●山東省高級(jí)人民法院課題組*

關(guān)于訴調(diào)對(duì)接工作開展情況的調(diào)研報(bào)告

●山東省高級(jí)人民法院課題組*

一、全省法院訴調(diào)對(duì)接機(jī)制運(yùn)行整體情況

(一)訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)情況

經(jīng)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，全省19家中院、157家基層法院、612個(gè)派出法庭共建立訴調(diào)對(duì)接中心(平臺(tái))695個(gè)，占比88.2%。全省法院共特邀調(diào)解組織636個(gè)，在調(diào)解人員構(gòu)成上，特邀調(diào)解員共2513名,專職調(diào)解員729名，分別占比77.5%和 22.5%。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果上來看，全省各中院轄區(qū)調(diào)解員數(shù)量發(fā)展較不平衡，濰坊市兩級(jí)法院因開展訴調(diào)對(duì)接較早，發(fā)展較為成熟，調(diào)解員數(shù)量較多，占全省比例達(dá)23.5%；濰坊、煙臺(tái)、棗莊、泰安、德州、菏澤六地法院調(diào)解員數(shù)量列全省前六位，占比高達(dá)68.7%。

(二)平臺(tái)調(diào)解案件數(shù)量情況

此部分調(diào)研統(tǒng)計(jì)的調(diào)解案件是指法院通過訴調(diào)對(duì)接中心委派(托)調(diào)解案件和依托訴調(diào)對(duì)接中心由法院專職調(diào)解人員調(diào)解的民商事案件(不含指導(dǎo)分流過程中當(dāng)事人自動(dòng)和解、自行找社會(huì)調(diào)解組織調(diào)解的案件等，經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，這部分案件2016年為4萬多件)。其中委派(托)調(diào)解又分為立案前委派調(diào)解案件和立案后委托調(diào)解兩種情況，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2016年，全省法院共委派(托)調(diào)解案件63107件，調(diào)解成功29890件，成功率47.4%；其中立案前委派調(diào)解案件50552件，調(diào)解成功23037件，成功率45.6%；立案后委托調(diào)解12555件，調(diào)解成功6853件，成功率54.6%。委派(托)調(diào)解后當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院司法確認(rèn)的案件7617件，法院依法確認(rèn)7503件，確認(rèn)率達(dá)98.5%，其中有1937件當(dāng)事人向法院申請(qǐng)了強(qiáng)制執(zhí)行。法院專職調(diào)解人員調(diào)解案件50367件，調(diào)解成功23867件，成功率47.4%。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，委派調(diào)解、委托調(diào)解和專職調(diào)解三種調(diào)解情形調(diào)解成功率相差不大，委托調(diào)解成功率略高于其他二者，且委派(托)調(diào)解成功案件數(shù)量達(dá)29890件，一部分案件消化在程序之外，達(dá)到了訴調(diào)對(duì)接制度資源整合、繁簡分流的設(shè)計(jì)初衷。

(三)法官團(tuán)隊(duì)速裁案件情況

截至2016年11月底，全省法院依托訴調(diào)對(duì)接中心設(shè)立法官團(tuán)隊(duì)或速裁合議庭335個(gè)，共速裁審結(jié)案件59871件。從各地法院速裁案件量來看，仍然是濰坊最多，平臺(tái)運(yùn)行最成熟，聊城較少，發(fā)展相對(duì)滯后，其他地區(qū)基本與本轄區(qū)法院受理案件量成正比。(見圖1)

(圖1)

二、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制經(jīng)驗(yàn)做法

(一)完善機(jī)構(gòu)建設(shè)，訴調(diào)中心設(shè)“四室”

山東法院開展訴調(diào)對(duì)接工作，主要是依托訴訟服務(wù)中心建立“訴調(diào)對(duì)接中心”，在各基層法院訴調(diào)對(duì)接中心普遍設(shè)“四室”：一是建立指導(dǎo)分流室，對(duì)到人民法院準(zhǔn)備起訴立案的當(dāng)事人進(jìn)行法律輔導(dǎo)、了解案情及訴求、細(xì)算訴訟風(fēng)險(xiǎn)“五筆賬”，對(duì)依法可以調(diào)解和解的案件，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇能便捷高效維護(hù)自身權(quán)益的糾紛解決方式。二是建立人民調(diào)解室，為派駐或聘請(qǐng)的調(diào)解員提供場所，就地調(diào)解交通事故糾紛、保險(xiǎn)糾紛、醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)爭議、農(nóng)村土地等行業(yè)性、專業(yè)性糾紛。三是建立法官工作室，負(fù)責(zé)民商事案件訴前調(diào)解、立案調(diào)解、小額速裁、簡易程序案件審理、輕微刑事案件和解、督促程序案件辦理、委派(托)調(diào)解和立案保全送達(dá)等工作。四是建立司法確認(rèn)室，對(duì)符合法律規(guī)定條件的調(diào)解案件，依當(dāng)事人申請(qǐng)及時(shí)受理，依法確認(rèn)。

