基于實(shí)例測(cè)算的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

■周 珝

基于實(shí)例測(cè)算的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

■周 珝

本文從實(shí)際案例出發(fā)，通過對(duì)景德鎮(zhèn)市某一PPP項(xiàng)目進(jìn)行定量分析，依據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，識(shí)別和測(cè)算政府的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼以及各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，評(píng)估結(jié)果顯示：PPP項(xiàng)目期間，政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的支出部分對(duì)財(cái)政有較大壓力。并且比較政府方收支相抵余額的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值），通過這樣的物有所值評(píng)估得出：此項(xiàng)目的PPP值較小，沒有比傳統(tǒng)政府采購模式有明顯的優(yōu)勢(shì)?？紤]到目前政府部門在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方面表現(xiàn)得更為積極主動(dòng)，本文通過總結(jié)提煉國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上提出加快完善制度建設(shè)、創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式以及建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系等政策建議。

政府支出責(zé)任；風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)；社會(huì)資本；政府采購；凈現(xiàn)值

一、引言

隨著國家有關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，以解決資金缺口、提升建設(shè)效率為目標(biāo)，各地區(qū)推廣PPP項(xiàng)目的熱度高漲，投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。其中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題備受關(guān)注，但現(xiàn)實(shí)情況是很多企業(yè)內(nèi)部的利益分配體制和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制已經(jīng)明顯滯后。長期以來，我國公共項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及管理習(xí)慣于由國家追加投資或承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投資的業(yè)主、參與各方都忽略了科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析及管理。加之政府和私人投資者參加PPP項(xiàng)目的目標(biāo)具有異質(zhì)性，公共部門希望利用私人部門的資金、技術(shù)及管理優(yōu)勢(shì)來促進(jìn)本國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，而私人投資者參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)則主要是利潤最大化。這種目標(biāo)的異質(zhì)性使得公私雙方在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)難以達(dá)成一致，談判時(shí)間長，前期投標(biāo)費(fèi)用居高不下。此外，在項(xiàng)目實(shí)踐中，“社會(huì)資本”參與PPP項(xiàng)目的代表方基本是國企和融資平臺(tái)，民營資本很少，項(xiàng)目運(yùn)作更多依靠政府。政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)加大，常常忽視項(xiàng)目特點(diǎn)、制度環(huán)境特征以及私人部門的資金、技術(shù)狀況等。正如吳偉軍等（2016）指出，PPP作為一種發(fā)展的新事物，具有資金需求大、時(shí)間周期長的特點(diǎn)，而商業(yè)銀行作為社會(huì)資金配置的重要中介載體，通過不同路徑參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，既有利于PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施，也有利于自身的業(yè)務(wù)拓展。所以，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不僅能有效降低項(xiàng)目成本、提高整體效益，而且有助于私人部門最大限度的發(fā)揮其創(chuàng)造性。

由此可見，如何結(jié)合PPP項(xiàng)目的特殊性，在政府和私人投資者之間進(jìn)行合理、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，已經(jīng)成為實(shí)踐中迫切需要解決的問題。然而，現(xiàn)有的理論研究大多局限于理論層面風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的博弈分析，而結(jié)合實(shí)際落地的PPP項(xiàng)目開展針對(duì)性研究的文獻(xiàn)并不多見。因此，本文基于景德鎮(zhèn)市一PPP實(shí)踐項(xiàng)目開展研究，通過項(xiàng)目合作方案以及實(shí)地調(diào)研項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況，測(cè)算政府部門承擔(dān)值，分析實(shí)踐中可能存在的問題，并在類比總結(jié)其他國家經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上提出政策建議，旨在為PPP模式的健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

伴隨著PPP模式在世界各國得到越來越廣泛的應(yīng)用，近些年來，國外學(xué)者的研究從PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)問題逐漸擴(kuò)展到PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上。當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)界逐漸形成了統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則:風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該分配給最優(yōu)控制力的一方。在此基礎(chǔ)上，Loosemore(2006)研究提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則:承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要有清醒的認(rèn)識(shí)；要有風(fēng)險(xiǎn)控制能力；具有應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和資源；具有必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)會(huì)獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益。Chan et al.(2010)在對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)，采用了博弈論的方法，通過建立仲裁博弈模型，確定了各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方案。Jin&Zhang（2011）引入了模糊神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法來研究風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。

