社會治理體系創(chuàng)新中的政府轉(zhuǎn)型

摘 要 社會治理是國家治理體系的重要組成部分。“管理”到“治理”，是改革開放和社會矛盾處理過程中經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，順應(yīng)了當(dāng)代公共管理的理念和趨勢，是我國社會領(lǐng)域的一場深刻變革。其中政府轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代社會治理模式的要求之一，重新審視和定位社會治理體系中政府的角色，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)社會治理目標(biāo)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 社會治理 政府轉(zhuǎn)型 角色定位

作者簡介：粘凌燕，煙臺市委黨校，講師。

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.071

在農(nóng)業(yè)時代，統(tǒng)治型社會以維護(hù)統(tǒng)治利益為需要；在工業(yè)時代，管理型社會以維護(hù)社會利益為目的；隨著民眾參與意識的不斷增強，到了后工業(yè)時代，強調(diào)多元主體共同參與、以實現(xiàn)公民權(quán)利為出發(fā)點的治理型社會應(yīng)運而生。在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政歷程中，“治理”一詞首次出現(xiàn)在黨的十八屆三中全會公報中。“管理”到“治理”，順應(yīng)了當(dāng)代公共管理的理念和趨勢，是我國社會領(lǐng)域的一場深刻變革。

一、社會治理中的政府角色定位

重新審視和定位社會治理體系中政府的角色，如何避免政府“錯位”、“缺位”和“越位”，是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的前提。當(dāng)然，普遍的政府角色模式并不存在，政府角色的準(zhǔn)確定位，總是取決于該國市場體系的發(fā)育程度、社會成員自治能力等。就當(dāng)前而言，在社會治理體系中，政府的角色至少應(yīng)該包括：

（一）負(fù)責(zé)者

戴維·奧斯本在《改革政府》中提出：“政府的角色應(yīng)是‘掌舵而不是‘劃槳?！边@也是從20世紀(jì)70年代開始西方各國政府角色重新定位的主要選擇。盡管如此，全球化背景之下的政府，有著其他社會組織無法替代完成的功能，其地位不能有絲毫的減弱，至少在下列方面承擔(dān)著公共責(zé)任：一是保障個人權(quán)利自由和人身安全。政府出于優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的考慮將一部分公共權(quán)力交給社會組織或社會力量承擔(dān)，但是政府應(yīng)當(dāng)對委托人承擔(dān)兜底的責(zé)任；二是維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義?，F(xiàn)代政府壟斷了合法使用暴力的權(quán)力，政府自然有責(zé)任維護(hù)社會穩(wěn)定，合理分配資源，維護(hù)社會公正。政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起維護(hù)、提供社會公平正義的責(zé)任，使公平和正義成為社會治理的價值追求。

（二）組織者

在社會治理體系中，政府擁有分配社會資源的權(quán)力，能夠站在全局角度進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。因此，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)組織安排多元主體的社會治理協(xié)同：一是設(shè)定目標(biāo)。政府可以通過各級反饋等形式設(shè)定更具前瞻性的社會治理目標(biāo)。建立共同準(zhǔn)則，保證多元主體行動目標(biāo)一致；二是組織激勵。培育具有組織性和自主性的社會組織，鼓勵社會組織主動承接政府職能；三是創(chuàng)制體制。向社會治理提供制度支持，堅持自由、平等、公正等原則進(jìn)行制度設(shè)計，建立健全政府和社會資本合作機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用；四是理順關(guān)系。協(xié)調(diào)多元治理主體之間的合作互動，督促不同主體進(jìn)行協(xié)商，以平衡政府和社會力量，形成完善的社會治理體系。

（三）服務(wù)者

從控制到服務(wù)是后工業(yè)時代政府理念更新的必然選擇。如何通過服務(wù)社會來激發(fā)社會活力，也是進(jìn)入 21 世紀(jì)的中國政府面臨的重要課題。要改變傳統(tǒng)的依靠行政命令和管制處理社會事務(wù)的方法，構(gòu)建服務(wù)型政府：一是公共服務(wù)。政府行使權(quán)力的主要目的在于服務(wù)并回應(yīng)公眾的需求，是服務(wù)而不是管制，寓管理于服務(wù)中，與市場和社會組織共同提供公共產(chǎn)品。二是政策保證。政府應(yīng)將社會治理工作的重心放在制定政策和監(jiān)督政策執(zhí)行上面，從政策層面和實際操作層面對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)。三是資金支持。政府應(yīng)該建立合理的運行保障機制，使社會治理體系能夠獲得維持自身發(fā)展的資金支持。