(二)創(chuàng)新工作機(jī)制，規(guī)范訴調(diào)對(duì)接流程

一是建立登記統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)每天接待、指導(dǎo)、分流、調(diào)解、速裁、確認(rèn)等工作進(jìn)行登記，將信息詳細(xì)錄入訴調(diào)對(duì)接系統(tǒng)，定期統(tǒng)計(jì)分析。二是完善內(nèi)外銜接制度。普遍建立健全委派調(diào)解或委托調(diào)解機(jī)制，暢通委派、委托調(diào)解流程，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確權(quán)責(zé)義務(wù)，堅(jiān)決防止“委托不出去、邀請(qǐng)不進(jìn)來”“轉(zhuǎn)了一圈又回來”等問題發(fā)生。三是完善與立案登記制的對(duì)接機(jī)制。訴調(diào)對(duì)接是在尊重當(dāng)事人選擇權(quán)的前提下，更好地解決矛盾糾紛的重要舉措，與立案登記制的目標(biāo)完全一致。當(dāng)事人不同意調(diào)解或經(jīng)委托、委派調(diào)解達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的，均會(huì)立即轉(zhuǎn)入立案程序，依法及時(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)。在制度建設(shè)方面，省內(nèi)各地也是經(jīng)驗(yàn)紛呈：淄博兩級(jí)法院普遍建立訴訟風(fēng)險(xiǎn)“五筆賬”評(píng)估工作機(jī)制，通過訴前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和與群眾細(xì)算親情、信譽(yù)、時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)“五筆賬”，90%以上的群眾怒氣得到了消減；濰坊法院建立重大疑難糾紛“3+N”聯(lián)合化解機(jī)制，根據(jù)案件的具體情況，實(shí)行“人民調(diào)解+行政調(diào)解+訴訟調(diào)解+相關(guān)部門”聯(lián)動(dòng)，對(duì)涉及房屋征收、土地流轉(zhuǎn)等糾紛共同會(huì)診、聯(lián)合化解，實(shí)現(xiàn)重大疑難糾紛的“聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)解”；萊蕪法院加強(qiáng)與綜治組織和行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立定期或不定期的聯(lián)席會(huì)議制度，形成信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作配合的糾紛解決互動(dòng)機(jī)制；濟(jì)寧曲阜法院聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門共同出臺(tái)《關(guān)于建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛案件裁審銜接工作機(jī)制的意見》，細(xì)化了行業(yè)性糾紛訴調(diào)銜接流程；菏澤開發(fā)區(qū)法院建立心理咨詢制度，在訴調(diào)對(duì)接中心設(shè)立心理咨詢室，紓解調(diào)解人員、法官心理壓力；德州樂陵法院建立“土地糾紛聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制”，組織協(xié)調(diào)司法局、國土資源局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)管局、林業(yè)局、法制辦及案件所屬轄區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處、經(jīng)濟(jì)園區(qū)的聯(lián)絡(luò)員，共同化解矛盾糾紛。

