我國(guó)鐵路領(lǐng)域吸引社會(huì)資本的對(duì)策研究

李連成　李名良??

摘要：鐵路領(lǐng)域吸引社會(huì)資本，是我國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革重要舉措。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)資本參與鐵路發(fā)展經(jīng)歷了熱捧、邊緣化和再度重視三個(gè)階段，吸引社會(huì)資本與市場(chǎng)化改革相向而行。結(jié)合我國(guó)鐵路發(fā)展大環(huán)境，本文建議：通過(guò)深化鐵路領(lǐng)域改革、建立支持政策體系，創(chuàng)新“中鐵總+政府+社會(huì)資本”三方合作機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)具有較高市場(chǎng)價(jià)值項(xiàng)目融資工作。

關(guān)鍵詞：鐵路改革社會(huì)資本發(fā)達(dá)國(guó)家

根據(jù)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016）設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016）規(guī)劃目標(biāo)：到2020年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到15萬(wàn)公里，其中高速鐵路3萬(wàn)公里；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到175萬(wàn)公里左右，其中高速鐵路38萬(wàn)公里左右。：“十三五”后四年，我國(guó)每年需要開(kāi)通鐵路6500公里，每年新建成鐵路仍達(dá)5000公里。中國(guó)鐵路總公司2016年年報(bào)顯示，其債務(wù)量近4萬(wàn)億，當(dāng)年還本付息620335億元，繁重的鐵路建設(shè)任務(wù)使中國(guó)鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。分析發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路發(fā)展運(yùn)用社會(huì)資本的階段性特征，總結(jié)吸引社會(huì)資本的基本經(jīng)驗(yàn)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，緩解中國(guó)鐵路總公司鐵路建設(shè)壓力，有利于提高中國(guó)鐵路總公司財(cái)務(wù)可持續(xù)性，有利于我國(guó)鐵路事業(yè)健康發(fā)展，有利于推動(dòng)我國(guó)鐵路市場(chǎng)化改革。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)資本參與鐵路發(fā)展的階段性特征

（一）在成長(zhǎng)階段，社會(huì)資本爭(zhēng)相投資鐵路

工業(yè)化時(shí)期，特別是煤炭、鋼鐵、礦石等大宗貨物需求急劇上漲階段，鐵路運(yùn)量大、成本相對(duì)低的優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，鐵路股票受到社會(huì)資本熱棒。19世紀(jì)末紐約證券交易所上市股票中，鐵路公司股票占了60%。1870年在柏林證券交易所上市證券數(shù)為359支，鐵路股票和債券就有175支，所占比重為488%。1890年日本鐵路股票占全部股票比例為829%，此時(shí)證券業(yè)被稱(chēng)為“鐵路股票時(shí)代”。

（二）在整合階段，社會(huì)資本一度被邊緣化

[JP+2]隨著綜合運(yùn)輸體系變化，鐵路經(jīng)濟(jì)效益大幅下滑，部分線(xiàn)路被拆除，鐵路進(jìn)入行業(yè)整合。在整合階段，除美國(guó)外，大多數(shù)國(guó)家都進(jìn)行了國(guó)有化，比如英國(guó)，在1948年建立了國(guó)有鐵路公司。日本20世紀(jì)40年代左右基本完成了國(guó)有化，1945年私人運(yùn)營(yíng)鐵路占比僅為216%。 法國(guó)1937年對(duì)鐵路進(jìn)行國(guó)有化，到1982年國(guó)家收購(gòu)了全部私有股份，法國(guó)國(guó)家鐵路公司（SNCF）成為國(guó)內(nèi)唯一的鐵路投資建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者。

（三）平穩(wěn)期以后，社會(huì)資本再次受到重視

鐵路發(fā)展進(jìn)入平穩(wěn)期以來(lái)，提高運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和加快高速鐵路建設(shè)，使社會(huì)資本再次受到重視。1994年英國(guó)鐵路實(shí)施民營(yíng)化改革，25家客運(yùn)公司按照地域劃分，公開(kāi)拍賣(mài)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，6家貨運(yùn)公司為私人企業(yè)。20世紀(jì)80年代日本組建了日本鐵路公司集團(tuán)（Japan Railways，簡(jiǎn)稱(chēng)JR），并按地域分為6家客運(yùn)公司，其中3家已經(jīng)成功上市，社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)股票、債券，或者通過(guò)銀行貸款等間接投資方式進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路領(lǐng)域吸引社會(huì)資本的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）市場(chǎng)化為導(dǎo)向的管理體制是社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域前提條件

