淺析當(dāng)前住房公積金管理中心內(nèi)部控制存在的問題

徐揚

摘 要：本文根據(jù)財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和銀監(jiān)會頒布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，結(jié)合我國目前住房公積金管理中心內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，著重從內(nèi)部控制五要素中的控制活動和內(nèi)部監(jiān)督分析目前住房公積金內(nèi)部控制中存在的問題，并提出適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)建議，為我國住房公積金制度的發(fā)展提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；控制活動；內(nèi)部監(jiān)督

一、研究背景

（1）住房公積金管理中心的性質(zhì)。我國住房公積金管理中心是住房公積金的管理機構(gòu)，它不同于政府機關(guān)和金融機構(gòu)，是不以營利為目的事業(yè)單位。其主要職能是保障住房公積金資金的?？顚Ｓ?，負(fù)責(zé)住房公積金的歸集、審批住房公積金的提取和委托貸款的發(fā)放，對住房公積金進(jìn)行核算，對資金進(jìn)行管理并保值和增值。

（2）住房公積金的資金屬性。根據(jù)國務(wù)院頒布的《住房公積金管理條例》（國務(wù)院令第350號），住房公積金是指職工個人繳存的和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。這就明確了住房公積金的歸屬――個人的資金。

（3）現(xiàn)階段住房公積金的資金規(guī)模。根據(jù)《2016年全國住房公積金年度報告》，2016年繳存職工達(dá)1.31億人，當(dāng)年繳存額16，562.88億元，繳存余額達(dá)45，627.85億元，人均繳存余額為3.48萬元，如果把全國住房公積金管理中心看作一個整體，其吸收存款的能力（當(dāng)年繳存額）相當(dāng)一個中等規(guī)模的銀行（根據(jù)2016年銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模排名，位列第14位的華夏銀行2016年吸收存款13，683億元）。

（4）當(dāng)前住房公積金的監(jiān)管力量。住房公積金的監(jiān)管機構(gòu)主要是住房公積金監(jiān)管處，其隸屬于省（自治區(qū)、直轄市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳，但由于其編制少人員不足，全面監(jiān)管的能力有限。住房公積金管理委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督住房公積金管理措施的實施，但管委會的成員構(gòu)成復(fù)雜且均為兼任，其結(jié)構(gòu)較為松散，各成員僅每年召開會議時才聚集，要完全依靠其監(jiān)管也不現(xiàn)實。此外，財政、審計、人民銀行、銀監(jiān)會、監(jiān)察等部門都是間接監(jiān)督部門，而非日常監(jiān)管部門。

二、研究的目的和意義

住房公積金管理條例規(guī)定住房公積金歸職工個人所有，其繳存數(shù)額巨大，如果出現(xiàn)問題，其涉及面廣，容易引發(fā)社會問題，所以必須通過強有力的內(nèi)部控制來確保資金的安全。近年來，我國住房公積金領(lǐng)域案件時有發(fā)生。這些案件都給當(dāng)?shù)乩U存職工造成了巨大的損失，影響了住房公積金管理中心的整體形象，降低了公眾對于公積金行業(yè)的信任度。上述案件發(fā)生的原因，一定程度上是由于內(nèi)部控制尚不完善，因此加強住房公積金內(nèi)部控制建設(shè)，提高管理中心的自我防范能力勢在必行。本文目的在于根據(jù)我國目前住房公積金管理中心內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，通過分析目前住房公積金內(nèi)部控制中存在的問題，提出改進(jìn)思路和建議。防范住房公積金風(fēng)險，保障繳存職工合法權(quán)益，促進(jìn)住房公積金事業(yè)的健康發(fā)展是本文研究的意義。

三、當(dāng)前住房公積金內(nèi)部控制存在的問題

1.控制活動存在的問題

（1）制度設(shè)計不健全。許多住房公積金管理中心（以下簡稱“公積金中心”）內(nèi)部控制是在借鑒其他單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，采用“搭積木”的方式建立起條塊化的內(nèi)部控制制度。很少從系統(tǒng)角度、從全局視角構(gòu)建與中心組織機構(gòu)相適應(yīng)、操作性較強的內(nèi)部控制體系。其局限性表現(xiàn)為：控制范圍不全面，如資金計劃未納入控制范圍；授權(quán)范圍、要求和責(zé)任不明確，導(dǎo)致審批人責(zé)任意識不強，審批把關(guān)不嚴(yán)；制度不夠細(xì)化，缺乏具體的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，中心職工在實際操作時無所適從，進(jìn)而引發(fā)各種操作風(fēng)險和道德風(fēng)險；業(yè)績評價體系和獎懲機制不合理，職工對內(nèi)部控制的執(zhí)行意識不強等。

