開放、包容：從深圳看城市發(fā)展的秘訣

聶日明

2017年上半年主要城市經(jīng)濟數(shù)據(jù)陸續(xù)發(fā)布，深圳上半年GDP排名全國第四，同比增速超過京、滬、穗，考慮到深圳下半年數(shù)據(jù)往往比上半年更好，專家預(yù)計深圳2017全年GDP有望超過廣州，成為全國第三城。

“圳”字在客家話中，意為田間水溝。深圳起步于漁村，從無到有，平地起大城。40年前，當(dāng)它還只是寶安縣時，人口只有30萬；今天，它已成長為常住人口超過1100萬，經(jīng)濟總量穩(wěn)居中國第四名的大城市，也早已超過天津、武漢、南京這樣的老牌中心城市，這是世界城市發(fā)展史上的奇跡。明白是什么成就了深圳，我們也就明白了城市發(fā)展的最大動力。

【“來了，就是深圳人”】

深圳這些年的發(fā)展軌跡說明，經(jīng)濟全球化以來，區(qū)位和開放程度越來越成為經(jīng)濟集聚的重要因素。學(xué)者陸銘的研究表明，國際貿(mào)易使得大港口及周邊地區(qū)具有明顯的貿(mào)易成本優(yōu)勢，服務(wù)業(yè)特別是知識和信息密集型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)更需要面對面交流，這使得人們在城市里相互提供服務(wù)和分享知識變得更為重要，進而帶來人口和產(chǎn)業(yè)的同步集聚。中國現(xiàn)有的大城市大多都在區(qū)位較好的地段，開放程度也較高，從效率和發(fā)展前景看，這些城市不該拒絕人口流入，反而應(yīng)該強化人口和產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。

當(dāng)然，區(qū)位和開放只是理解深圳奇跡的兩個維度。同樣的地理位置，成為特區(qū)之前，深圳是無足輕重的小漁村，顯然，轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之處還在于“特”。同樣是特區(qū)，廈門、汕頭、珠海雖在區(qū)位上有一些劣勢，但基礎(chǔ)卻要好于深圳：廈門是自由貿(mào)易試驗區(qū)，汕頭是“嶺東門戶”，珠海是新型花園城市。但如今，它們的經(jīng)濟規(guī)模都遠(yuǎn)低于深圳——規(guī)模最接近的廈門也只有深圳的1/4?？梢钥闯?，它們的“特”與深圳的“特”是有一定差距的。

特區(qū)創(chuàng)立之初，深圳底子薄，人口、GDP均不如當(dāng)時的廈門、汕頭，這是劣勢，但也是優(yōu)勢，因為在改革與試驗上，深圳沒有歷史負(fù)擔(dān)。以價格改革為例，1980年代，中國還實行計劃經(jīng)濟，城市需要的物資靠計劃調(diào)配，由政府統(tǒng)一定價。深圳不是大城市，沒有納入當(dāng)時的經(jīng)濟計劃，無法獲得體制內(nèi)的生產(chǎn)、生活物資。當(dāng)時的市領(lǐng)導(dǎo)不得不放開價格管制，用市場機制在價格“雙軌制”中的“市場軌”里獲得物資。1984年，深圳率先取消了商品票證配給制，開全國之先河。深圳也是全國首個公開轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的城市，推動了土地有償使用制度的改革。這種做法在今天看來已習(xí)以為常，但在當(dāng)時卻被視為顛覆性的舉措。

在不斷改革和試驗的階段，深圳創(chuàng)下一個又一個城市建設(shè)奇跡。比如，建造深圳國貿(mào)大廈，速度最快時，曾3天就蓋完一層樓，讓“深圳速度”舉國皆知。在這速度的背后，是理念的突破——國貿(mào)大廈的承建合同中有這么一條條款：提前一天完工，獎金5萬，耽誤一天，罰款5萬。1979年，改革先驅(qū)袁庚就在蛇口嘗試過多勞多得的工資體制，打破“大鍋飯”的平均分配，喊出“時間就是金錢，效率就是生命”，這種激勵手段在那個時代還是飽受爭議的。

特區(qū)有了政策的支持，雖然“自帶光環(huán)”，但特區(qū)名號本身無法吸引人口的持續(xù)流入，市場化體制所帶來的利益才是人口持續(xù)流入的關(guān)鍵。從人口流動看，深圳一直在鼓勵人口的流入，“來了，就是深圳人”一度是深圳最知名的城市廣告語。1980年，深圳人口僅33.29萬，城鎮(zhèn)人口不到3萬，大多是農(nóng)村人口。成為特區(qū)后，全國人口向深圳流動，常住人口快速增長，迫于管理壓力，深圳曾率先采用暫住證的方式來限制人口流入。但從結(jié)果看，流入人口只在當(dāng)年有所放緩，隨后又恢復(fù)常態(tài)。整個1990年代，深圳常住人口年均增長53萬，到2000年時，常住人口已達(dá)700余萬。