市場(chǎng)化為導(dǎo)向的管理體制是社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的前提條件。德、英、法、日都有過(guò)較長(zhǎng)一段時(shí)間成立了國(guó)營(yíng)鐵路公司，政府作為鐵路建設(shè)出資人，也是監(jiān)督管理者，最后都以虧損收?qǐng)?。比如，?964年始到1986年，日本國(guó)鐵連年赤字，特別是上世紀(jì)80年代，每年赤字都超過(guò)1兆億日元。然而，在市場(chǎng)化為導(dǎo)向的管理體制下，鐵路有更大自由定價(jià)權(quán)，鐵路盈利能力得到提高，與此同時(shí)，注重鐵路服務(wù)領(lǐng)域微觀主體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的培養(yǎng)，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。

（二）鐵路線(xiàn)路建設(shè)特別是外部性強(qiáng)的項(xiàng)目，政府是資金供給主體

鐵路項(xiàng)目具有一定程度外部性，使鐵路場(chǎng)站和沿線(xiàn)一定范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)與外界聯(lián)系，帶來(lái)更多發(fā)展機(jī)會(huì)。鐵路發(fā)展進(jìn)入平穩(wěn)期以來(lái)，鐵路盈利能力下降，簡(jiǎn)單的支持政策難以補(bǔ)貼鐵路建設(shè)正外部性，特別是一些外部性強(qiáng)的線(xiàn)路，對(duì)沿線(xiàn)和站點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有顯著促進(jìn)作用，社會(huì)資本很難通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得正常資本回報(bào)率，政府資金應(yīng)該在此類(lèi)線(xiàn)路建設(shè)中起主導(dǎo)作用。2005年，日本新干線(xiàn)建設(shè)投資為2115億日元，中央政府財(cái)政撥款706億日元，政府設(shè)立的特殊公法人運(yùn)輸設(shè)施整備事業(yè)團(tuán)投入724 億日元，兩者加和所占比量高達(dá)676%。

（三）線(xiàn)路建設(shè)、客運(yùn)和貨運(yùn)一定程度的分離有利于吸引社會(huì)資本

鐵路具有壟斷特性，鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都有規(guī)模效應(yīng)，只有形成網(wǎng)絡(luò)，才能更好發(fā)揮作用。發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路線(xiàn)路建設(shè)、客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)都有一定程度的分離。美國(guó)是鐵路客運(yùn)與貨運(yùn)分離，貨運(yùn)鐵路公司負(fù)責(zé)大部分鐵路建設(shè)，擁有鐵路線(xiàn)路產(chǎn)權(quán)；日本鐵路客運(yùn)與貨運(yùn)分離，大部鐵路線(xiàn)路歸鐵路客運(yùn)公司所有；英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)成立了專(zhuān)門(mén)的路網(wǎng)公司，但是客運(yùn)與貨運(yùn)分離，并且向路網(wǎng)公司交納線(xiàn)路使用費(fèi)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，鐵路線(xiàn)路建設(shè)與客貨運(yùn)一定程度的分離，可以形成專(zhuān)業(yè)化子領(lǐng)域，社會(huì)資本在其中尋找到盈利機(jī)會(huì)。

（四）合理運(yùn)用多方面的支持政策助推社會(huì)資本參與鐵路線(xiàn)路建設(shè)

發(fā)達(dá)國(guó)家為了吸引社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)，配套了土地、稅收、補(bǔ)貼、資金支持、價(jià)格和路權(quán)等多方面的支持政策。鐵路線(xiàn)路建設(shè)有正外部性，優(yōu)惠政策相當(dāng)于將一定程度的正外部性?xún)?nèi)部化，以此來(lái)鼓勵(lì)鐵路建設(shè)，如法國(guó)增值稅稅率為196%，但對(duì)鐵路客運(yùn)增值稅率為7%。各個(gè)國(guó)家還針對(duì)各自國(guó)情，采取了不同的補(bǔ)貼政策，比如美國(guó)補(bǔ)貼客運(yùn)，日本補(bǔ)貼公益性運(yùn)輸，英國(guó)補(bǔ)貼虧損的客運(yùn)線(xiàn)，德國(guó)補(bǔ)貼短途客運(yùn)。在保障路權(quán)公平競(jìng)爭(zhēng)方面，歐盟出臺(tái)相關(guān)法令，為各成員國(guó)提供統(tǒng)一的政策依據(jù)。