而國內(nèi)很多專家學(xué)者研究風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題時(shí)，引入的各類分析和測(cè)算模型主要有：線性規(guī)劃法、博弈、風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法和統(tǒng)計(jì)分析。這些風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分析方法和測(cè)算模型逐漸在工程項(xiàng)目建設(shè)、供應(yīng)鏈合作、金融及風(fēng)投等領(lǐng)域上得到了運(yùn)用，但未得到后續(xù)研究的驗(yàn)證。李永強(qiáng)和蘇振民（2005）分別從政府和私企的角度，分析了采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在“一方承擔(dān)”的假設(shè)下，運(yùn)用博弈方法求解了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。周運(yùn)祥（2005）以風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，以風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)最大化的目標(biāo)，構(gòu)建了溢價(jià)函數(shù)，并求出了各參與方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量。劉新平和王守清(2006)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的全過程框架。王雪青等（2007）以整體滿意度最大化為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)偏好為基數(shù)，采用博弈方法，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究。林一陽（2010）通過建立滿意度評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用灰色分析法進(jìn)行測(cè)評(píng)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中，將BOT項(xiàng)目的各項(xiàng)融資風(fēng)險(xiǎn)分配給滿意度最高的一方。

綜上所述，由于公共部門和私營部門相互合作在國外發(fā)展較早，體制已趨于完善，城市化進(jìn)程運(yùn)行比較成熟規(guī)范，因而西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析研究大都集中在運(yùn)行、實(shí)踐項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)研究部分，并通過定量方法如神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、模糊數(shù)學(xué)以及博弈論等建立了許多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型。國內(nèi)的研究相對(duì)國外滯后，還未形成有共識(shí)的研究體系，研究內(nèi)容較孤立。目前的研究大都是從項(xiàng)目層面或者行業(yè)層面，很少從國家層面上進(jìn)行比較分析，實(shí)則在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，國家層面上的比較研究其實(shí)更能進(jìn)一步解釋和預(yù)測(cè)理論。此外，目前的研究中涉及PPP項(xiàng)目案例中實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的檢驗(yàn)研究較少，尤其缺乏將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與國家的制度環(huán)境和政府承受等相結(jié)合的分析。于是，本文通過一實(shí)踐項(xiàng)目展開研究，首先針對(duì)方案中政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化計(jì)算，結(jié)合政府承受等各方面深入剖析實(shí)際PPP項(xiàng)目操作中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，然后定量對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，測(cè)度此項(xiàng)目采用PPP模式的價(jià)值，從而對(duì)比借鑒國外先進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、實(shí)證測(cè)算

筆者基于項(xiàng)目資料和以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，首先識(shí)別出政府的支出責(zé)任至少包括以下幾個(gè)方面：可用性服務(wù)費(fèi)；運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)；保留風(fēng)險(xiǎn)成本。依據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，識(shí)別、測(cè)算政府的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼等，得出政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任。然后根據(jù)2011～2016年的景德鎮(zhèn)市一般公共預(yù)算支出，預(yù)計(jì)項(xiàng)目期的公共財(cái)政預(yù)算支出，進(jìn)而科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。最后通過測(cè)算PPP模式的總收益和總成本與傳統(tǒng)公共采購模式的總收益和總成本，在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式產(chǎn)出績效相同前提下，比較PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方收支相抵余額的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）。通過這樣的物有所值評(píng)估得出此項(xiàng)目采用PPP模式的價(jià)值體現(xiàn)。

景德鎮(zhèn)市PPP模式的A項(xiàng)目①由于涉及項(xiàng)目保密原則，該P(yáng)PP項(xiàng)目用A項(xiàng)目表示。是一道路工程項(xiàng)目，總長26.8公里。項(xiàng)目總投資24.01億元，采用DBFOT（設(shè)計(jì)－建設(shè)－融資－運(yùn)營－移交）方式運(yùn)作，政府方選定的社會(huì)資本方為國有控股公司，并共同出資成立公司。項(xiàng)目公司有子項(xiàng)目的管理權(quán)，在協(xié)議期滿后，將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府方。其中，建設(shè)期有項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)施工，運(yùn)營期按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各子項(xiàng)目的道路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，政府依據(jù)績效考核結(jié)果支付項(xiàng)目公司可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)。項(xiàng)目注冊(cè)資本金為4.8億元，占投資總額的20%（政府與社會(huì)資本方占股比例為4∶3），項(xiàng)目債務(wù)融資的還款來源為政府回購，政府方出資2.7億元，社會(huì)資本方2.1億元。

（一）測(cè)算假設(shè)

1.暫以上文論證中的總投資和成本為基礎(chǔ)進(jìn)行測(cè)算，未來將根據(jù)有關(guān)批復(fù)和實(shí)際投資相應(yīng)調(diào)整。