(三)延伸訴調(diào)服務(wù)，構(gòu)建立體調(diào)解體系

訴調(diào)對(duì)接工作是一項(xiàng)化解社會(huì)矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要工作，單靠法院力量難以完成，實(shí)踐中，山東法院緊緊依靠各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成了“各級(jí)綜治辦牽頭抓總、人民法院主導(dǎo)實(shí)施、各綜治成員單位協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”的組織體系。在各級(jí)法院的努力協(xié)調(diào)下，訴調(diào)對(duì)接服務(wù)不斷向縱深發(fā)展，多地法院形成了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和農(nóng)村三位一體的立體調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。如濰坊法院注重統(tǒng)計(jì)分析，著力在矛盾糾紛比較集中的行業(yè)和領(lǐng)域建立專業(yè)性調(diào)解中心，目前全市法院已建立60余個(gè)專業(yè)調(diào)解中心，涉及保險(xiǎn)、住建、交通事故、醫(yī)療、消費(fèi)維權(quán)等10余類糾紛；德州齊河法院推進(jìn)法院主導(dǎo)、社會(huì)參與的“1+N”新型多元糾紛解決立體化工作體系，主動(dòng)前移司法服務(wù)平臺(tái)，建立了以強(qiáng)化法律服務(wù)，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、司法所、派出所、行業(yè)組織、村委會(huì)、居委會(huì)化解社會(huì)矛盾糾紛為核心的外層工作圈；禹城法院在法庭內(nèi)部設(shè)立“和事廳”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)立“和事工作站”，從農(nóng)村選取選取熟悉法律知識(shí)、德高望重、熱心調(diào)解工作的黨支部成員、黨代表、退休教師等擔(dān)任“和事員”，自行或協(xié)助調(diào)解案件；濟(jì)寧微山法院在縣公安局交通事故處理中心設(shè)立交通事故聯(lián)合調(diào)解室和交通巡回法庭，形成了“調(diào)解、訴訟、賠付、執(zhí)行”的調(diào)、審、執(zhí)快速解決糾紛通道；威海環(huán)翠區(qū)法院在設(shè)立訴調(diào)對(duì)接中心的同時(shí)，依托鎮(zhèn)街成立“訴調(diào)對(duì)接分中心”，依托社區(qū)、村居成立“訴調(diào)對(duì)接工作站”，創(chuàng)建了三級(jí)立體矛盾調(diào)解網(wǎng)絡(luò)；淄博沂源法院積極構(gòu)建家族調(diào)解員、村民小組調(diào)解組、村(居)調(diào)解委員會(huì)組成的村級(jí)三層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)開展委托調(diào)解，將糾紛在訴前化解。

(四)建立速裁團(tuán)隊(duì)，提高對(duì)接工作質(zhì)效

保障訴前調(diào)解及時(shí)依法確認(rèn)、調(diào)解不成案件及時(shí)得到裁判是發(fā)揮訴調(diào)對(duì)接機(jī)制作用的關(guān)鍵所在。省內(nèi)各基層法院訴調(diào)對(duì)接中心在設(shè)立法官工作室的同時(shí)，積極創(chuàng)建運(yùn)行高效的法官工作團(tuán)隊(duì)，不斷拓展服務(wù)、提升質(zhì)效，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。濟(jì)寧梁山法院在訴調(diào)對(duì)接中心設(shè)立速裁庭，以實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流，確保小額簡易案件能夠當(dāng)日立案、當(dāng)日送達(dá)、當(dāng)日結(jié)案；設(shè)立以法官個(gè)人姓名命名的“張永杰工作室”，組建張永杰法官團(tuán)隊(duì)，堅(jiān)持“用四心贏取群眾口碑”的辦案理念，優(yōu)質(zhì)高效調(diào)裁民商事案件；臨沂蘭山法院將訴調(diào)對(duì)接中心的法官工作室前移，設(shè)立了駐商城訴訟服務(wù)中心和商城法官工作室，城管法官工作室，臨沂市公安局交通警察支隊(duì)直屬一、二、三大隊(duì)法官工作室，選派法官現(xiàn)場辦公，給當(dāng)事人提供最為便利的司法服務(wù)；萊蕪萊城區(qū)法院組建“朱立新法官工作室”和“趙勝祥法官工作室”，采取“1+1+1”的團(tuán)隊(duì)合作模式，即由一名法官、一名法官助理、一名書記員組成審判團(tuán)隊(duì)，快審速裁簡易案件；濰坊法院整合訴內(nèi)、訴外解紛資源，按照“團(tuán)隊(duì)化”建設(shè)的思路，全市組建65個(gè)“調(diào)裁一體”團(tuán)隊(duì)，實(shí)行“1名審判員+1名調(diào)解員+1名書記員”的配備模式，實(shí)現(xiàn)了“調(diào)裁一體、即調(diào)速裁”。

(五)強(qiáng)化監(jiān)督保障，力促各項(xiàng)措施落實(shí)

