劉飛

真實(shí)性審核是外匯管理的“政策紅線”，近年來隨著外匯管理制度改革的不斷推進(jìn)，原來由外匯局承擔(dān)的審核職責(zé)越來越多的開始由銀行來履行。這在減輕銀行業(yè)務(wù)憑證審核壓力的同時(shí)，對其嚴(yán)格履行真實(shí)性審核義務(wù)提出了更高要求。同時(shí)，解決好“放得開、管得住、說得清”的問題是外匯管理部門適應(yīng)形勢變化的必然選擇。

一、當(dāng)前銀行開展真實(shí)性審核的特點(diǎn)

由于外匯管理由重事前監(jiān)管向重事后管理轉(zhuǎn)變，目前絕大多數(shù)外匯業(yè)務(wù)可由銀行直接審核辦理，而且單證審核更加簡單，手續(xù)更加簡便，但真實(shí)性審核的原則并沒有改變，外匯局通過建立健全的外匯業(yè)務(wù)單證審核制度，在規(guī)范銀行外匯收支業(yè)務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對其他涉匯主體的監(jiān)管。

（一）銀行成為履行真實(shí)性審核的第一責(zé)任人

銀行在我國外匯監(jiān)管中扮演的角色舉足輕重：它們既是國際貿(mào)易資金結(jié)算的主要通道，更是執(zhí)行外匯管理政策的關(guān)鍵載體。另一方面，隨著我國銀行業(yè)市場化改革的不斷發(fā)展，銀行逐步確立了利潤導(dǎo)向的商業(yè)化經(jīng)營模式。國際結(jié)算等中間業(yè)務(wù)是銀行重要的收入來源；更好地滿足客戶對外貿(mào)易各類結(jié)算和融資需求，成為銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的核心目標(biāo)。在日常業(yè)務(wù)中，銀行常常面臨管理職責(zé)與商業(yè)經(jīng)營目標(biāo)之間的定位沖突，需要找到兩者之間的合理均衡點(diǎn)。

以貨物貿(mào)易為例，在銀行真實(shí)性審查上，改革大幅整合了過去按照貿(mào)易行為詳盡列舉單證的100多個(gè)規(guī)范性文件，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)銀行“應(yīng)當(dāng)對企業(yè)提交的貿(mào)易進(jìn)出口交易單證的真實(shí)性及其與貿(mào)易外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查”，要求“企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)貿(mào)易方式、結(jié)算方式以及資金來源或流向，憑相關(guān)單證在金融機(jī)構(gòu)辦理貿(mào)易外匯收支，并按規(guī)定進(jìn)行貿(mào)易外匯收支信息申報(bào)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查詢企業(yè)名錄和分類狀態(tài)，按規(guī)定進(jìn)行合理審查，并向外匯局報(bào)送貿(mào)易外匯收支信息?！?/p>

改革后，銀行審查貨物貿(mào)易外匯收支真實(shí)性，不再按照“列舉式”規(guī)定，對所有企業(yè)的單證齊備性及其表面狀況進(jìn)行機(jī)械性的、浮光掠影式的查看，而是要根據(jù)企業(yè)的合規(guī)性狀況，以及銀行對客戶業(yè)務(wù)的認(rèn)知程度，進(jìn)行差別化的單證審查。這一規(guī)定將銀行的真實(shí)性審核職責(zé)與銀行商業(yè)化經(jīng)營中展業(yè)三原則的要求有機(jī)結(jié)合起來，一方面強(qiáng)化了銀行的審查責(zé)任，另一方面也給予銀行更多服務(wù)客戶的空間。銀行可以在為優(yōu)質(zhì)客戶提供更多結(jié)算和融資便利的同時(shí)，更為詳盡和深入地審查風(fēng)險(xiǎn)較高客戶的貿(mào)易收支真實(shí)性，穩(wěn)健拓展業(yè)務(wù)。