（2）制度執(zhí)行不到位。公積金中心各職能部門過于強調(diào)本部門內(nèi)部的垂直控制，較少探索各個部門之間相互制約機制的整合作用，部門之間協(xié)調(diào)較為困難；由于人員編制不足，尚存在一個人辦理完業(yè)務(wù)全過程的現(xiàn)象，不相容職務(wù)的分離形同虛設(shè)；部分業(yè)務(wù)的復(fù)核和審批流于形式，或者責(zé)任不明確，業(yè)務(wù)容易出現(xiàn)差錯；缺乏專門的內(nèi)部審計機構(gòu)開展專業(yè)監(jiān)督，稽查目標(biāo)和稽查重心不明確，尤其是對管理部門的監(jiān)督未形成常態(tài)化，難以有效發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險和管理漏洞。此外，個別公積金中心權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制之上，存在住房公積金資金隨意劃轉(zhuǎn)的情況。

2.內(nèi)部監(jiān)督存在的問題

（1）內(nèi)部審計缺乏組織、人員保障。據(jù)調(diào)查反饋，很多中心都沒有獨立設(shè)置內(nèi)部審計職能部門，內(nèi)審職責(zé)多由紀(jì)檢、稽查、法規(guī)科等部門承擔(dān)，而這些部門除內(nèi)審工作外兼顧其他大量工作。同時，中心的管理層更為重視業(yè)務(wù)的發(fā)展，并不注重內(nèi)部審計制度的建立和審計工作的完善，多數(shù)情況下內(nèi)部審計部門只起到配合業(yè)務(wù)部門開展外部執(zhí)法作用，并未對組織內(nèi)部本身的控制制度建立監(jiān)督機制。此外，目前大部分中心未確定專職內(nèi)審人員，僅有的少數(shù)內(nèi)審人員知識結(jié)構(gòu)也不能適應(yīng)日益發(fā)展的內(nèi)審工作的需要，內(nèi)部稽核審計的力量較為薄弱。由于內(nèi)部審計機構(gòu)缺乏組織及人員保障，弱化了其獨立性，難以充分發(fā)揮內(nèi)部審計的職能。

（2）內(nèi)部審計制度管控模式有待改進(jìn)。目前，公積金中心的內(nèi)部監(jiān)督大都采用事后監(jiān)督為主，缺乏事前和事中的監(jiān)督；重視結(jié)果稽核，缺乏過程監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)管理運作中的問題和風(fēng)險。且公積金中心具有機構(gòu)分散等特點，現(xiàn)場審計在一定時間內(nèi)難以全面覆蓋。另外，利用信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實時監(jiān)控審計還處于起步階段，僅有少數(shù)公積金中心能夠以計算機輔助審計技術(shù)進(jìn)行審計，大多數(shù)地方還主要采用人工審計方式。內(nèi)部監(jiān)督方式和手段較為單一，影響了審計的時效，弱化了審計監(jiān)督的作用。

（3）內(nèi)部審計執(zhí)行效果不顯著。主要表現(xiàn)在三個方面：首先，當(dāng)前公積金中心內(nèi)部審計主要是對業(yè)務(wù)執(zhí)行層面的查錯糾弊進(jìn)行監(jiān)督，從未牽頭開展內(nèi)部控制的自我評估和中心整體評價，無法從根本上發(fā)揮內(nèi)部審計咨詢職能，提升中心價值。其次，現(xiàn)階段公積金中心內(nèi)部審計的范圍大多停留在公積金會計報表和財務(wù)審計的范疇，偏重檢查會計憑證、賬簿和報表的正確性、真實性，業(yè)務(wù)審批和操作的合理合規(guī)性、檔案資料的完整性，基本上是對操作執(zhí)行層面的查錯糾弊為主。最后，由于住房公積金管理涉及資金量大，運作頻繁，而內(nèi)部審計人員較少，內(nèi)部審計力量普遍比較薄弱，大多數(shù)中心審計間隔時間長、檢查頻率較低。

四、完善住房公積金內(nèi)部控制的建議

1.針對控制活動存在問題的改進(jìn)建議

（1）結(jié)合業(yè)務(wù)及其風(fēng)險，增強控制措施的針對性，并針對典型業(yè)務(wù)建立控制制度。住房公積金典型業(yè)務(wù)包括資金計劃、歸集業(yè)務(wù)、提取業(yè)務(wù)、貸款業(yè)務(wù)、資金管理、增值收益分配、會計核算和檔案管理等，中心至少應(yīng)當(dāng)建設(shè)包括典型業(yè)務(wù)在內(nèi)的內(nèi)部控制制度；針對風(fēng)險，靈活運用多項控制措施?？刂拼胧┮话惆A(yù)算控制、不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、運營分析控制和績效考評控制等。