2.由于項(xiàng)目很難在計(jì)劃的2年建設(shè)期內(nèi)完成，必定延期，且費(fèi)用由政府承擔(dān)。

3.本項(xiàng)目運(yùn)營成本主要為道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用與管理費(fèi)用。根據(jù)景德鎮(zhèn)市公路局提供的數(shù)據(jù)，可得各級(jí)道路的日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用情況。路面破損程度隨運(yùn)營期限的增加逐漸嚴(yán)重，道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)按每年5%的速度增加。每年管理費(fèi)用按照項(xiàng)目當(dāng)年運(yùn)營成本的10%計(jì)提。

4.預(yù)計(jì)2017年即發(fā)生財(cái)政支出，以2017年1月至12月作為財(cái)政支出的第一年。

5.依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，暫定為10%。

6.年度折現(xiàn)率考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定，由于該項(xiàng)目資本金占比20%，融資成本綜合考慮2015年央行5年以上貸款利率4.9%以及資本金回報(bào)率7%，加權(quán)平均資本成本5.32%（80%×4.90%+20%×7%）。

（二）股權(quán)投資支出識(shí)別及測(cè)算

股權(quán)投資支出責(zé)任即是在此DBFOT模式下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目《初步實(shí)施方案》，建設(shè)成本下?。ㄏ赂”壤秊?0%）后的項(xiàng)目投資合計(jì)216090萬元，資金籌措主要通過兩個(gè)渠道：項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金。其中項(xiàng)目資本金通過政府及社會(huì)資本以股權(quán)投資的方式進(jìn)行投入，暫按總投資的20%為限，項(xiàng)目公司資本金為43218萬元，政府方出資代表和社會(huì)資本之間按4∶6分別認(rèn)繳出資。根據(jù)計(jì)算公式：股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。本項(xiàng)目政府初始股權(quán)投資支出金額為19208萬元，項(xiàng)目前兩年的建設(shè)期內(nèi)政府投入的資金分別為9600萬元、9604萬元。

（三）運(yùn)營補(bǔ)貼識(shí)別及測(cè)算

該項(xiàng)目為政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部支付責(zé)任，包括可用性服務(wù)費(fèi)與運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)。根據(jù)《初步實(shí)施方案》，可用性服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)不均勻支付，前5年每年支付服務(wù)費(fèi)總額的15%，后5年每年支付可用性服務(wù)費(fèi)總額的5%。按照全投資內(nèi)部收益率6.5%計(jì)算，前5年政府可用性服務(wù)費(fèi)為48382萬元/年，后5年為16170萬元/年。運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)是運(yùn)營成本加上合理利潤。按照方案，運(yùn)營成本包括道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用，運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)的利潤率上限定位10%。運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)按如下公式計(jì)算。

運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)=年度運(yùn)營成本×（1+合理利潤率）

政府在項(xiàng)目運(yùn)營期運(yùn)營補(bǔ)貼支出測(cè)算表如表1所示。

表1 政府運(yùn)營補(bǔ)貼測(cè)算 （單位：萬元）

（四）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任測(cè)算

筆者依據(jù)項(xiàng)目公司提供的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配和評(píng)估，并基于成本基準(zhǔn)值假定和風(fēng)險(xiǎn)概率確定，測(cè)算政府各項(xiàng)保留風(fēng)險(xiǎn)的成本。該項(xiàng)目的初步風(fēng)險(xiǎn)分配架構(gòu)為：法律政策變更和產(chǎn)出說明、績效及設(shè)計(jì)變更由政府方承擔(dān)；運(yùn)營期不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共擔(dān)；融資風(fēng)險(xiǎn)、成本超支、工期延誤等其他風(fēng)險(xiǎn)均由社會(huì)資本及其他方承擔(dān)。但調(diào)研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人表明，由于項(xiàng)目利潤很難實(shí)現(xiàn)，工期延誤等會(huì)通過人大會(huì)議追加，政府承擔(dān)。筆者采取對(duì)標(biāo)法測(cè)算本項(xiàng)目政府風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任時(shí)，按照同類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任占年度支出費(fèi)用凈額絕對(duì)值的一定比例進(jìn)行測(cè)算，年風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額=當(dāng)年政府年度支出費(fèi)用額絕對(duì)值×風(fēng)險(xiǎn)支出比例。根據(jù)同類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)判斷，筆者認(rèn)為政府建設(shè)期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額至少為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的1%，運(yùn)營期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額至少為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的2%。項(xiàng)目期內(nèi)逐年項(xiàng)目保留風(fēng)險(xiǎn)額詳見表2。