（二）外匯局強(qiáng)化了對銀行的再監(jiān)督職責(zé)

加強(qiáng)對銀行的事后監(jiān)管，是約束銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性、促進(jìn)外匯市場有序開展的重要保障，也是外匯局加強(qiáng)對銀行監(jiān)管的有效抓手。對于銀行事后監(jiān)管主要有以下兩個(gè)手段：一是通過建立完善的考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對銀行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。隨著非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)功能不斷完善、手段逐步提升，外匯局可利用各項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)的橫向、縱向比對，實(shí)時(shí)監(jiān)測銀行違規(guī)業(yè)務(wù)，及時(shí)要求銀行整改。二是以行政處罰的形式來增加銀行違規(guī)成本。外匯局根據(jù)日常監(jiān)管實(shí)踐，對發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)業(yè)務(wù)線索的銀行實(shí)時(shí)現(xiàn)場核查或現(xiàn)場檢查，并將發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為移交外匯檢查部門處理，確保外匯管理政策的嚴(yán)肅性。

二、銀行履行真實(shí)性審核中存在的問題

外匯管理改革以來，絕大多數(shù)銀行抓住管理改革和政策變化的機(jī)遇，主動(dòng)調(diào)整內(nèi)部管理和操作流程，為進(jìn)出口企業(yè)提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，也較好地履行了審查貿(mào)易真實(shí)性的職責(zé)。但銀行在執(zhí)行外匯管理政策改革過程中，特別是履行真實(shí)性職責(zé)時(shí)間仍出現(xiàn)了一些問題。

（一）銀行審核管理職有所弱化

隨著金融市場的開放和業(yè)務(wù)發(fā)展，銀行間業(yè)務(wù)競爭日益激烈，提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)成為各金融機(jī)構(gòu)在競爭中取得優(yōu)勢的關(guān)鍵。近年來，各金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化金融服務(wù)從總行到分支機(jī)構(gòu)層層下達(dá)業(yè)務(wù)拓展目標(biāo)，甚至與業(yè)務(wù)人員績效薪金掛鉤。為完成業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，銀行業(yè)務(wù)審核注重于表面合規(guī)，“盡職審查”難以有效落實(shí)到位，弱化了審核管理職能。

比如在了解客戶方面，對大客戶和小客戶審核標(biāo)準(zhǔn)不一。部分銀行出于維系客戶的需要，對法規(guī)政策執(zhí)行松緊度不一，一般對大客戶審核標(biāo)準(zhǔn)偏松，對小客戶則標(biāo)準(zhǔn)偏嚴(yán)。在了解業(yè)務(wù)方面，不夠深入全面，銀行往往從資金的安全程度來判斷業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度，較少考慮資金跨境流動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）銀行內(nèi)控制度建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)

從頂層設(shè)計(jì)上看，銀行內(nèi)控制度應(yīng)在真實(shí)性審核的基礎(chǔ)上更為具體明確，便于操作和執(zhí)行，并貫通于業(yè)務(wù)操作的各個(gè)環(huán)節(jié)。但實(shí)踐上，不少銀行在思想和行動(dòng)上未能與監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變保持同步，內(nèi)控制度與外匯管理改革不相適應(yīng)，仍然依賴于外匯局的具體審核要求。尤其是部分基層銀行的外匯業(yè)務(wù)規(guī)章制度不系統(tǒng)，直接照搬或轉(zhuǎn)發(fā)外匯局文件作為業(yè)務(wù)操作規(guī)程的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，內(nèi)控制度中的部分條款僅停留在原則描述層面，缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程。此外，針對最新的外匯管理政策和外匯領(lǐng)域的創(chuàng)新產(chǎn)品，相應(yīng)的內(nèi)控制度和操作細(xì)則往往更新不及時(shí)。