一方面強(qiáng)化兩項(xiàng)監(jiān)督，建立綜治辦、上級(jí)法院雙重監(jiān)督考核體系。綜治辦強(qiáng)化檢查考核措施，把基層開展訴調(diào)對(duì)接的工作情況納入綜治考核內(nèi)容；法院系統(tǒng)強(qiáng)化考核監(jiān)督，省法院把訴調(diào)對(duì)接工作開展情況作為年終考核的重要內(nèi)容。另一方面加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。有的法院以政府購買服務(wù)的方式，由黨委牽頭構(gòu)建大調(diào)解格局；有的法院列入法院財(cái)政預(yù)算，給予訴調(diào)對(duì)接工作充分支持。威海環(huán)翠區(qū)在考核管理上，區(qū)委、區(qū)政府制定《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，法院出臺(tái)《關(guān)于深化矛盾糾紛多元化解機(jī)制推進(jìn)方案》及《訴調(diào)對(duì)接工作流程管理規(guī)定》，將“民事案件萬人起訴率”“委派(委托)調(diào)解成功率”“民事糾紛訴前調(diào)解率”三項(xiàng)指標(biāo)納入全區(qū)綜治和平安建設(shè)年度考核，確保此項(xiàng)工作取得實(shí)效；淄博淄川區(qū)法院每月對(duì)全區(qū)訴訟與非訴訟銜接工作開展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并報(bào)區(qū)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對(duì)委托調(diào)解成功率、協(xié)助調(diào)解成功率、調(diào)解案件司法確認(rèn)率等指標(biāo)進(jìn)行通報(bào)考核；萊蕪萊城區(qū)法院與區(qū)司法局制定了《駐庭調(diào)解員管理與考核辦法》，進(jìn)一步理順了各法庭與人民調(diào)解員的關(guān)系與職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)各調(diào)解員的考核管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高調(diào)處案件的能力；菏澤基層法院普遍與司法局建立聯(lián)席會(huì)議制度、人民調(diào)解和民事案件審判情況通報(bào)制度，訴調(diào)對(duì)接中心每月將工作開展情況形成統(tǒng)計(jì)報(bào)表，與司法局信息共享，加強(qiáng)對(duì)調(diào)解工作人員的考核管理，確保工作開展質(zhì)效。

三、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制運(yùn)行中存在的問題和困難

(一)對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作重視程度不夠

訴調(diào)對(duì)接工作是人民法院工作的重要組成部分，最高人民法院多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)訴訟服務(wù)和訴調(diào)對(duì)接工作的力度。景漢朝副院長強(qiáng)調(diào)要搭建訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)、案件速裁平臺(tái)、智庫服務(wù)平臺(tái)、信訪化解平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)糾紛快速有效解決，并要求全國各級(jí)法院限期落實(shí)。我省出臺(tái)了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，為訴調(diào)對(duì)接工作提供了法律層面的依據(jù)。省法院雖然積極貫徹落實(shí)，專門編寫了條例解讀并下發(fā)全省法院，組織了學(xué)習(xí)班，但仍然有不少法院領(lǐng)導(dǎo)和法官對(duì)《條例》只是一知半解，沒有真正深入理解條例的內(nèi)涵、立法本意，更無從談起如何將《條例》運(yùn)用到實(shí)際工作中。實(shí)踐中，主要體現(xiàn)在對(duì)于訴調(diào)對(duì)接工作的歸口不統(tǒng)一和沒有統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)上，訴調(diào)對(duì)接工作部分法院由立案庭負(fù)責(zé)，部分法院由訴訟服務(wù)中心負(fù)責(zé)，還有部分法院由民事審判庭負(fù)責(zé)，這種歸口不統(tǒng)一的情形不利于訴調(diào)對(duì)接工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面推開。部分法院還是沿用傳統(tǒng)的調(diào)解模式，由業(yè)務(wù)庭承辦法官在案件審理中進(jìn)行調(diào)解，這樣一來就沒有了訴前調(diào)解和委托調(diào)解的空間，況且沒有統(tǒng)一的部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，工作協(xié)調(diào)上也存在著困難。在調(diào)研中，有的法院對(duì)特邀調(diào)解工作、特邀調(diào)解組織等概念還沒完全弄明白；有部分法院訴調(diào)對(duì)接工作沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)闆]有案號(hào)，訴前調(diào)解工作量尚未作為法院考核參考指標(biāo)，訴前調(diào)解案件不計(jì)入法院案件統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)而影響工作業(yè)績，導(dǎo)致負(fù)責(zé)訴前調(diào)解的法官做的很多工作沒有得到固化，得不到承認(rèn)，從某種程度上影響了各院開展該項(xiàng)工作的積極性。

