民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理研究

韓松+王同起

摘 要 民辦中學(xué)實(shí)行依法治校，既是民辦中學(xué)進(jìn)行管理活動(dòng)的必然趨勢(shì)，也是依法治國(guó)方略在教育工作中的具體體現(xiàn)。民辦中學(xué)校方與學(xué)生之間存在行政與民事雙重法律關(guān)系是民辦中學(xué)對(duì)學(xué)生進(jìn)行法治化管理的法理依據(jù)。民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略和建設(shè)和諧校園的必然要求。提升管理者和學(xué)生的法治意識(shí)、完善相關(guān)法律法規(guī)、建立聽證制度和學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度等是實(shí)現(xiàn)民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理的重要途徑。

關(guān)鍵詞 民辦中學(xué) 依法治校 法治化管理

近年來在國(guó)家大力發(fā)展民辦教育的背景下，民辦中學(xué)數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理者面臨的民辦學(xué)校管理工作也越來越復(fù)雜。教育部于2013年頒布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)學(xué)生實(shí)施法治化管理已經(jīng)成為民辦學(xué)校進(jìn)行學(xué)生管理工作的必然選擇，也是依法治校的應(yīng)有之意。

一、民辦中學(xué)學(xué)生管理工作存在的問題

1.管理方式上偏重“行政化”，欠缺“法治化”

《教育法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”。學(xué)校教育制度簡(jiǎn)稱學(xué)制，我們?cè)囉谩皩W(xué)制教育”的概念來統(tǒng)稱按照學(xué)校教育制度要求開展的各級(jí)別教育[1]。進(jìn)行學(xué)制教育的民辦中學(xué)具有行政法上的行政主體資格。“學(xué)制教育活動(dòng)，受教育法調(diào)整，而教育法屬于公法，進(jìn)一步說，應(yīng)當(dāng)將教育法視為行政法中專門行政法的一部分?！盵2]這成為管理者進(jìn)行行政化管理的法律依據(jù)。而且為保障民辦中學(xué)的健康發(fā)展，法律賦予民辦中學(xué)一定的自主權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定了學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)具有“修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度”的職權(quán)。但是部分民辦中學(xué)管理者在對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理過程中不善于用法律法規(guī)來指導(dǎo)學(xué)校的教育發(fā)展，而是偏重于使用行政手段來進(jìn)行管理。由于行政化管理效率高、投入小、見效快，被管理者容易服從，又能彰顯管理者的權(quán)威，因此許多民辦中學(xué)在學(xué)生管理工作中片面強(qiáng)調(diào)法律賦予的行政管理權(quán)，在制定學(xué)生管理的相關(guān)制度過程中，在學(xué)生日常學(xué)習(xí)、生活管理活動(dòng)中及對(duì)學(xué)生獎(jiǎng)懲工作中完全由管理者單方面決定，忽視了學(xué)生這個(gè)重要教育主體的參與，使學(xué)生管理活動(dòng)缺乏程序正義并最終導(dǎo)致實(shí)體正義的欠缺。

2.學(xué)生權(quán)利受侵犯現(xiàn)象嚴(yán)重

（1）侵犯學(xué)生的隱私權(quán)

隱私權(quán)是自然人享有的對(duì)其個(gè)人的與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)。這也是學(xué)生普遍受到侵犯的權(quán)利之一。當(dāng)前許多民辦中學(xué)侵犯學(xué)生隱私權(quán)的情況比較嚴(yán)重，例如學(xué)校在對(duì)學(xué)生進(jìn)行宿舍管理活動(dòng)中，經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)生不在宿舍的情況下，從宿舍管理中心處取得備用鑰匙進(jìn)入學(xué)生宿舍檢查衛(wèi)生，對(duì)學(xué)生床鋪、櫥柜搜查，檢查有無違禁電器用品等，引起學(xué)生極大反感。

（2）侵犯學(xué)生的人身自由權(quán)

人身自由權(quán)是《憲法》賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，指自然人自由支配自己外在身體行動(dòng)的權(quán)利，不得非法限制、妨害或剝奪。但是一些民辦中學(xué)為方便學(xué)校管理，采用封閉式或半封閉式管理，將學(xué)生限制在學(xué)校這一相對(duì)狹小的范圍內(nèi)，限制學(xué)生出入學(xué)校的自由，對(duì)違反規(guī)定出入學(xué)校的學(xué)生給予處分。作為非軍事院校實(shí)行封閉式或半封閉式管理毫無法律依據(jù)，不利于學(xué)生廣泛接觸社會(huì)，使學(xué)生失去了參與社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的機(jī)會(huì)，而且是對(duì)學(xué)生自由權(quán)的限制和剝奪，是對(duì)學(xué)生人身自由權(quán)的嚴(yán)重侵犯。