總的來說，深圳的“特”與其它特區(qū)的“特”差別有二：第一，更包容、更開放；第二，依靠大改革、更加市場化。開放是深圳的底色。深圳本地人少，是中國目前所有大城市中最像“移民城市”的城市，大家都是外地人，在心理上沒有排外的基礎(chǔ)，對外地人的心態(tài)自然開放。城市有了人，才有資格談經(jīng)濟總量高低、創(chuàng)新多寡。而更市場化的改革，能吸引靠能力吃飯、靠本事賺錢的人才和資本，裙帶主義、國企作風(fēng)在這里難成氣候，效率、競爭力自然彰顯。

【城市是規(guī)劃出來的還是生長出來的】

最近40年，中國城市從計劃經(jīng)濟起步，曾一度迷信于規(guī)劃，城市發(fā)展的起點往往是做一版城市總體規(guī)劃。事實證明，絕大多數(shù)城市的發(fā)展結(jié)果與城市規(guī)劃目標(biāo)都有或多或少的偏離，深圳也不例外。1982年，深圳市政府編制完成的《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃大綱》，將深圳在2000年的遠(yuǎn)景規(guī)劃為人口80萬、建設(shè)用地面積98平方公里。由于發(fā)展速度很快，1986年又修正為110萬人和122平方公里，而實際情況已經(jīng)到了701萬人和467平方公里。10年后，深圳總體規(guī)劃2010年的目標(biāo)為430萬人和480平方公里，實際情況則為1037萬人和918平方公里。

這就表明，規(guī)劃總是容易滯后于實際表現(xiàn)，這個現(xiàn)象有兩層含義：第一，城市不是規(guī)劃出來的，在1980年的時間節(jié)點，再高明的規(guī)劃師、計劃者也料想不到深圳的前景會如此美好、生機如此蓬勃；第二，落后的規(guī)劃如果被徹底執(zhí)行，人口和用地規(guī)模被嚴(yán)格控制，今天很有可能就沒有深圳乃至上海了。

改革開放的案例告訴我們，城市不是規(guī)劃出來的，而是自然生長出來的，深圳就是最好的例證。這些年來，深圳在一些領(lǐng)域其實存在著“非正式”現(xiàn)象，但深圳總是能包容它們。以外來人口為例，正式制度要求外來人口在深圳居住要登記身份，就業(yè)要簽訂勞動合同。而位于龍華新區(qū)景樂新村北區(qū)的三和市場，就是“低收入者的樂土”。這里聚集著所謂的“三和大神”，沒有身份證、沒有正式工作、流動性高；但同時，這里的生活成本極低，也有大量靈活的就業(yè)機會，有不少日結(jié)工作可供選擇。這種環(huán)境給那些在正規(guī)制度中無法生存的人一個臨時緩沖的場所，讓他們在困難時不至于無家可歸，流落街頭。

深圳的土地制度也值得一提。據(jù)資料統(tǒng)計，2014年以前，深圳共有61萬棟建筑，其中“合法外”和“違法”建筑有30多萬棟，超過一半；深圳總建筑面積7.52億平方米，“合法外”和“違法”的就將近4億平方米。但實際上，如北大學(xué)者徐建國指出，所謂“違法”值得商榷，因為有些是建時合法、后來被劃為違法；有些是政府因規(guī)劃原因不批準(zhǔn)建房許可，村民順應(yīng)形勢而建；還有的是政府補償機制存在問題，村民搶建、“種房保地”。

綜合說來，城市的一些“非正式”現(xiàn)象有其問題所在，固然需要整治，但也要知道，每個城市都會在一定程度上存在這樣那樣的“非正式”制度及現(xiàn)象，它們往往是在正式制度過于剛性，無法適應(yīng)城市發(fā)展的情況下，市場自身被迫形成并自發(fā)演化而來的。這些“非正式”制度及現(xiàn)象對城市的發(fā)展有一定益處，這時，我們究竟是應(yīng)該指責(zé)這些行為“違法”、鏟除它們呢，還是正視它們產(chǎn)生的背景，將其改革為正式制度，進而包容它們呢？顯然，深圳選擇了包容。

此外，深圳的包容還體現(xiàn)在，它在吸引外來人口時，對人口素質(zhì)不加以挑剔，這客觀上使其人口的學(xué)歷水平要低于其它城市。但這并不意味著深圳的產(chǎn)業(yè)也是低端的，產(chǎn)業(yè)自我更新使深圳成為高科技和金融驅(qū)動的城市，這也是最初的規(guī)劃者并未能預(yù)見的局面。