三、政策建議

（一）深化鐵路領(lǐng)域改革，著力破除鐵路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)面臨的三大壁壘

價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)配置資源的核心機(jī)制，深化鐵路價(jià)格管理體制改革，破除鐵路管理“體制壁壘”，給予鐵路運(yùn)輸企業(yè)更大定價(jià)權(quán)。鐵路運(yùn)營(yíng)具有明顯的網(wǎng)絡(luò)性，單條鐵路難以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，社會(huì)資本建設(shè)的線(xiàn)路往往受到歧視，需要出臺(tái)相關(guān)法律保障路權(quán)的公平競(jìng)爭(zhēng)，破除“經(jīng)營(yíng)壁壘”。深化中國(guó)鐵路總公司市場(chǎng)化改革，有序推進(jìn)鐵路線(xiàn)路建設(shè)、客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)一定程度的分離，破除鐵路“壟斷壁壘”。endprint

（二）建立支持政策體系，充分挖掘社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目積極性

鐵路建設(shè)項(xiàng)目具有一定程度正外部性，建立支持政策體系，運(yùn)用土地支持、稅收優(yōu)惠、運(yùn)輸補(bǔ)貼等手段將正外部性?xún)?nèi)部化，有利于引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與鐵路建設(shè)。土地支持政策以保障線(xiàn)路建設(shè)用地為主，同時(shí)為了提高站點(diǎn)土地綜合開(kāi)發(fā)利用效率，適當(dāng)劃定開(kāi)發(fā)范圍。盡早確立稅收優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。根據(jù)運(yùn)輸服務(wù)公益性程度和經(jīng)營(yíng)狀況，給予適當(dāng)運(yùn)輸補(bǔ)貼。

（三）創(chuàng)新投融資模式，建立中鐵總+政府+社會(huì)資本三方合作機(jī)制

在我國(guó)現(xiàn)有鐵路行業(yè)格局中，鐵路項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理都離不開(kāi)中國(guó)鐵路總公司的參與，因此，我國(guó)鐵路領(lǐng)域項(xiàng)目資融模式應(yīng)該是充分調(diào)動(dòng)中國(guó)鐵路總公司、政府和社會(huì)資本三者的積極性，建立激勵(lì)相容機(jī)制，使其發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)。中國(guó)鐵路總公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理方面有規(guī)模優(yōu)勢(shì)和豐厚經(jīng)驗(yàn)；政府在合同設(shè)計(jì)、運(yùn)作監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制方面具有優(yōu)勢(shì)；社會(huì)資本善于利用商業(yè)化運(yùn)作提高項(xiàng)目投資回報(bào)率。

（四）把準(zhǔn)鐵路引資方向，重點(diǎn)推進(jìn)有較高市場(chǎng)價(jià)值項(xiàng)目融資工作

我國(guó)已經(jīng)形成各種交通運(yùn)輸方式合理分工的綜合交通運(yùn)輸體系。2016年鐵路客運(yùn)量占比148%，鐵路貨運(yùn)量占比77%，各種運(yùn)輸方式競(jìng)爭(zhēng)激烈，鐵路發(fā)展已過(guò)快速成長(zhǎng)期，鐵路行業(yè)很難全面性盈利，只有部分線(xiàn)路或業(yè)務(wù)具有市場(chǎng)盈利能力，社會(huì)資本難以成為整個(gè)國(guó)家鐵路建設(shè)的主導(dǎo)者。具有較高市場(chǎng)價(jià)值的線(xiàn)路，是我國(guó)鐵路引資的主要方向。鐵路建設(shè)需要巨額資金，鼓勵(lì)通過(guò)金融市場(chǎng)完成融資任務(wù)。

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〔本文系國(guó)家鐵路局項(xiàng)目“社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域現(xiàn)狀及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KF2016-005）階段性成果?！砮ndprint