由于尚無上位監(jiān)管法規(guī)作為明確參考，銀行內(nèi)控合規(guī)崗位人員出于規(guī)避責(zé)任的考慮，不愿依據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)和判斷從內(nèi)控層面明確銀行真實(shí)性審核的職責(zé)和界限，既怕“太松”造成違規(guī)處罰，又怕“太緊”造成客戶流失，從而消極選擇“原地踏步”，造成內(nèi)控制度建設(shè)基本止步不前。還有些銀行將真實(shí)性審核片面理解為只要遵循UCP600、ISBP 等國際慣例即可，而忽視了國際慣例主要解決規(guī)范性問題，而非真實(shí)性問題。因此，銀行在重構(gòu)和調(diào)整內(nèi)控制度的過程中，需要轉(zhuǎn)變思路，改進(jìn)手段，才能夯實(shí)落實(shí)展業(yè)三原則的內(nèi)控制度基礎(chǔ)。

（三）銀行真實(shí)性審核手段不足

一是交易單證的真實(shí)性難以確認(rèn)。交易單證是銀行進(jìn)行合規(guī)審核的最重要和最直接的對象。銀行業(yè)務(wù)人員只能從表面內(nèi)容來審核，而無法判斷其為法律上是否有效。如在貿(mào)易融資業(yè)務(wù)審核中，銀行難以對企業(yè)提交報(bào)關(guān)單證是否真實(shí)、是否唯一、是否重復(fù)使用等情況進(jìn)行判斷，真實(shí)性審核難度較大。

二是交易單證的充分性難以把握。在進(jìn)行外匯合規(guī)審核中，常常面臨這樣的困境：比如一項(xiàng)咨詢服務(wù)支出是否屬于技術(shù)進(jìn)口，有關(guān)捐贈(zèng)款項(xiàng)的境外交易對手是否屬于非盈利組織等等問題，很多情況都超出銀行業(yè)務(wù)人員的應(yīng)知范圍，也難以查證。但是，如果這些問題不搞清楚，就很難確保交易單證充分滿足政策規(guī)定，導(dǎo)致違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

三是交易的合法性難以判定。銀行還常常要判斷交易是否合法。比如，境內(nèi)個(gè)人從境外期貨公司收到一筆款項(xiàng)，銀行一般都不予以辦理入賬。理由是，國家尚未開放個(gè)人直接到境外進(jìn)行期貨投資，因此從境外期貨公司收匯的前置過程不合法。然而，銀行只是推理出這個(gè)結(jié)論，無法提供客戶所要求的不可入賬的明文證據(jù)，從而造成與客戶的矛盾糾紛。

三、銀行審核職能弱化的主要原因及影響

一是外匯管理由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，銀行熟悉的外匯業(yè)務(wù)審核規(guī)則逐漸減少，監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換給銀行帶來較大的不適應(yīng)。近年來，外匯管理改革步伐加快，改革后出臺(tái)的新法規(guī)一個(gè)共同特點(diǎn)是：摒棄了之前列舉式、前置性的審單要求，而是要求銀行按照“真實(shí)性、一致性”、“合理審查”、“國際結(jié)算慣例”、“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”等原則進(jìn)行審核。外匯管理逐步由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，銀行以往熟悉的審核規(guī)則逐漸減少甚至消失，外匯監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)換給銀行帶來較大的不適應(yīng)。

二是與改革相適應(yīng)的外匯管理框架和體系尚未真正建立，原則性條款缺乏配套制度和操作指引，銀行無所適從。新法規(guī)中原則性條款替代了以往繁瑣具體的監(jiān)管規(guī)則，增強(qiáng)了外匯監(jiān)管的適應(yīng)性與靈活性。但同時(shí)也應(yīng)看到，“真實(shí)性、一致性審核”、“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”等原則性條款仍停留在條款字面上，對于其中的內(nèi)涵、實(shí)施情形、審核對象、審核措施、分類審核要求、銀行內(nèi)控機(jī)制、后續(xù)監(jiān)督執(zhí)法等缺乏細(xì)化。對此，銀行不知如何具體操作、如何把握審核尺度和審核標(biāo)準(zhǔn)和如何加強(qiáng)內(nèi)部自律，導(dǎo)致銀行難執(zhí)行甚至以此為借口不執(zhí)行。