(二)多元化的格局尚未完全形成

當(dāng)前各級(jí)法院開展訴調(diào)對(duì)接工作主要有以下幾種方式：一是在法院設(shè)立調(diào)解室，人民調(diào)解員直接進(jìn)駐法院或法庭開展調(diào)解的方式；二是特邀調(diào)解的方式，即法院建立特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊(cè)，吸納人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、離退休法官進(jìn)入開展訴前調(diào)解工作；三是法院派出機(jī)構(gòu)的方式，即在交警、醫(yī)療、勞動(dòng)保障等糾紛集中的部門設(shè)立巡回法庭等機(jī)構(gòu)，進(jìn)行類案專審，與相關(guān)專業(yè)調(diào)解組織緊密銜接；四是設(shè)立速裁法官工作室的方式，對(duì)事實(shí)清楚、爭議不大的簡案和司法確認(rèn)等案件進(jìn)行速裁快審。但總的來看，目前訴調(diào)對(duì)接工作方法仍以“請(qǐng)進(jìn)來”為主，以邀請(qǐng)人民調(diào)解員進(jìn)駐法院協(xié)助調(diào)解為主要方式，“走出去”做的不夠到位。一是當(dāng)前的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制范圍還比較小，多數(shù)法院與傳統(tǒng)的人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的銜接已經(jīng)比較成熟，但與社會(huì)其他具有調(diào)解職能的組織，如仲裁機(jī)構(gòu)、律師調(diào)解組織、法律工作者、基層組織法律顧問等，沒有建立暢通的銜接渠道和完善的特邀調(diào)解等機(jī)制，無法充分發(fā)揮這些組織強(qiáng)大的調(diào)解職能。二是少數(shù)法院在交警部門、勞動(dòng)保障部門設(shè)立巡回法庭、法官團(tuán)隊(duì)等好的經(jīng)驗(yàn)做法沒有在全省范圍內(nèi)全面推廣，各級(jí)法院常駐調(diào)解組織和糾紛較多的機(jī)構(gòu)部門的人員還比較少，沒有充分實(shí)現(xiàn)法院訴調(diào)對(duì)接中心的輻射功能。

(三)訴調(diào)對(duì)接工作發(fā)展不平衡

1．地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出。濰坊市兩級(jí)法院、威海環(huán)翠法院、臨沂蘭山法院、煙臺(tái)萊州法院、淄博桓臺(tái)、沂源法院等中基層法院，工作起步較早，制度較為健全，發(fā)展較為成熟，工作也取得了一定成效。但也有不少法院雖然建立了“四室”，但工作僅僅局限于聘請(qǐng)了幾個(gè)調(diào)解員在法院從事調(diào)解工作，完全沒有和社會(huì)調(diào)解組織有效銜接起來，沒有發(fā)揮法院訴調(diào)對(duì)接中心作為一個(gè)樞紐的作用。

2．工作的推進(jìn)不均衡。法院內(nèi)部的繁簡分流和坐班調(diào)解工作開展得比較好，但與行政調(diào)解和人民調(diào)解的溝通協(xié)調(diào)不足，比如調(diào)解節(jié)點(diǎn)控制、訴訟與訴訟外調(diào)解間的轉(zhuǎn)換等沒有建立完善成熟的工作機(jī)制。

(四)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)方面存在的問題

1．銜接機(jī)制不到位。訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的運(yùn)作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要黨委、政府的支持，需要基層相關(guān)部門的配合。但實(shí)踐中，部分法院沒有按規(guī)定選聘調(diào)解組織和調(diào)解員。各法院常駐人民調(diào)解組織普遍較少，有的法院未與司法行政機(jī)關(guān)及時(shí)銜接選聘調(diào)解組織和調(diào)解員，多數(shù)調(diào)解員系法院自行聘請(qǐng)，沒有依托或歸屬于特定調(diào)解組織，無明確定位，導(dǎo)致許多調(diào)解協(xié)議無法實(shí)現(xiàn)司法確認(rèn)。

