中央與地方事權(quán)及支出責(zé)任劃分存在的問題及對策

喬天鋒　韓克恩　王婷婷

摘要：本文對現(xiàn)階段我國政府間事權(quán)劃分存不明確清晰、各級政府間事權(quán)和財權(quán)不匹配等問題進行了梳理和分析，提出了在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國實際的財權(quán)與支出責(zé)任相匹配的政府間分配關(guān)系，促進財力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞：財政體制政府間關(guān)系支出責(zé)任

中共十八屆三中全會提出了新一輪改革的目標(biāo)是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？茖W(xué)合理地劃分各級政府事權(quán)及支出責(zé)任，不僅是完善我國財政體制本身的問題，更是國家治理及其治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是各利益相關(guān)方之間權(quán)責(zé)與義務(wù)的重構(gòu)。

一、中央與地方事權(quán)支出責(zé)任劃分存在的主要問題

（一）事權(quán)劃分不清晰，事權(quán)過于下移

一方面，政府事權(quán)存在越位和缺位的情況，某些應(yīng)由市場主體通過市場機制調(diào)節(jié)解決或由社會提供的事務(wù)，財政大包大攬，同時在市場機制失靈的領(lǐng)域，某些應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障等，財政卻承擔(dān)不夠。另一方面，政府間事權(quán)存在錯位的情況。一是中央與地方政府事權(quán)錯位，某些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)下移到地方承擔(dān)，某些應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央直接干預(yù)，很多中央和地方共同管理的領(lǐng)域事權(quán)重疊交叉，難以準(zhǔn)確判斷事權(quán)歸屬；二是地方各級政府之間事權(quán)相互錯位，省與市縣級政府間事權(quán)范圍的劃分不規(guī)范，較高級政府通過政策政令將責(zé)任目標(biāo)層層分解向下轉(zhuǎn)移，這種狀況造成職責(zé)不清、互相擠占或互留缺口、無從問責(zé)的現(xiàn)象，不僅導(dǎo)致行政運行效率偏低，而且影響經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

（二）支出責(zé)任劃分不合理，支出責(zé)任過于上移

1994年實行分稅制改革以后，數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種統(tǒng)一劃歸為中央級或共享稅，留給地方的稅種小而雜、稅源分散零星，隨之財政收入大部分上移到中央，地方稅收收入所占比重大幅下滑，這一做法也被地方各級政府紛紛效仿，一般都將稅源集中且易于征收的稅種劃歸為本級，最終形成了層層向上集中的收入分配格局，盡管分稅制改革有效改變了國家財力過于分散的情況，中央財政的宏觀調(diào)控能力明顯增強，但由于地方事權(quán)支出責(zé)任倒掛，行政體制運行中出現(xiàn)較多矛盾也催生出諸多問題：“跑部錢進”、寅吃卯糧、亂收費現(xiàn)象叢生。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善，事權(quán)財力難匹配

為了解決中央收“大頭”花“小頭”，地方收“小頭”卻花了“大頭”的問題，推動事權(quán)支出責(zé)任相匹配，中央財政通過大量的轉(zhuǎn)移支付資金對地方財力進行補助，但是我國的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，對政府間事權(quán)、支出責(zé)任劃分不對等的矯正和調(diào)節(jié)作用非常有限：一是主要用來彌補政府收支缺口的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏低，難以滿足地方的財力需要；二是專項撥款的比重偏高，項目設(shè)置過多、覆蓋面過寬，重點不突出，還存在“多頭管理”的現(xiàn)象，部分還要求地方予以配套，加劇了地方財力困難；三是專項轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時間偏晚，加之資金分配層級多、鏈條長，資金在長途跋涉中難以及時發(fā)揮效益，同時缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，存在被挪用和擠占資金的情況。四是省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后，轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理不規(guī)范，政策不透明，隨意性大。

二、事權(quán)支出責(zé)任劃分不匹配引發(fā)的主要經(jīng)濟社會問題

（一）地方政府嚴(yán)重依賴“土地財政”