上述銀行審核職能的弱化甚至缺位，其負(fù)面影響包括：

一是外匯管理缺乏有力的監(jiān)管支撐，增大改革風(fēng)險(xiǎn)。隨著外匯改革的推進(jìn)，審核職責(zé)逐步下放銀行，銀行真實(shí)性審核成為外匯改革和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要支柱。在此形勢下，銀行審核職責(zé)的弱化和缺位，將削弱甚至架空高度依賴銀行審核的外匯監(jiān)管，造成改革框架下有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范措施的失效，并加速相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)積累。

二是外匯政策傳導(dǎo)機(jī)制受阻，削弱外匯管理有效性。銀行是外匯政策傳導(dǎo)機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，真實(shí)性審核是銀行傳導(dǎo)外匯政策的關(guān)鍵點(diǎn)。銀行審核職責(zé)弱化和缺位，導(dǎo)致外匯政策傳導(dǎo)在銀行環(huán)節(jié)上被阻斷，相關(guān)管理原則和要求難以通過銀行向社會(huì)有效傳導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。這在實(shí)施外匯應(yīng)急措施情況下尤為突出。

三是銀行成為外匯違法違規(guī)的重要推手，進(jìn)一步放大跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著外匯管理向原則監(jiān)管過渡，具體的單證審核要求逐漸減少，但真實(shí)性監(jiān)管始終沒有放松。銀行對此卻視而不見，往往以法規(guī)無具體規(guī)定為由逃避審核責(zé)任，甚至在業(yè)績驅(qū)動(dòng)下配合企業(yè)從事外匯違規(guī)行為，進(jìn)一步放大跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)銀行真實(shí)性審核思路及建議

原則性監(jiān)管是一種無形監(jiān)管，其監(jiān)管效果更多的是責(zé)任意識(shí)和自身利益博弈的結(jié)果。原則性監(jiān)管著眼于交易結(jié)果與監(jiān)管目標(biāo)的一致，展業(yè)三原則就要求銀行在審核有形單據(jù)的同時(shí)，對涉匯主體交易的合理性、可能性、邏輯性，以及涉匯主體的誠信進(jìn)行綜合判斷。規(guī)則性監(jiān)管立足于規(guī)范交易行為和過程，是外匯管理法規(guī)明確要求涉匯主體必須提供，銀行必須履行審核義務(wù)的一種有形監(jiān)管，沒有審核或者審核不嚴(yán)將會(huì)直接承擔(dān)法規(guī)列明的法律后果。因此，真實(shí)性審核應(yīng)該是有形與無形的統(tǒng)一。沒有原則的審核將無法體現(xiàn)改革的導(dǎo)向和目標(biāo)；沒有規(guī)則的監(jiān)管將導(dǎo)致審核沒有抓手，無法對違規(guī)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定和處理；建立起法規(guī)原則性管理與規(guī)則管理要求的點(diǎn)面結(jié)合是真實(shí)性審核的關(guān)鍵。

（一）細(xì)化真實(shí)性審核制度和配套措施

一是統(tǒng)一銀行履行真實(shí)性審查責(zé)任的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因各銀行內(nèi)控管理的差異性，導(dǎo)致其進(jìn)行真實(shí)性審查的效果不同，監(jiān)管部門需要出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性意見對銀行執(zhí)行展業(yè)三原則執(zhí)行情況進(jìn)行判斷與評價(jià)。制定高于具體交易項(xiàng)目法規(guī)之上的操作指引，明確外匯局對銀行盡職審查事前、事中、事后的具體核查檢查措施，同時(shí)為事后監(jiān)管與檢查提供判定依據(jù)。二是從外匯管理的角度，對相關(guān)定義、實(shí)施情形、審查措施、銀行內(nèi)控、外部執(zhí)法等多個(gè)角度和環(huán)節(jié)明確銀行展業(yè)三原則具體內(nèi)容和要求。同時(shí)要求銀行自身對展業(yè)三原則進(jìn)行細(xì)化，明確原則監(jiān)管的操作標(biāo)準(zhǔn)和要求，提高展業(yè)三原則的可操作性。