2．保障機(jī)制不到位。一是人員配備不足。法院內(nèi)部訴調(diào)部門普遍存在人手緊張的情況，按照“四室”的建設(shè)設(shè)想，每個(gè)工作室都應(yīng)該安排專門的法官和輔助人員負(fù)責(zé)，但實(shí)際上很多時(shí)候訴調(diào)對(duì)接部門的工作都由立案部門或者訴服中心的同志兼任，隨著訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，指導(dǎo)分流、委派調(diào)解、特邀調(diào)解、立案調(diào)解、司法確認(rèn)、速裁案件審理、對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)等多項(xiàng)職責(zé)，都需要配備豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的法官和審輔人員從事上述工作，人員配備不足的矛盾日益突出，尤其是在基層法庭，本來就存在案多人少的問題，增設(shè)訴調(diào)對(duì)接部門后，人員保障不到位的矛盾更加突出，單靠內(nèi)部挖潛已經(jīng)不能真正解決。二是資金保障不到位。當(dāng)前部分法院的調(diào)解員是義務(wù)調(diào)解，人民調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)也存在一定困難。調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)有待于進(jìn)一步落實(shí)，單純憑調(diào)解員自身的責(zé)任心參與調(diào)解，不利于提高調(diào)解員的工作積極性。三是員額保障限制業(yè)務(wù)拓展。指導(dǎo)分流是訴調(diào)對(duì)接機(jī)制關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了防止出現(xiàn)虛假訴訟、惡意訴訟等情況，需要選配具有豐富的民商事審判經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的群眾工作能力的法官專職從事這一項(xiàng)工作，調(diào)解結(jié)果的司法確認(rèn)等工作也需要經(jīng)驗(yàn)豐富的法官負(fù)責(zé)。目前司法責(zé)任制改革全面展開后，由于絕大多數(shù)法院訴訟服務(wù)中心、訴調(diào)對(duì)接中心沒有獨(dú)立編制機(jī)構(gòu)，在改革中沒有配備員額法官，導(dǎo)致訴調(diào)機(jī)制下的很多業(yè)務(wù)開展受到限制。

3．考核機(jī)制不到位。一是訴調(diào)工作量沒有納入司法統(tǒng)計(jì)，很多法院對(duì)于訴調(diào)工作的工作量計(jì)算缺乏規(guī)定，法官參與訴調(diào)工作不計(jì)入司法統(tǒng)計(jì)，不利于提高訴調(diào)人員的工作積極性。二是對(duì)于案件的調(diào)解質(zhì)量和調(diào)解員的調(diào)解工作缺乏量化考核指標(biāo)，調(diào)解員調(diào)解案件全憑自身責(zé)任心和社會(huì)風(fēng)尚功德，調(diào)解質(zhì)量難以保障。一些對(duì)接的調(diào)解組織調(diào)解積極性差，責(zé)任心不強(qiáng)，委托調(diào)解的結(jié)果不盡人意，影響了人民群眾對(duì)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的信任。

(五)訴調(diào)對(duì)接工作宣傳力度不夠

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，訴調(diào)對(duì)接工作宣傳不夠是普遍存在的問題。有的法院僅是制作了調(diào)解組織、調(diào)解員名冊(cè)等材料，但未將這些材料在法院訴訟服務(wù)大廳等區(qū)域予以公示，當(dāng)事人根本看不到；有的法院未將訴調(diào)對(duì)接、特邀調(diào)解工作的優(yōu)勢、效力保障等進(jìn)行有力的宣傳，造成老百姓不了解，自然也就不會(huì)選擇這種方式；有的法院宣傳手段單一，未能充分利用網(wǎng)絡(luò)、新型媒體等信息化手段進(jìn)行宣傳。

由于宣傳不到位，訴調(diào)機(jī)制仍不被大多數(shù)群眾所知。即使部分了解的群眾，也對(duì)新機(jī)制化爭解紛的效果存在疑慮，導(dǎo)致當(dāng)前非訴訟調(diào)解的權(quán)威性較低，當(dāng)事人調(diào)解意愿不高。同時(shí)，當(dāng)事人到法院進(jìn)行訴訟之前，大多已經(jīng)通過其他途徑嘗試解決矛盾，最后到法院進(jìn)行訴訟時(shí)人民法院再將其糾紛委派或者委托其他機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人有的抵觸心理較強(qiáng)，調(diào)解意向不高；有的因?yàn)檎{(diào)解力度小，法律強(qiáng)制力弱，不愿意調(diào)解；還有的雖然同意調(diào)解，當(dāng)事人也更傾向于信任法官，希望由法官組織調(diào)解，不愿意接受人民調(diào)解。

四、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的完善建議

(一)提高對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作重要性的認(rèn)識(shí)