（3）侵害學(xué)生的申訴權(quán)

申訴權(quán)是指學(xué)校做出不符合事實(shí)或違法的決定時(shí)，申述理由、加以辯解的權(quán)利。學(xué)生有權(quán)對(duì)學(xué)校做出處分決定的指控、依據(jù)的證據(jù)進(jìn)行反駁、質(zhì)證，提出自己的意見。這是學(xué)生應(yīng)當(dāng)具有的基本權(quán)利，也是學(xué)生以私權(quán)利對(duì)抗學(xué)校公權(quán)力的重要途徑。但許多學(xué)校并不設(shè)置接受學(xué)生申訴的部門，也沒有相應(yīng)的程序性的規(guī)定，致使處分決定一經(jīng)做出，就難以更改，學(xué)生無法正常行使申訴權(quán)。

3.現(xiàn)有法律法規(guī)不能適應(yīng)實(shí)際需要

我國(guó)民辦教育規(guī)模不斷擴(kuò)大。要繼續(xù)保持民辦教育的良好發(fā)展勢(shì)頭，進(jìn)一步提高民辦教育的發(fā)展質(zhì)量，必須建立完備的法律法規(guī)體系。目前，我國(guó)針對(duì)民辦教育的法律只有一部《民辦教育促進(jìn)法》，還有幾部法律如《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《教師法》等作為教育特別法，部分規(guī)范適用于民辦教育[3]。其中涉及學(xué)生管理方面的規(guī)定較少且多為原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定，涉及到具體問題時(shí)則缺少有針對(duì)性的條款，導(dǎo)致適用性不強(qiáng)。對(duì)學(xué)生管理的一些具體工作，如學(xué)籍管理的制定、學(xué)生公寓的管理辦法、學(xué)生權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)途徑等都沒有明確的規(guī)定，這就使民辦中學(xué)學(xué)生管理工作無法可依，導(dǎo)致民辦中學(xué)管理者過度行使行政管理權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生的法治化管理。

二、民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理的必要性

1.民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理是由民辦中學(xué)與學(xué)生之間的法律關(guān)系決定的

民辦中學(xué)與學(xué)生之間既是管理與被管理的關(guān)系，還是平等的合同關(guān)系。民辦中學(xué)與學(xué)生之間具有行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的雙重性。

（1）民辦中學(xué)與學(xué)生之間的隸屬型行政法律關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的相關(guān)規(guī)定，學(xué)校在招生管理、學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分權(quán)的管理、考試制度、頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)生日常行為管理等方面具有支配性的權(quán)力。進(jìn)行學(xué)制教育的民辦中學(xué)作為法律法規(guī)授權(quán)的組織，它在行使上述權(quán)力時(shí)具有單方性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，具有行政主體的法律地位，依據(jù)法律授權(quán)對(duì)學(xué)生行使管理權(quán)力。因此，民辦中學(xué)與學(xué)生之間具有管理者與被管理者的行政法律關(guān)系。

（2）民辦中學(xué)與學(xué)生（家長(zhǎng)）之間的平權(quán)型民事法律關(guān)系

依據(jù)《教育法》的規(guī)定，民辦中學(xué)具有法人資格。民辦中學(xué)在進(jìn)行民事法律行為時(shí)，即為民事主體。中學(xué)生由于尚未成年，屬于限制民事行為能力人，由其監(jiān)護(hù)人，一般是學(xué)生的家長(zhǎng)作為相對(duì)人，與民辦中學(xué)締結(jié)合同。民辦中學(xué)提供師資、場(chǎng)地、設(shè)備等服務(wù)保障學(xué)生完成學(xué)業(yè)。而作為“對(duì)價(jià)”，學(xué)生家長(zhǎng)為學(xué)生支付相應(yīng)的學(xué)費(fèi)。由此，民辦中學(xué)與學(xué)生（家長(zhǎng)）形成平等主體之間的民事合同關(guān)系。endprint

綜上，學(xué)生不僅是被管理者，同時(shí)也是民事合同相對(duì)人，所以學(xué)生并非只是處于被動(dòng)接受管理的地位，而應(yīng)有權(quán)參與到管理制度制定、監(jiān)督管理活動(dòng)實(shí)施的過程中去。

