)改革中的角色亦是十分特殊，一方面，他推動(dòng)著清廷向君主立憲政體的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了國(guó)家的轉(zhuǎn)型；另一方面，此次官制改革也包含著袁世凱自身的私心。而官制改革的結(jié)果，也并不遂袁世凱之意。九月二十日清廷頒布中央官制草案，并未采取袁世凱建議的責(zé)任內(nèi)閣制，而是延續(xù)軍機(jī)處的地位，且此后以“既設(shè)專部，部中應(yīng)有全權(quán)”為理由，將袁世凱所有兼差全部開去，僅僅保留直隸總督專職。時(shí)人有謂：“本初從前謀奪憲臺(tái)權(quán)利，一再營(yíng)圖，不肯稍留，今日亦然，出爾反爾，且系自己送去，天道不爽?！盵注]《齊東野語(yǔ)》，見陳旭麓、顧廷龍、汪熙主編：《辛亥革命前后——盛宣懷檔案資料選輯之一》，上海：上海人民出版社，1979年，第25-34頁(yè)。

五、結(jié)語(yǔ)

六十七天，一場(chǎng)引人注目的官制改革就以一道似是而非的上諭而結(jié)束。九月二十日，在頒布官制方案的同日，清廷頒布《著奕劻等續(xù)訂各省官制并會(huì)商督撫籌議預(yù)備立憲地方自治諭》，繼續(xù)修訂地方官制部分，丙午官制改革還在繼續(xù)。

從派遣五大臣出洋考察政治開始，清廷試圖從西方的政治文明中尋找維護(hù)自身統(tǒng)治、挽救時(shí)局的方法。而承載諸多希望的五大臣?xì)w國(guó)后，也確實(shí)給時(shí)人帶來(lái)了希望，盡管這份希望也源于遠(yuǎn)在日本的梁?jiǎn)⒊?、楊度等人[注]對(duì)于端、戴二人所上奏折及《歐美政治要義》等文，據(jù)學(xué)界已有成果的考證，極有可能為梁?jiǎn)⒊?、楊度等人代筆，且受到有賀長(zhǎng)雄影響很大。。而隨著預(yù)備立憲上諭的頒布和官制修訂工作的開展，現(xiàn)實(shí)與理想的矛盾卻清楚地展現(xiàn)在人們眼前。如何將一個(gè)古老的王朝改造成一個(gè)現(xiàn)代政府，如何在不推翻清廷統(tǒng)治的基礎(chǔ)上完成制度的改革，丙午中央官制改革作了嘗試，也涌現(xiàn)出良好的設(shè)計(jì)，但最終還是失敗了。

回顧歷史，人們往往將官制改革的失敗歸結(jié)于袁世凱等人的斗爭(zhēng)，認(rèn)為丙午年中央官制改革之所以最終未能實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)朝廷向現(xiàn)代化國(guó)家的轉(zhuǎn)變，是因?yàn)閰⑴c官制改革方案制定的各位大臣，并未盡心盡責(zé)地為此次改革出謀劃策。正如孫寶瑄所言：“今日當(dāng)軸諸公之有權(quán)者，無(wú)實(shí)心任天下事則已，其果有實(shí)心也，吾贈(zèng)以兩言：一曰實(shí)行，一曰改良。蓋非實(shí)行，不知辦事之難；又非時(shí)時(shí)改良，不能獲進(jìn)步之益也?！盵注]孫寶瑄：《孫寶瑄日記》，北京：中華書局，2015年，第961頁(yè)。事實(shí)上，政治上的權(quán)力斗爭(zhēng)僅僅是丙午中央官制改革的一個(gè)部分，這并非意味著這次改革純粹淪為各方權(quán)力角逐的戰(zhàn)場(chǎng)。畢竟，這場(chǎng)源于維護(hù)清廷統(tǒng)治的改革，其出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)政治上的統(tǒng)治權(quán)，而這也是諸位大臣權(quán)力的來(lái)源，倘若清廷的統(tǒng)治權(quán)不復(fù)存在，各大臣勢(shì)必也將喪失利益的基石?；仡欉@場(chǎng)改革，可以看到，諸位大臣基本上還是以維護(hù)國(guó)家為出發(fā)點(diǎn)，只是在具體政策的設(shè)計(jì)及權(quán)力分配上產(chǎn)生分歧。官制改革意味著權(quán)力更迭和政治妥協(xié)，而丙午中央官制改革最終未能達(dá)到實(shí)效歸根結(jié)底在于權(quán)力分配并未達(dá)到理想狀態(tài)。自辛丑之后微妙的政治平衡被這場(chǎng)官制改革打破，并在不久之后爆發(fā)丁未政潮，引發(fā)了晚清政壇的多米諾骨牌效應(yīng)，清廷統(tǒng)治也逐步走向深淵。當(dāng)然，丙午中央官制改革從思想觀念上還是將西方政體引進(jìn)中國(guó)，對(duì)尋求現(xiàn)代化的中國(guó)起到了政治啟蒙的作用，同時(shí)也應(yīng)看到傳統(tǒng)知識(shí)分子及清廷統(tǒng)治者試圖用西方的政治學(xué)說及政體對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)進(jìn)行改造，以期達(dá)到朝廷向國(guó)家的轉(zhuǎn)變從而拯救危亡的理想與情懷。