過去，深圳以低勞動力成本為優(yōu)勢的外向型經(jīng)濟雖然賺錢，但難言體面。隨著經(jīng)濟發(fā)展，深圳也經(jīng)歷了放棄“三來一補”（來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿(mào)易）等產(chǎn)業(yè)升級的過程。2003年新一輪經(jīng)濟增長以來，深圳長期停滯的勞動力薪酬水平開始上揚，土地成本隨之飆升。到了2008年，部分勞動密集型企業(yè)已開始外遷。這時，深圳已成長為一線城市，人口與經(jīng)濟總量的基數(shù)讓它容易在服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新上突圍。

規(guī)劃者衡量創(chuàng)新的能力，看的是大學(xué)、高端人才等指標(biāo)，如果看數(shù)據(jù)，深圳在這些方面是敗于京、滬的。在新近的國家創(chuàng)新規(guī)劃里，依然將“科創(chuàng)中心”的任務(wù)交給了上海。但創(chuàng)新也不是規(guī)劃出來的，并不是指標(biāo)越高，創(chuàng)新能力就一定會強。2015年全國企業(yè)發(fā)明專利授權(quán)量前10名中，有5家是深圳企業(yè)，沒有一家上海企業(yè)。上海每萬人口發(fā)明專利擁有量是35.2件（2016年底），深圳是82.6件（2016年底）；在更具含金量的PCT（《專利合作條約》）專利申請量上，深圳占了全國50%左右，上海同期不及深圳的零頭?？梢?，從市場里長出來的創(chuàng)新可能更具生命力，也更讓人期待。

【城市之存在在于滿足人的需求】

城市由人構(gòu)成，人是城市的主體，城市的存在就是為了滿足人的需求，為人們在城市里交流提供便利。理論上，城市規(guī)劃、城市治理的思路是預(yù)測人口，并據(jù)此提供公共服務(wù)的前瞻性建設(shè)。這里要明確兩點：第一，人是目的，而非手段，城市經(jīng)營的目標(biāo)是為所有人提供服務(wù)，而不應(yīng)該挑選特定人群；第二，預(yù)測人口不是為了控制城市規(guī)模，而是為了前瞻性的規(guī)劃，量體裁衣。

但直到今天，國內(nèi)有些城市的規(guī)劃，其發(fā)展目標(biāo)并不是為了讓人滿足，而是規(guī)劃者閉門造車給出發(fā)展目標(biāo)，那些落后與過時的目標(biāo)限制了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的規(guī)模。按1000萬常住人口規(guī)劃的城市里生活著2000萬人，交通怎么能不擁堵？學(xué)位怎么能不緊缺？治安如何能好？

具備包容性和開放性的城市不僅是文明的象征，包容帶來的人口增長最終將決定城市的地位，有人流入，城市才有希望。一個城市市轄區(qū)的城鎮(zhèn)人口超過1000萬人，它即使不是一線城市，也是最有希望成為一線城市的。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)人口集聚也有壞處，但城市不能只想要人口集聚的好處而拒絕壞處。

時下，一線城市甚至杭州等二線城市已全面拉開了爭奪人才的“戰(zhàn)爭”。然而，部分城市對所謂“低端人口”存在一種偏見。多個城市推行居住證或積分入學(xué)政策，給人口打分，讓高學(xué)歷、有正式工作、有穩(wěn)定居所的人留在城市；而低學(xué)歷、沒有正式工作、沒有穩(wěn)定居所的人則難以靠近；進而通過“以學(xué)控人”、打擊群租、淘汰低端產(chǎn)業(yè)的方式限制他們。在很多人的眼中，人口是負(fù)擔(dān)，會消耗社會資源，導(dǎo)致交通擁堵，擾亂社會治安，低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員更是要加以限制。

這種偏見亟待改變?，F(xiàn)代城市需要多元化的勞動力，既需要白領(lǐng)，也需要清潔工人，驅(qū)離清潔工人的后果就是相關(guān)工作崗位的薪酬直線上升，一些大城市正在承受這種惡果，諸如“大學(xué)生的工資相當(dāng)于月嫂收入零頭”這樣的新聞并不少見。什么人是“人才”是由市場力量決定的，并不取決于城市管理者的偏好，因為后者的管理知識永遠(yuǎn)趕不上市場的變化。如果18世紀(jì)末的紐約管理者憑借當(dāng)時人類的知識，只允許熟練的工人進入紐約，而拒絕其余人才的話，還會有后來作為世界金融中心的紐約嗎？

這些正在爭奪人才的城市還是沒有明白：人口規(guī)模是人才的基礎(chǔ)，人才無法脫離人口規(guī)模而單獨存在。只要人才而不要人口的城市治理，必然是不包容的，也無法吸引足夠體量的人才。沒有人口規(guī)模的擴張，這些被吸引來的人才很快就會發(fā)現(xiàn)，沒有足夠的就業(yè)機會、工資增長，城市生活服務(wù)差，他們最終也還是會離開那個城市的。