二、社會治理中的政府職能要求

政府職能需要順應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律。全面正確履行政府職能是社會治理體系的中心環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，系統(tǒng)闡述了當(dāng)前正確履行政府職能的總體要求，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，在社會治理體系中更好發(fā)揮作用指明了方向。

（一）職能科學(xué)，權(quán)責(zé)法定

政府職能是指政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)該發(fā)揮的作用。主要包括政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么以及應(yīng)該做的怎么做。應(yīng)該做什么，不該做什么，總的來說就是法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。同時，明確劃分政府與市場的職能邊界，盡量減少政府干預(yù)，保障公共利益最大化；計劃體制下的管制型政府只是動機上的責(zé)任政府，而不是結(jié)果上的責(zé)任政府。因此，凡是市場機制能夠解決的問題，政府不應(yīng)干預(yù)。對于社會組織和社會力量能夠通過自我服務(wù)、自我協(xié)商解決的問題，政府不應(yīng)包辦。對于政府的法定職責(zé)，違法或者不當(dāng)行使權(quán)力必須依法承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）執(zhí)法嚴(yán)明，公開公正

政府執(zhí)法是實施法律的活動。對于政府及其職能部門而言，就是按照法定范圍和法定程序履行自己的職能。政府直接面對社會公眾，無時無刻不在“回應(yīng)”公眾，公開公正是政府行為的應(yīng)有之義，政務(wù)信息透明度越高，善治的程度也就越高。總之，社會治理的有效性取決于政府是否按章施政、依法治理。公平公開、嚴(yán)格執(zhí)法是提高社會治理能力的重要手段。要用敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的法治思維來解決社會治理過程中的問題，引導(dǎo)群眾通過法律途徑解決合理、合法訴求，同時依法處理違法上訪、鬧訪等擾亂社會秩序的行為，提高社會治理的法治化水平。

（三）廉潔高效，守法誠信

協(xié)調(diào)多元治理主體的關(guān)系，提高政府治理效率成為擺在政府面前的突出問題。廉潔高效是服務(wù)型政府的根本要求， 要求政府及其行政人員在提供服務(wù)的過程中，緊緊圍繞公共利益，不濫用公共權(quán)力，時刻保持廉潔并保證服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、高效。總之，市場競爭機制引入社會治理領(lǐng)域之后，廉潔高效、守法誠信的政府不僅可以使其提供的公共服務(wù)更具競爭力，提高政府的公信力，還可以促使社會治理其他主體增強社會責(zé)任感，營造參與社會治理服務(wù)的氛圍，保證每位社會主體可以合理地期待自己的利益。endprint

三、社會治理體系創(chuàng)新要求中政府轉(zhuǎn)型的三個維度

（一）以市場為主導(dǎo)，實現(xiàn)協(xié)同自治

社會治理體系創(chuàng)新視閾下政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，政府與市場、社會在治理機制中發(fā)揮各自功能實現(xiàn)優(yōu)勢互補。場機制具有平等、開放、自由的特點，它所蘊含的權(quán)利本位、契約精神、意思自治等精神和邏輯最初主導(dǎo)和規(guī)范著市場等私領(lǐng)域的交易，之后向社會等公領(lǐng)域滲透。我國30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，就是從高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，同時，市場化也或多或少地成為社會領(lǐng)域改革的重要組成部分。

有效的社會治理建立在政府和市場相結(jié)合的基礎(chǔ)上?！耙诠卜?wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，使公共服務(wù)的供給者實現(xiàn)多元并存，打破政府對公共物品供應(yīng)的壟斷?！?這包括政府向社會和市場放權(quán)和政府向社會力量購買服務(wù)兩方面。這就要求政府職能從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，建立政府主導(dǎo)的、多元立體共同參與的社會治理體系，注重主體間協(xié)調(diào)和合作。由于傳統(tǒng)權(quán)力本位思想的影響，我國民眾還未有較強的公民意識和社會治理能力，政府更應(yīng)該提供社會成員自我治理的各種可能性，在實踐中啟發(fā)社會成員自我服務(wù)、自我管理，提高的自我治理能力。相反，就微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，“唯GDP”的政績考核機制使許多地方政府親市場的傾向十分明顯，導(dǎo)致市場的權(quán)力化和權(quán)力的市場化。因此，政府應(yīng)該與市場保持合理的距離。