2.民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求

“依法治校”是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是進(jìn)一步發(fā)展教育事業(yè)、提高民辦學(xué)校辦學(xué)水平的基本要求。實(shí)行學(xué)生法治化管理不僅是“依法治?！钡谋厝灰?，也為提高學(xué)生法治意識(shí)、養(yǎng)成法治思維，培養(yǎng)社會(huì)主義法治人才創(chuàng)造良好氛圍。

3.民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理是建設(shè)和諧校園的必然要求

許多民辦中學(xué)推行嚴(yán)格的行政化管理模式，并由教師和班主任進(jìn)行監(jiān)督，忽視調(diào)動(dòng)學(xué)生的自主性和積極性。高壓的管理方式容易引起學(xué)生的抵觸情緒，造成學(xué)生和學(xué)校、教師的對(duì)立。學(xué)生的法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)也在不斷提高，學(xué)生和學(xué)校間的司法糾紛也在呈上升趨勢(shì)，這些都給和諧校園建設(shè)帶來了負(fù)面影響。

建設(shè)和諧校園離不開法治化的管理方式。教育的最終目的是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，所以管理者應(yīng)樹立“以人為本”“以生為本”的理念。管理者不能為了方便管理就采用簡(jiǎn)單粗暴的管理方式，不能以犧牲學(xué)生正當(dāng)權(quán)利、個(gè)性發(fā)展為代價(jià)換取管理的高效率。應(yīng)從一切為了學(xué)生的全面發(fā)展出發(fā)，尊重學(xué)生的合法權(quán)利，弱化管理職能，強(qiáng)化服務(wù)理念。管理者應(yīng)充分調(diào)動(dòng)學(xué)生自我管理的主動(dòng)性和積極性，培養(yǎng)學(xué)生自我管理的意識(shí)，幫助學(xué)生提高自我管理的能力，使學(xué)生參與到管理制度的制定、管理過程的實(shí)施及管理活動(dòng)的監(jiān)督的全過程中來。

三、民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理的途徑

1.提高管理者與學(xué)生的法治素養(yǎng)

（1）提高管理者的法治素養(yǎng)

管理者是否具備較高的法治觀念，是否具備依法治校的理念，是能否實(shí)施學(xué)生法治化管理的關(guān)鍵。這就需要：第一，管理者加強(qiáng)對(duì)法律理論和基本法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，包括民法、行政法等，特別是與教育相關(guān)的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。第二，強(qiáng)化管理者與被管理者平等的觀念，樹立尊重學(xué)生私權(quán)利的理念，不能把“為學(xué)生服務(wù)”流于口頭。在進(jìn)行學(xué)生管理工作時(shí)，要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校制度來規(guī)范管理行為，注重程序正義，杜絕隨意性、臨時(shí)性。

（2）提高學(xué)生的法治素養(yǎng)

作為被管理者的學(xué)生是否具備較高的法治觀念、權(quán)利意識(shí)，是能否實(shí)施學(xué)生法治化管理的另一重要因素。這需要：第一，通過課堂教學(xué)提升學(xué)生法律素養(yǎng)。有必要開設(shè)一些講授基礎(chǔ)法律知識(shí)的課程，使學(xué)生了解更多的法律常識(shí)。第二，加強(qiáng)法治宣傳。可以通過開展“法治宣傳周”活動(dòng)、模擬法庭、請(qǐng)法律專業(yè)人士進(jìn)行法律講座等活動(dòng)創(chuàng)建良好的校園法律氛圍，使學(xué)生學(xué)法、知法、守法、用法，明確自己的基本權(quán)利，提高維權(quán)意識(shí)。

2.完善與學(xué)生管理工作相關(guān)的法律及規(guī)章制度

有法可依是實(shí)現(xiàn)民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理的首要條件。目前我國(guó)還沒有一部獨(dú)立完整的專門針對(duì)民辦學(xué)校學(xué)生管理方面的法律?，F(xiàn)有法律法規(guī)中專門針對(duì)民辦學(xué)校學(xué)生管理方面的內(nèi)容較少，而且其中多為宣言性、原則性條款，程序性條款較少，實(shí)際操作性不強(qiáng)，現(xiàn)有法律不能滿足民辦中學(xué)學(xué)生法治化管理的需要。

一方面，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)立法工作。通過調(diào)研民辦中學(xué)學(xué)生管理現(xiàn)狀，制定適用的法律，將涉及學(xué)生管理的規(guī)定予以明確細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。另一方面，民辦中學(xué)也應(yīng)盡快制定、完善符合法律規(guī)定并立足本校實(shí)際情況的關(guān)于學(xué)生管理的規(guī)章制度，盡可能將涉及學(xué)生管理問題的規(guī)定細(xì)化，如學(xué)籍管理、學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)、處分細(xì)則、公寓管理制度、學(xué)生考試考核辦法、畢業(yè)的條件等。其中對(duì)學(xué)校所擁有的權(quán)力更要細(xì)化，防止由于模糊規(guī)定使管理者裁量權(quán)無限擴(kuò)大，甚至濫用裁量權(quán)。

