糧食主產(chǎn)區(qū)實施利益補償?shù)膬r值判斷與政策導(dǎo)向*

吳 玲，劉騰謠

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030； 2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030)

·糧食安全·

糧食主產(chǎn)區(qū)實施利益補償?shù)膬r值判斷與政策導(dǎo)向*

吳 玲1， 2，劉騰謠2

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030； 2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150030)

目的糧食安全是世界各國政府普遍關(guān)注的問題，都將其列為重中之重。糧食主產(chǎn)區(qū)是我國糧食生產(chǎn)的核心地帶和關(guān)鍵區(qū)域，為保障國家糧食安全、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，必須從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，實施糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償理念，充分體現(xiàn)社會公平與正義的價值取向和主旨，為糧食安全提供堅實的區(qū)域基礎(chǔ)。方法運用實證分析方法，借助統(tǒng)計年鑒，通過糧食產(chǎn)量、人均糧食產(chǎn)量、糧食播種面積、人均糧食播種面積、人均地區(qū)總產(chǎn)值、地區(qū)財政收入、人均地區(qū)財政收入、城鎮(zhèn)化率、居民人均可支配收入等數(shù)據(jù)分析，比較13個糧食主產(chǎn)區(qū)和7個糧食主銷區(qū)在10年間糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實差距。結(jié)果糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食產(chǎn)量、糧食播種面積等方面的生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢和生產(chǎn)能力顯著，對我國經(jīng)濟社會貢獻巨大； 糧食具有準公共產(chǎn)品的屬性，糧食主產(chǎn)區(qū)需要支付高額的生產(chǎn)費用，承擔運輸成本與儲存成本，無法通過市場獲得補償； 糧食產(chǎn)銷區(qū)之間囿于主體功能與發(fā)展責(zé)任的迥異而導(dǎo)致經(jīng)濟差距較大，主要體現(xiàn)在人均地區(qū)總產(chǎn)值、地區(qū)財政收入、人均地區(qū)財政收入、城鎮(zhèn)化率、居民人均可支配收入等差別。結(jié)論據(jù)此提出，必須實施糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償，需要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)膬r值選擇與國家政策導(dǎo)向：應(yīng)在中央政府、區(qū)域政府層面完善相應(yīng)的政策：一是國家層面制定糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域政策； 二是完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策； 三提高財政轉(zhuǎn)移支付力度與精準度； 四是建立產(chǎn)銷區(qū)利益聯(lián)動機制； 五是加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)等。

利益補償 價值判斷 政策導(dǎo)向 糧食主產(chǎn)區(qū) 糧食主銷區(qū)

0 引言

2001年我國糧食流通體制改革，按照糧食產(chǎn)量年均達到1000 萬t，人均糧食占有量年均達到300kg，并且具有一定的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢的標準，在全國范圍內(nèi)劃分為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、7個主銷區(qū)和11個基本平衡區(qū)。其中13個糧食主產(chǎn)區(qū)是指：遼寧省、河北省、山東省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江西省、湖南省、四川省、河南省、湖北省、江蘇省、安徽省、黑龍江省等； 7個糧食主銷區(qū)是：北京市、天津市、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省等； 11個糧食平衡區(qū)是：山西省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、甘肅省、西藏自治區(qū)、云南省、貴州省、重慶市、廣西壯族自治區(qū)、陜西省、新疆維吾爾自治區(qū)等。根據(jù)國家糧食局2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示： 13個糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重為75.4%，約95%的全國增產(chǎn)糧食來自此區(qū)域，為構(gòu)建我國糧食安全體系做出了卓越的貢獻。

糧食安全是世界普遍關(guān)注的問題，各國政府都將糧食安全列為重中之重。把飯碗牢牢端在自己手上，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。糧食主產(chǎn)區(qū)作為全國糧食生產(chǎn)核心區(qū)和國家糧食安全重要保障區(qū)，面對糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增長難度加大、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)成本大幅度提高、環(huán)境污染嚴重、國際糧食市場風(fēng)險加劇、糧食產(chǎn)銷區(qū)差距加大等挑戰(zhàn)，研究糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)膬r值要義與政策導(dǎo)向，提升主產(chǎn)區(qū)政府“抓糧食”和農(nóng)民“種糧食”的積極性，促進糧食主產(chǎn)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)民增收，進而保障國家糧食安全，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域中亟待研究的重要課題。

實施糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償作為政府比較關(guān)注的實際問題，自然也引起了學(xué)者們的關(guān)注與重視，主要研討了補償?shù)谋匾?、?nèi)容與標準、機制與對策等問題，研究成果豐碩，真知灼見顯著。學(xué)界普遍支持對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償?shù)挠^點，對其為什么補償？如何進行補償？學(xué)者們從不同視角給予了解讀。關(guān)于糧食是準公共產(chǎn)品，具有正外部性的觀點[1-2]； 關(guān)于糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)成本、流通成本[3]與機會成本的討論[4-5]； 關(guān)于糧食是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的視角[6-7]、關(guān)于糧食生產(chǎn)與糧農(nóng)收入、地方政府財政收入之間的相關(guān)性分析[8]； 關(guān)于產(chǎn)銷區(qū)區(qū)域發(fā)展差距的分析[9]等等，凸顯了對糧食主產(chǎn)區(qū)實施利益補償?shù)谋匾匝芯俊?/p>

關(guān)于對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償?shù)膶Σ撸驈耐晟普呓嵌萚9-10]，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制[11]，加大對產(chǎn)糧大縣的利益補償，減少或取消涉農(nóng)資金配套[12]； 或從補償方式角度，以糧食產(chǎn)量為主，種植面積為輔[13]； 構(gòu)建產(chǎn)銷區(qū)之間公平的成本分擔機制[14]； 產(chǎn)銷兩區(qū)“互幫結(jié)對”實行對口援建[15]等提出具體策略，對破解現(xiàn)實問題提供了決策借鑒與依據(jù)。