（二）以法治為保障，實現(xiàn)良法善治

我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制和中央集權(quán)政治體制形成了強勢的政府?！爸袊谡蝿訂T、力量整合、政策推進(jìn)等方面所具有的強大力量，是世界上任何國家都無法與之相比的?！?我國社會改革是由政府主導(dǎo)的簡政放權(quán)，是政府的自我革命，先天缺乏可以與之抗衡的監(jiān)督力量，極易形成權(quán)大于法，行政權(quán)力“大一統(tǒng)”的政治格局。因此，在社會治理體系創(chuàng)新中，政府應(yīng)考慮“力所能及”，又要考慮“力不能及”，把握好“度的邊界”。這里的“邊界”，就是法治。法治國家要求政府權(quán)力運行必須遵守憲法和法律，以實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的有力制約和權(quán)利對權(quán)力的有效約束。

社會治理體系創(chuàng)新需要在全社會范圍塑造法治精神。一方面，行政權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行為，堅持法無規(guī)定即禁止，權(quán)責(zé)一致的原則。法律因為其超越其他社會控制方式的優(yōu)越性，成為現(xiàn)代社會首要的秩序規(guī)則，依法行政有助于提高政府公信力，為公民積極守法起到示范和帶動作用。另一方面，重視司法在社會治理中的作用。政府帶頭尊重司法，并不會導(dǎo)致行政權(quán)威的降低。通過訴訟實現(xiàn)執(zhí)法，也是政府實現(xiàn)社會控制的一種手段。因為如果行政相對人對行政復(fù)議、行政訴訟缺乏信心，大量案件還是會流入信訪，這不僅提高了社會治理成本，而且制度化地造成了威脅社會穩(wěn)定的潛在危險。法治除了這一工具性價值之外，法治還有自身的價值，這就是通過社會治理的形式合法性和主體行為的合規(guī)范性來實現(xiàn)社會善治的根本價值目標(biāo)，全社會因此成為一個內(nèi)在聯(lián)系的共同體。

（三）以文化為引領(lǐng)，實現(xiàn)內(nèi)化德治

“任何社會中的人們在價值觀上都可能存在差異，但他們必然在社會生活的基本方面形成大體一致的觀念。” 在社會治理體系創(chuàng)新中應(yīng)該遵循社會成員長期形成的生活模式、風(fēng)俗、乃至信仰，這樣人們加入其中才會有一種安全感。對于社會治理而言，文化能夠?qū)⑸鐣呁鸵恢碌囊?guī)范、原則內(nèi)化為個人的行為準(zhǔn)則，規(guī)范指導(dǎo)人的行為，由此形成一定的社會秩序?！吧鲜兰o(jì)六七十年代席卷全國的政治運動，曾給中國社會帶來深重災(zāi)難。這一段彎路給中國人上了深刻的一課?！?這說明“社會控制根植于社會文化，每個民族、每個國家、每個社會所擁有的背景文化是其產(chǎn)生社會控制的根本動力和制度建構(gòu)的重要來源?！?/p>

兩千多年封建社會“德主刑輔”的治國理政方式，孝悌忠信禮義廉恥的道德傳統(tǒng)，以及當(dāng)下以德治國的治國輔助工具，對于中國法治進(jìn)境的意義非比尋常。我們無法通過推行“法治”一刀切的根除在社會治理中從政府到民眾對于“人治”的熱衷；“法律人格化”特征明顯，遵守法律不是出于內(nèi)心對于法治至上的認(rèn)同，而是忌憚于執(zhí)行實施法律的“人”，因此依法治國和以德治國相結(jié)合，在我國有獨特的意義。為政以德是中國傳統(tǒng)文化中重要的政治倫理思想，在現(xiàn)實中體現(xiàn)為行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中對職業(yè)道德和官德的堅守。中國傳統(tǒng)文化中的家族自治模式蘊含了樸素的治理文化，為社會治理提供了豐富的素材，我們必須挖掘獨特的治理傳統(tǒng)和治理優(yōu)勢，借助文化的潛在功能，協(xié)助解決社會發(fā)展中的問題。

注釋：

朱志松.廉潔高效是服務(wù)型政府的根本要求.黨政干部學(xué)刊.2008（2）.16.

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孫忠良.談金融危機下中國模式“強政府”的政治優(yōu)勢.衡水學(xué)院學(xué)報.2010（4）.20.

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