表2 政府風(fēng)險(xiǎn)支出測(cè)算 （單位：萬元）

綜上，本項(xiàng)目全生命周期內(nèi)由政府承擔(dān)的財(cái)政支出額如表3所示。

表3 政府支出測(cè)算 （單位：萬元）

（五）政府財(cái)政預(yù)算測(cè)算

根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)，2011年至2016年景德鎮(zhèn)市一般公共預(yù)算支出如表4所示。

表4景德鎮(zhèn)市一般預(yù)算支出 （單位：億元）

從財(cái)政情況來看，2011年至2016年一般公共預(yù)算支出的年增長率平均值為21.35%。但考慮到2015、2016年的增長率不穩(wěn)定，選擇中間穩(wěn)定階段的財(cái)政預(yù)算支出取平均數(shù)13.57%進(jìn)行估算。而我國宏觀經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，根據(jù)《景德鎮(zhèn)市國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，將項(xiàng)目期內(nèi)的一般公共預(yù)算增長率設(shè)定為10%。本項(xiàng)目預(yù)計(jì)從2017年進(jìn)入建設(shè)期，2019年正式運(yùn)營。項(xiàng)目期內(nèi)，政府支出責(zé)任測(cè)算結(jié)果詳見表5。

表5 財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算 （單位：萬元）

從2017年至2028年的整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)，政府年度支出責(zé)任占公共財(cái)政預(yù)算支出比例先升后降，最高一年出現(xiàn)在2019年，占比為1.87%；主要是由于可用性服務(wù)費(fèi)支出比例較大引起。

（六）項(xiàng)目物有所值定量評(píng)價(jià)

物有所值定量評(píng)價(jià)是指通過測(cè)算PPP模式的總收益和總成本與傳統(tǒng)公共采購模式的總收益和總成本，了解此項(xiàng)目采用PPP模式的價(jià)值體現(xiàn)。在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式產(chǎn)出績效相同前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方收支相抵余額的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較。主要步驟有：項(xiàng)目假設(shè)；構(gòu)建公共部門比較值PSC；PPP值計(jì)算；物有所值的估算①限于篇幅，未給出評(píng)價(jià)過程，留存?zhèn)浒??！?/p>

通過PSC值和PPP值的分析，計(jì)算得到項(xiàng)目全生命周期PSC值和PPP值，并進(jìn)行分析比較。具體計(jì)算結(jié)果如表6所示。

表6 物有所值定量分析結(jié)論表

根據(jù)物有所值評(píng)價(jià)要求，物有所值量值越大，說明PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式實(shí)現(xiàn)的價(jià)值越大。通過以上定量分析可以看出，本項(xiàng)目物有所值量值為7834萬元，其中競(jìng)爭性中立調(diào)整值7238萬元，僅為了消除公共部門相對(duì)于社會(huì)資本所具有的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。此項(xiàng)目物有所值指數(shù)為4.39%，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任遠(yuǎn)大于私人企業(yè)，該項(xiàng)目沒有充分體現(xiàn)出PPP模式中政府撬動(dòng)社會(huì)資本以及私人部門發(fā)揮的實(shí)質(zhì)價(jià)值。

四、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

表7 英國與加拿大經(jīng)驗(yàn)比較借鑒

由于發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）引入PPP概念較早，已經(jīng)積累了大量的成熟經(jīng)驗(yàn)，并且制度環(huán)境良好，其政府部門傾向于將更多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，而大多數(shù)發(fā)展中國家（地區(qū)）PPP的市場(chǎng)成熟度較低，政府部門往往會(huì)主動(dòng)多承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，從而保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。不同國家（地區(qū)）PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況各具特點(diǎn)，但在一些經(jīng)驗(yàn)做法上還是有相似之處，筆者通過列表（見表7、8），將國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)比較。