建立完善多元化糾紛解決機(jī)制是黨的十八屆四中全會(huì)確立的一項(xiàng)重要決策。最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》中明確提出，多元化解矛盾糾紛包括法院已經(jīng)登記立案進(jìn)入訴訟的案件和登記立案前即將進(jìn)入訴訟的案件，根本目標(biāo)是通過建設(shè)功能完備、形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，暢通糾紛解決渠道，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)募m紛解決方式，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?！渡綎|省多元化解糾紛促進(jìn)條例》對(duì)人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適宜的糾紛化解途徑等方面也作出規(guī)定。各級(jí)法院要全面深入領(lǐng)會(huì)中央、省委、最高法院關(guān)于多元化解、訴調(diào)對(duì)接等制度的文件規(guī)定，認(rèn)真學(xué)習(xí)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，切實(shí)提高訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)的認(rèn)識(shí)，真正解決認(rèn)識(shí)有偏差、思想不到位的問題。要充分認(rèn)識(shí)到，只有采取訴調(diào)對(duì)接、多元化解的方法，將各類非訴解紛組織和渠道調(diào)動(dòng)起來，發(fā)揮對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的分層過濾、化解作用，才能使司法資源集中到需要裁判處理的疑難復(fù)雜案件上，回歸到解決社會(huì)矛盾“最后一道防線”的職能定位，防止案件非理性增長。其根本目的是通過訴調(diào)對(duì)接形成兩個(gè)良性循環(huán)的格局：一個(gè)是形成一種收案與結(jié)案良性平衡的格局，防止出現(xiàn)存案越滾越大、排隊(duì)等號(hào)的可怕局面；另一個(gè)是形成一種定紛止?fàn)幏焙嗊m度、多元化解社會(huì)矛盾的格局，從而從根本上實(shí)現(xiàn)更好地維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目的。

(二)延伸服務(wù)，努力建立多元化解紛格局

多元化糾紛的解決機(jī)制需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)用社會(huì)力量進(jìn)行構(gòu)建，法院要強(qiáng)化其主導(dǎo)作用，主動(dòng)與當(dāng)?shù)攸h委、政府各部門、民間組織及社會(huì)公眾加強(qiáng)溝通，延伸服務(wù)職能，建立積極有效的協(xié)作互動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步放大訴調(diào)網(wǎng)絡(luò)布局，有條件的基層法院可以逐步在轄區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成人民調(diào)解聯(lián)系點(diǎn)和訴訟服務(wù)站，明確相對(duì)專職、專業(yè)、有從事訴調(diào)工作熱情的人民調(diào)解員參與到這項(xiàng)工作中，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解聯(lián)系點(diǎn)和訴訟服務(wù)站成為法院化解社會(huì)矛盾的前哨陣地。加強(qiáng)與其他社會(huì)各調(diào)解組織的聯(lián)系，有選擇地將一些矛盾易發(fā)、多發(fā)的部門如環(huán)保、婦聯(lián)、醫(yī)療、交警、勞動(dòng)仲裁等納入訴調(diào)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立訴前調(diào)解巡回點(diǎn)或巡回法庭，逐漸形成全覆蓋的訴調(diào)對(duì)接網(wǎng)絡(luò)。