（2）加強控制活動的執(zhí)行力度，增強控制活動的執(zhí)行效果。優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，緊盯關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)；加強財務(wù)管理，規(guī)范會計核算工作；加強檔案管理，做到“有據(jù)可查，有源可溯”。

（3）建立控制活動的定期評價機制，促進(jìn)控制活動的不斷完善。有條件的公積金中心應(yīng)設(shè)置獨立的內(nèi)部控制評價機構(gòu)，專職開展內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查工作，并就檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行督促整改。公積金中心通過對業(yè)務(wù)活動進(jìn)行定期或不定期檢查，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正業(yè)務(wù)活動中存在的問題，對新發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控，以保障住房公積金內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.內(nèi)部監(jiān)督存在問題的改進(jìn)建議

（1）增強內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性。當(dāng)前多數(shù)公積金中心都沒有設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門，內(nèi)審職責(zé)多由紀(jì)檢、法規(guī)稽查科等部門承擔(dān)，一定程度上降低了內(nèi)審地位。要改變當(dāng)前這種狀況，首先應(yīng)設(shè)立專門的內(nèi)部審計機構(gòu)，與中心其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)平級，并配備專職的內(nèi)部審計人員，為內(nèi)部審計工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。其次，要保證內(nèi)部審計部門的獨立性。在開展工作時，內(nèi)審機構(gòu)能不受限制地獲取中心各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并能客觀、不受任何干擾地評估各項業(yè)務(wù)和工作流程，出具內(nèi)部審計報告。最后，要不斷更新審計理念，創(chuàng)新審計方法。改變傳統(tǒng)以財務(wù)審計為主的審計方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫徲嫻e金中心運營風(fēng)險為主的控制審計模式，并適時對內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性進(jìn)行評估，從而有效規(guī)避運行過程中的風(fēng)險，確保公積金中心內(nèi)控工作的正常開展。

（2）加強內(nèi)審隊伍的建設(shè)。當(dāng)前多數(shù)公積金中心的內(nèi)審機構(gòu)僅有1個專職審計人員（所學(xué)專業(yè)為會計或法學(xué)），而開展內(nèi)部審計業(yè)務(wù)應(yīng)具備財務(wù)、法律、計算機等多種專業(yè)知識，需要復(fù)合型人才或各專業(yè)人員協(xié)同配合，才能完成內(nèi)審工作，因此，加強內(nèi)審隊伍的建設(shè)勢在必行。一方面，中心應(yīng)充實專職審計人員（內(nèi)審部門至少應(yīng)配備專職審計人員2人以上），選拔、任用責(zé)任感強、專業(yè)扎實、經(jīng)驗豐富的人員（專業(yè)為財務(wù)和法學(xué)）進(jìn)入內(nèi)審部門；另一方面，中心應(yīng)對現(xiàn)有內(nèi)審人員加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富他們的知識儲備、實踐技能，提高對風(fēng)險防控和把握能力，實現(xiàn)內(nèi)審人員整體素質(zhì)的提高。

（3）加強審計制度的建設(shè)。首先，明確內(nèi)部審計的范圍。應(yīng)從財務(wù)審計、業(yè)務(wù)審計逐步向風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬤^渡，要將傳統(tǒng)的財務(wù)報表審計、業(yè)務(wù)合規(guī)審計與風(fēng)險審計相結(jié)合。審計報告要從出具審計意見到提出管理建議，進(jìn)而為業(yè)務(wù)部門改進(jìn)內(nèi)部控制和風(fēng)險管理提供咨詢服務(wù)。其次，內(nèi)控自我評價工作應(yīng)常態(tài)化。內(nèi)部控制自我評價是組織對其內(nèi)部控制設(shè)計、運行有效性進(jìn)行自我復(fù)核。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)定期牽頭組織實施內(nèi)部控制評價工作，逐級落實內(nèi)部控制評價責(zé)任，建立日常監(jiān)控機制，各部門應(yīng)負(fù)責(zé)對本部門的內(nèi)控進(jìn)行自查、評價。最后，加強對“三重一大事項”的專項監(jiān)督。對中心的“重要項目、重要決策、重要人事任免、重大金額”等高風(fēng)險事項進(jìn)行針對性監(jiān)督檢查，及時防范、排查重大風(fēng)險。

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