表8 韓國與拉美國家經(jīng)驗(yàn)比較借鑒

五、結(jié)論與政策建議

本文選取了景德鎮(zhèn)市PPP項(xiàng)目實(shí)際案例，首先通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，計(jì)算出樣本PPP項(xiàng)目中政府部門的承擔(dān)支出責(zé)任，再運(yùn)用物有所值評(píng)價(jià)該項(xiàng)目采取PPP模式的價(jià)值所在，得出結(jié)論如下：（1）根據(jù)測(cè)算值，此PPP項(xiàng)目政府支出費(fèi)用占當(dāng)?shù)卣话愎差A(yù)算支出比例在2019～2023年均超過1%，于2019年達(dá)最高1.87%。且該測(cè)算值撇開了政府承擔(dān)的項(xiàng)目延期補(bǔ)貼等。作為社會(huì)資本方的公司為政府背景，由財(cái)政擔(dān)保，在項(xiàng)目自有資本較少的情況下，PPP項(xiàng)目可能會(huì)在多方面施壓財(cái)政。由此判斷，項(xiàng)目實(shí)施對(duì)政府當(dāng)前及今后年度的財(cái)政支出會(huì)有一定影響。由于項(xiàng)目延期的風(fēng)險(xiǎn)無法定量測(cè)算，所以測(cè)算過程中忽略了一些政府應(yīng)承擔(dān)的支出，如項(xiàng)目延期補(bǔ)貼，接下來幾年中，財(cái)政支出可能會(huì)承受一定壓力。（2）根據(jù)物有所值評(píng)價(jià)要求，物有所值量值越大，說明PPP模式替代傳統(tǒng)采購模式實(shí)現(xiàn)的價(jià)值越大。通過以上定量分析可以看出，本項(xiàng)目物有所值量值為12026萬元，少于競(jìng)爭性中立調(diào)整值11943萬元，而競(jìng)爭性中立調(diào)整僅是為了消除公共部門相對(duì)于社會(huì)資本所具有的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，對(duì)于實(shí)際PPP項(xiàng)目，公共部門本就在其中占主導(dǎo)地位，此4.39%的物有所值指數(shù)，沒有充分體現(xiàn)出PPP模式中政府撬動(dòng)社會(huì)資本以及私人部門發(fā)揮的實(shí)質(zhì)價(jià)值。分析PPP值，不難看出，在采用PPP模式的項(xiàng)目期內(nèi)，政府支出費(fèi)用數(shù)額高達(dá)261772萬元，其中運(yùn)營補(bǔ)貼耗費(fèi)比例較大。所以，無論從成本或者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移共擔(dān)來看，該項(xiàng)目采用PPP模式并沒有比傳統(tǒng)政府采購模式有明顯的優(yōu)勢(shì)，隨著項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度的增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)相應(yīng)加重。據(jù)此，本文借鑒國際經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)在政府與私人部門的分擔(dān)處理上提出建議。

（一）加快完善PPP項(xiàng)目的制度建設(shè)

我國現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，甚至部分文件相互矛盾。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。中央政府應(yīng)當(dāng)加快立法的步伐，出臺(tái)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，建立清晰的法律、法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴(yán)，做到有法必依。這也是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。

（二）創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資方式

堅(jiān)持政府和市場(chǎng)相結(jié)合、政府部門與私營部門相結(jié)合，推動(dòng)保險(xiǎn)公司、社?；鸬榷嘣鐣?huì)資本與專業(yè)機(jī)構(gòu)投資人合作，建立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP專項(xiàng)基金等，構(gòu)建民間資本管理體系；如果融資風(fēng)險(xiǎn)全部由私人部門承擔(dān),必定對(duì)整個(gè)項(xiàng)目造成風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目整體效益不能達(dá)到最大化。因此,政府部門由于其自身的信用優(yōu)勢(shì),可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)作出承諾或?yàn)樗綘I機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保豐富融資工具。嘗試采用多種融資工具，財(cái)政出資，設(shè)立PPP基金，項(xiàng)目開發(fā)基金等金融工具，可以通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，降低PPP項(xiàng)目的融資成本。

（三）建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

在項(xiàng)目開展之前進(jìn)行充足的項(xiàng)目前期研究,在研究過程中充分考慮項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn),建立我國PPP咨詢服務(wù)的市場(chǎng)體系。發(fā)達(dá)國家探索出了“物有所值”評(píng)價(jià)方法，以定量評(píng)價(jià)為核心并輔以定性評(píng)價(jià)和補(bǔ)充。我國財(cái)政部已經(jīng)在制訂“物有所值”評(píng)價(jià)方法，在以后實(shí)施中就應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)：通過提高信息透明度來解決其間的公信力問題。對(duì)項(xiàng)目資金的使用情況適當(dāng)公開，滿足公眾對(duì)私人承包商的信息需求。

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F832.7

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1006-169X（2017）09-0071-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.09.010

周珝（1994-），江西景德鎮(zhèn)人，經(jīng)濟(jì)師，中國人民銀行景德鎮(zhèn)市中心支行，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。（江西景德鎮(zhèn) 333000）