(三)健全制度，不斷推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接規(guī)范運(yùn)作

一是對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作對(duì)接空間及范圍進(jìn)行統(tǒng)一拓展。訴訟服務(wù)中心統(tǒng)一歸口管理，由專門部門負(fù)責(zé)，在現(xiàn)有訴訟服務(wù)中心的基礎(chǔ)上拓展其職能，將輔助性、事務(wù)性、社會(huì)服務(wù)性工作及部分審判工作前移，依托訴訟服務(wù)中心搭建訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)、案件速裁平臺(tái)、智庫服務(wù)平臺(tái)，建立案件繁簡分流制度，將訴前調(diào)解、委托調(diào)解、案件速裁等工作納入到訴訟服務(wù)中心工作中。統(tǒng)一訴調(diào)對(duì)接工作的業(yè)務(wù)歸口，由訴訟服務(wù)中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，將專職法院調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等工作統(tǒng)一納入到訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，形成“大調(diào)解”格局。二是將司法確認(rèn)案件列入效果指標(biāo)中進(jìn)行量化考核。隨著訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制的長遠(yuǎn)運(yùn)行，大量的糾紛或是通過訴前調(diào)解，或是通過司法確認(rèn)的方式得以妥善化解，而后進(jìn)入訴訟程序的案件大多數(shù)是矛盾尖銳，難以調(diào)解，那么效果指標(biāo)中的調(diào)解率和撤訴率指標(biāo)勢必降低，如果將司法確認(rèn)案件納入效果指標(biāo)中進(jìn)行考核，就可以全面、客觀、真實(shí)地反映法院的審判工作，從而進(jìn)一步提升法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)，將訴調(diào)對(duì)接工作真正落實(shí)。三是優(yōu)化案件考評(píng)機(jī)制體系。嘗試將依托訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)的委派案件調(diào)解數(shù)、委托案件調(diào)解數(shù)、訴前專職法官調(diào)解案件數(shù)納入到司法統(tǒng)計(jì)范圍。四是積極爭取經(jīng)費(fèi)保障?！渡綎|省多元化解糾紛促進(jìn)條例》已經(jīng)明確將訴調(diào)對(duì)接工作納入政府財(cái)政預(yù)算范圍，要積極溝通協(xié)調(diào)，盡早將經(jīng)費(fèi)予以落實(shí)。同時(shí)，為使人民調(diào)解員充分行使調(diào)解職能，嘗試建立獎(jiǎng)懲制約和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)有突出貢獻(xiàn)者給予獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)不斷創(chuàng)新，積極推動(dòng)特邀調(diào)解制度

一是進(jìn)一步健全特邀調(diào)解制度。深入落實(shí)最高人民法院《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，向全省法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好特邀調(diào)解工作推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的通知》，從加強(qiáng)學(xué)習(xí)、完善措施、加大宣傳、強(qiáng)化司法確認(rèn)等幾個(gè)方面提出明確要求。二是推動(dòng)律師調(diào)解制度的建設(shè)。加強(qiáng)與司法行政部門、律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所的溝通聯(lián)系，吸納律師加入人民法院特邀調(diào)解員名冊(cè)，由其依法居中主持調(diào)解，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議、解決糾紛，充分發(fā)揮律師專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。目前省法院正在起草《關(guān)于特邀律師調(diào)解的實(shí)施辦法》，爭取上半年在全省下發(fā)實(shí)行。三是加強(qiáng)司法確認(rèn)工作。對(duì)特邀調(diào)解組織調(diào)解成功，當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件，由人民法院訴訟服務(wù)中心速裁部門審理，提高審判效率，發(fā)揮好人民法院對(duì)非訴解紛方式司法保障的功能作用。

(五)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接宣傳工作

一是要及時(shí)總結(jié)訴調(diào)對(duì)接工作經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)司法實(shí)踐中訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制不完善、操作難度大等情況，各級(jí)法院要研究有關(guān)訴調(diào)對(duì)接的各項(xiàng)制度與措施，對(duì)相關(guān)流程等作出明確規(guī)定，使訴調(diào)對(duì)接工作更直觀、可操作，打牢訴調(diào)對(duì)接工作的基礎(chǔ)。同時(shí)，要大力挖掘基層成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)提煉工作亮點(diǎn)，努力打造出具有特色的訴調(diào)對(duì)接工作新經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接工作再上新水平。二是要加大宣傳力度，營造良好的社會(huì)氛圍。充分應(yīng)用現(xiàn)代傳媒手段大力進(jìn)行宣傳，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、公布典型案例以及其他一些群眾喜聞樂見、通俗易懂的方式，對(duì)司法確認(rèn)制度，無爭議事實(shí)記載機(jī)制、無異議調(diào)解方案認(rèn)可等各項(xiàng)非訴解決矛盾的機(jī)制進(jìn)行大力宣傳，使公眾充分認(rèn)識(shí)、了解非訴解紛方式的作用、實(shí)效，使公眾熟知訴調(diào)對(duì)接解紛的運(yùn)行機(jī)制，在公眾中樹立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制公信力，在群眾心中建立訴調(diào)對(duì)接理念，引導(dǎo)群眾理性、優(yōu)先選擇成本較低、對(duì)抗性較弱，有利于修復(fù)關(guān)系的方式化解糾紛，解決矛盾，最終在全社會(huì)營造理解、信任、支持多元化糾紛解決機(jī)制的良好氛圍。

責(zé)任編校：王文斌

* 課題組主持人：張成武；成員：阮久紅、單明、鄧魯峰、苑榮玉、李曉云。