（二）督促銀行建立有效的內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程

一是各銀行總行根據(jù)現(xiàn)行外匯管理規(guī)定，建立適用于本系統(tǒng)的內(nèi)部管理制度和操作規(guī)程，其重點(diǎn)是規(guī)范主要外匯業(yè)務(wù)的單證審核范圍、審核要點(diǎn)等，引導(dǎo)全系統(tǒng)按照展業(yè)三原則要求開展外匯業(yè)務(wù)。二是各銀行分支機(jī)構(gòu)要結(jié)合本地的業(yè)務(wù)實(shí)際情況對其總行的內(nèi)部管理制度、操作規(guī)程進(jìn)行細(xì)化。三是開展內(nèi)部監(jiān)督檢查。要求銀行內(nèi)部監(jiān)督部門定期或不定期對各業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改。

（三）強(qiáng)化對銀行的外部約束機(jī)制

原則監(jiān)管下，銀行被賦予了較大的自主空間，因此應(yīng)加快建立與之相適應(yīng)的外部約束激勵(lì)機(jī)制。一是加快建立銀行落實(shí)原則監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評估制度，評估銀行在內(nèi)控、崗位職責(zé)、客戶審查、交易記錄保存、可疑交易報(bào)告等方面的落實(shí)情況，并及時(shí)矯正。二是明確對銀行貫徹外匯監(jiān)管原則的檢查機(jī)制及其法規(guī)依據(jù)，加強(qiáng)對銀行不符合要求之處的查處。三是將銀行落實(shí)原則監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評估情況與銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定考核掛鉤，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制。

（四）加強(qiáng)窗口指導(dǎo)和信息平臺(tái)建設(shè)

一是加強(qiáng)銀行與外匯局之間的信息溝通。通過聯(lián)席會(huì)議、專題調(diào)研或座談會(huì)等形式，加強(qiáng)對熱點(diǎn)問題、創(chuàng)新業(yè)務(wù)、異常情況的溝通，便于外匯局加深對實(shí)務(wù)情況的了解，加強(qiáng)對銀行的政策指導(dǎo)，提高政策的可操作性，幫助銀行提高政策執(zhí)行水平。二是定期組織政策宣傳與業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對外匯管理政策改革及相應(yīng)法規(guī)出臺(tái)情況，開展多種形式的宣傳培訓(xùn)，增強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)人員對新政策的了解。三是建立信息共享平臺(tái)。構(gòu)建外匯局、人民銀行、銀監(jiān)等部門數(shù)據(jù)交換中心，定期傳輸交換數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，以充分利用各監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)信息。協(xié)調(diào)商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)等部門建立外匯信息查詢平臺(tái)，合理采集企業(yè)市場經(jīng)營行情、大宗商品價(jià)格、貨物進(jìn)出港等信息，為銀行提供信息查詢和違規(guī)識(shí)別渠道。

外匯管理的目標(biāo)是防風(fēng)險(xiǎn)、促便利。然而防風(fēng)險(xiǎn)、促便利兩個(gè)目標(biāo)是一對矛盾統(tǒng)一體，真實(shí)性審核管理是處理二者之間的一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。外匯管理改革既要保證真實(shí)性審核的嚴(yán)密，又要滿足貿(mào)易便利化的要求，關(guān)鍵在于適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化帶來的外匯管理面臨的金融環(huán)境的變化，處理好使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的辯證關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理理念、管理手段和管理方式的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：國家外匯管理局山西省分局）