土地是地方政府有能力控制的重要資源，可以為地方政府創(chuàng)造獨享的預(yù)算外收入。土地財政的作用路徑為“貸款—低價收地—開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施—土地升值—賣地回收資金—還款”，如此循環(huán)負(fù)債經(jīng)營，以政府投資拉動經(jīng)濟，只要土地市場保持繁榮，這種模式就可以延續(xù)。因此土地財政成為現(xiàn)行財政分權(quán)體制下地方政府的必然選擇，但近年來地方政府土地財政迅速膨脹，造成了嚴(yán)重的土地財政依賴癥。數(shù)據(jù)顯示，從1995年到2016年，全國土地出讓收入由400多億元猛增到376萬億元，增長了90多倍，土地出讓收入已成為地方財政收入的重要來源，部分地區(qū)土地財政依存度甚至超過了50%。盡管高企的土地出讓收入為財源吃緊的地方政府彌補了大量收支缺口，提供了可觀的經(jīng)濟建設(shè)資金，一系列社會問題也由此產(chǎn)生：房價持續(xù)、快速上漲助推貧富差距擴大，抑制民間投資、影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“土地尋租”引致貪污腐敗，社會資源資金的嚴(yán)重浪費，地方政府財政能力的穩(wěn)定性下降等等。

（二）地方政府債務(wù)規(guī)模居高不下

1994年分稅制改革后，中央和地方政府“分灶吃飯”，地方政府有限的財力和不斷增長的支出需求之間的矛盾越來越突出，為維持財政運轉(zhuǎn)和發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府不得不走上借債發(fā)展的道路。近年來，地方債出現(xiàn)爆發(fā)式增長，2016年全國共發(fā)行地方債1159期，金額6045840億元，同比增長9869%，其中：新增地方債1169840億元，置換債券48760億元。八成以上地方政府債券為置換債券，有利于緩解地方政府短期償債壓力，但長期看置換債務(wù)僅能將地方債務(wù)壓力延后而非消除，加上仍有新增債券發(fā)行，每年需要償還的債務(wù)本息償還數(shù)額迅速增加，債務(wù)總量規(guī)模加速擴大，這種大規(guī)模舉債的發(fā)展方式帶來許多不容忽視的問題，如推高地方財政“赤字率”、引發(fā)企業(yè)“三角債”風(fēng)險、干擾宏觀經(jīng)濟調(diào)控、扭曲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、延緩金融改革進程等等，目前地方債問題已經(jīng)成為困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要難題。

三、事權(quán)支出責(zé)任劃分存在問題的原因分析

（一）政治體制設(shè)計特殊

首先，中國是單一制國家，與實行聯(lián)邦制的國家相比，更強調(diào)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，中央政府職權(quán)要比地方政府大得多，上級政府在政治上對下級政府享有絕對的權(quán)威，可以通過行政命令、法律法規(guī)等影響事權(quán)的劃分，并且分稅制下政府間稅權(quán)和支出水平也由中央政府決定，中央政府可以根據(jù)自己的利益改變分配的規(guī)則?？傊疀Q策權(quán)更多在中央而執(zhí)行權(quán)更多在地方；其次，中國是社會主義國家，除了承擔(dān)公共事業(yè)的管理、全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，政府兼有行政管理、經(jīng)濟管理以及國有資產(chǎn)管理等職能，為了確保政府各項職能的充分發(fā)揮，必須保證享有充分的財力使各項政策措施可以順利實施。endprint

（二）政府層級結(jié)構(gòu)多

我國現(xiàn)行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府管理體制，多于大多數(shù)國家的三級政府，政府層級的增加，使各級政府事權(quán)的界限變得模糊和困難。盡管2016年出臺的《意見》對中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求、劃分原則、改革內(nèi)容、保障和配套措施等都做了明確規(guī)定，但要落實好仍然面臨艱巨任務(wù)，因為在我國，中央政府和地方政府的事權(quán)是明確的，但中央和地方政府共同事權(quán)范圍比較廣泛，尤其是地方各層級之間共同承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域中，事權(quán)界定不清晰，有的事情搶著做，有的事情沒人做，出現(xiàn)了重疊與空白，基層政府往往由于財力有限心有余而力不足。