3.完善校內(nèi)制度設(shè)計(jì)，切實(shí)維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益

（1）制定聽證制度

校內(nèi)聽證制度是指學(xué)校管理者在出臺(tái)關(guān)于學(xué)生管理制度前向?qū)W生就制度草案征求意見，接受學(xué)生監(jiān)督，并經(jīng)過民主程序由管理者及學(xué)生代表討論通過的一種民主制度。雖然對(duì)學(xué)校管理者來說由此產(chǎn)生的管理制度可能會(huì)增加管理成本、降低效率、加大管理難度，但是由學(xué)生或其家長(zhǎng)參與制度的制定，可以真正做到從學(xué)生角度著想、維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利，并能得到學(xué)生的真心擁護(hù)和支持，對(duì)促進(jìn)制度的落實(shí)有很大幫助。

（2）建立完善的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度

“無救濟(jì)即無權(quán)利”，及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)制度是權(quán)利得到有效保障的基礎(chǔ)。當(dāng)學(xué)生權(quán)利受到侵犯時(shí)，學(xué)生依法有權(quán)向教育行政機(jī)關(guān)申訴或向人民法院提起行政訴訟，但這兩種解決方式易造成矛盾激化并加重當(dāng)事人雙方特別是學(xué)生的負(fù)擔(dān)，所以有必要在學(xué)校內(nèi)部建立完善的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，將矛盾在學(xué)校內(nèi)部化解，避免矛盾激化或造成矛盾社會(huì)化，影響和諧校園建設(shè)。

第一，完善學(xué)生申訴制度。學(xué)生申訴制度是指當(dāng)學(xué)生對(duì)學(xué)校針對(duì)其做出的處理決定不服時(shí)，有權(quán)向?qū)W校提出抗辯，要求學(xué)校重新處理或撤銷原決定的制度。雖然《教育法》規(guī)定了學(xué)生的申訴權(quán)[4]，但是卻沒有規(guī)定具體的申訴程序、受理范圍、學(xué)校哪些機(jī)構(gòu)負(fù)有處理學(xué)生申訴的責(zé)任，致使這一規(guī)定在實(shí)際操作中流于形式，難以切實(shí)執(zhí)行。因此有必要完善這一制度，例如在學(xué)校設(shè)立專門針對(duì)處理學(xué)生問題的申訴委員會(huì)，由主管學(xué)生工作的領(lǐng)導(dǎo)、輔導(dǎo)員、學(xué)生代表組成，進(jìn)一步明確受理申訴的范圍、程序以及處理期限等。

第二，建立校內(nèi)仲裁制度。校內(nèi)仲裁制度是指根據(jù)法律法規(guī)及校內(nèi)規(guī)章制度的規(guī)定，當(dāng)學(xué)生與學(xué)校發(fā)生糾紛時(shí)，主要指學(xué)生對(duì)學(xué)校做出的具體行政行為如學(xué)籍、畢業(yè)、記入檔案的處分等影響較大的處理決定不服時(shí)，且又不愿意向教育行政主管部門申訴或人民法院提起行政訴訟的，由校內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的制度。校內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該由學(xué)校管理者、學(xué)生家長(zhǎng)代表、學(xué)生代表、社會(huì)上法律專業(yè)人士共同組成。相較于向行政機(jī)關(guān)提出申訴和司法訴訟，這一制度的優(yōu)勢(shì)在于：第一，由于由學(xué)生、家長(zhǎng)特別是法律專業(yè)人士參與仲裁過程，可以提升仲裁結(jié)果的公信力，利于仲裁結(jié)果的執(zhí)行；第二，通過仲裁可以較快地解決糾紛，避免因訴訟產(chǎn)生的訴累，減輕當(dāng)事人雙方的負(fù)擔(dān)。

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[4] 陳星宇，張春勇，李江云.推進(jìn)高校學(xué)生管理法治化維護(hù)大學(xué)生權(quán)益——以云南省七所高校為例[J].法制與社會(huì)，2014（5）.

[作者：韓松（1983-），男，天津市人，天津師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院在讀博士研究生，天津機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師；王同起（1951-），男，天津市人，天津師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士。]

【責(zé)任編輯 楊 子】endprint