（三）財政分權(quán)制度不完善

“分稅制”框定了我國中央與地方支出責(zé)任劃分的主要內(nèi)容，但沒有解決地方政府支出責(zé)任有限以及中央與地方事權(quán)支出責(zé)任不一致的問題。一方面分稅制財政體制下，稅收管理權(quán)高度集中于中央政府，地方有事權(quán)無稅權(quán)，直接導(dǎo)致地方政府為彌補財政收支缺口濫用收費權(quán)。另一方面分稅制財政體制沒有明確省級政府與省以下地方政府之間的財力分配框架，事權(quán)和支出責(zé)任劃分出現(xiàn)背離，省以下政府層層向上集中資金，事權(quán)卻層層下移，加劇了縣、鄉(xiāng)基層政府財政困難。

（四）缺乏相關(guān)法律保障

我國原有的預(yù)算管理體制一直堅守收支平衡原則，明確地方財政不能編制赤字預(yù)算，即事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系為支出責(zé)任決定事權(quán)，政府可以干什么、干到什么程度由財力的多寡說了算。分稅制后，中央的財力占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，但未從法律層面上對支出責(zé)任和事權(quán)明確劃分，上下政府間事權(quán)主要依據(jù)一些政策性文件和商討談判，從中央到地方、從政府到部門，都出現(xiàn)了爭支出責(zé)任、推事權(quán)，重支出責(zé)任、輕事權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致支出責(zé)任與事權(quán)的關(guān)系更為模糊。

四、對策建議

（一）科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)

明確劃分中央與地方政府職能，按照公共產(chǎn)品供給范圍和行政管理相結(jié)合的原則，對中央與地方政府的共同事權(quán)進行清晰的界定和劃分：具有完全外部性的全國性公共產(chǎn)品由中央負(fù)責(zé)，受益范圍局限于某些特定領(lǐng)域的公共產(chǎn)品由地方負(fù)責(zé)；不能按照受益范圍具體劃分的事權(quán)，按照行政管理原則進行合理劃分，凡屬于全國性宏觀調(diào)控的公共事務(wù)由中央政府承擔(dān)，凡是省屬范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控事務(wù)由省級政府承擔(dān)，并上劃部分執(zhí)行權(quán)，下劃一些決策權(quán)；允許地方政府以地方立法的形式明確省以下政府之間的事權(quán)劃分，盡量減少上面決策下面執(zhí)行的事項。在此基礎(chǔ)上界定各級政府支出責(zé)任，才能劃分財政收入，再通過規(guī)范、合理的轉(zhuǎn)移支付調(diào)劑上下級的財力余缺，最終實現(xiàn)財力和事權(quán)相匹配，事權(quán)與能力相適應(yīng)。

（二）合理配置中央與地方的財力

綜合考慮我國地方承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實際情況，從有利于保障中央履行職能、有利于培育地方可用財力的角度出發(fā)，根據(jù)稅種屬性特點，遵循效率、公平、征管便利和收入充足等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，盡量減少共享稅，切實增加各層級的專享收入規(guī)模，以充分調(diào)動兩個積極性，為實現(xiàn)“五位一體”的全面小康提供制度保障。

（三）協(xié)同推進相關(guān)配套制度改革

事權(quán)支出責(zé)任劃分改革涉及政府與市場、中央與地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個領(lǐng)域，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，因此有效推進此項改革不僅要與機構(gòu)改革、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新管理等行政管理體制改革相互銜接，而且必須與醫(yī)療衛(wèi)生、社保、教育等改革相互結(jié)合，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的改革局面。

（四）實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付制度的法制化和規(guī)范化

建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付比例，完善一般性轉(zhuǎn)移支付體系，同時加強對轉(zhuǎn)移支付資金的指導(dǎo)監(jiān)督，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度彌補財力分配的不足，實現(xiàn)二次分配效率與公平的兼顧。

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（喬天鋒，中國人民銀行蘭州中心支行。韓克恩，中國人民銀行蘭州中心支行。王婷婷，中國人民銀行蘭州中心支行。）endprint