目前論證糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)谋匾?，多?shù)學(xué)者主要采用個案分析[16-17]，選取產(chǎn)銷區(qū)典型代表分析，如選取河南和廣東作為糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)的代表[18]，將廣東省作為糧食主銷區(qū)、湖南省作為主產(chǎn)區(qū)的研究區(qū)域[19]等，通過對典型研究區(qū)省份的播種面積、糧食產(chǎn)量、財政收入、農(nóng)民收入等數(shù)據(jù)進行分析，運用區(qū)域性的研究結(jié)論，來論證糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)谋匾?。文章試圖在相關(guān)研究基礎(chǔ)上，選取13個糧食主產(chǎn)區(qū)和7個主銷區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從糧食產(chǎn)量、人均糧食產(chǎn)量、糧食播種面積、人均糧食播種面積、地區(qū)總產(chǎn)值、人均地區(qū)總產(chǎn)值、地區(qū)財政收入、人均地區(qū)財政收入、城鎮(zhèn)化率、居民人均可支配收入等角度，試圖客觀、真實地再現(xiàn)研究主題的全貌，獲得普遍性與一般性的研究結(jié)論，說明糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)谋匾耘c重要性。

關(guān)于對糧食主產(chǎn)區(qū)進行利益補償?shù)膶Σ?，論文試圖從制定面向糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域政策，提高財政轉(zhuǎn)移支付力度與精準度、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)等層面進一步補充與完善相關(guān)內(nèi)容。

1 糧食主產(chǎn)區(qū)實施利益補償?shù)膬r值要義

利益在詞典中的解釋是“好處”、“益處”； 補償是指在某方面受到損失，而在其他方面得到彌補。利益補償是指兩個關(guān)聯(lián)主體，一方從另一方獲取了利益，但給對方造成了損失，受益方通過貨幣、實物、政策等手段，按照一定的原則和標準對受損方進行彌補，這是公平分配的一種體現(xiàn)，某種意義上也是利益的再分配，它縮小了經(jīng)濟主體之間的差距，實現(xiàn)了利益均衡。糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償是指，為了保障國家糧食安全，平衡區(qū)域發(fā)展，國家設(shè)定一系列制度安排，目的是調(diào)整國家糧食安全保障中受益方和受損方的利益分配關(guān)系。制度規(guī)定，未盡或未完全糧食安全保障責(zé)任而享受糧食安全保障的利益主體，必須對“超額”完成糧食安全保障責(zé)任并付出“額外”代價的糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者提供利益補償或利益轉(zhuǎn)移，目的是提高糧食主產(chǎn)區(qū)政府的抓糧積極性，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障國家糧食安全。糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償實施充分體現(xiàn)了兼顧社會公平與正義的價值取向和主旨。

目前，糧食主產(chǎn)區(qū)承擔了保障國家糧食生產(chǎn)和糧食安全的重要責(zé)任，喪失了發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)民收入的機會，其利益受到損害。雖然國家不斷出臺扶持政策，但由于糧食及糧食生產(chǎn)的特殊性，糧食主產(chǎn)區(qū)仍然存在發(fā)展緩慢、糧農(nóng)收益不高的問題。目前，如何提高農(nóng)民種糧積極性是大部分理論研究、政策實踐的重點，而如何調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性的研究沒有得到廣泛重視。必須從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，研究實施針對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償政策，建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，平衡區(qū)域發(fā)展，提高農(nóng)民收入，為保障國家糧食安全提供堅實的區(qū)域基礎(chǔ)。

2 糧食主產(chǎn)區(qū)實施利益補償?shù)膬r值判斷

借助統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從糧食產(chǎn)量、人均糧食產(chǎn)量、糧食播種面積、人均糧食播種面積、地區(qū)總產(chǎn)值、人均地區(qū)總產(chǎn)值、地區(qū)財政收入、人均地區(qū)財政收入、城鎮(zhèn)化率、居民人均可支配收入等角度，比較13個糧食主產(chǎn)區(qū)和7個糧食主銷區(qū)在10年間糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況，得出糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量高、貢獻大，但糧食產(chǎn)銷區(qū)之間經(jīng)濟差距較大的結(jié)論，基于糧食準公共產(chǎn)品的屬性，據(jù)此提出實施糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)膬r值判斷。

2.1 糧食主產(chǎn)區(qū)社會貢獻巨大

糧食的安全生產(chǎn)包括總量及人均值兩個方面，糧食生產(chǎn)安全總量包括糧食總產(chǎn)量和糧食播種面積，反映糧食生產(chǎn)的總體水平； 人均值分為人均糧食產(chǎn)量和人均糧食播種面積，主要考察糧食產(chǎn)量及糧食播種面積的平均水平。數(shù)據(jù)表明，糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食產(chǎn)量、糧食播種面積方面所占比重都超過了70%，其生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢和生產(chǎn)能力顯著，為保障國家糧食安全作出貢獻，社會效益巨大。

糧食主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積連年攀升。2004～2013年，全國糧食播種總面積增加了1 038.0萬hm2，但出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性分化，糧食主產(chǎn)區(qū)呈現(xiàn)遞增趨勢，增加了984.45萬hm2，糧食主銷區(qū)則呈現(xiàn)遞減趨勢，減少了72.57萬hm2，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積的比重由69.27%上升到71.66%，糧食主銷區(qū)由6.66%下降為5.40%(表1)，表明糧食主產(chǎn)區(qū)大部分土地都用于糧食生產(chǎn)。

表1 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國糧食播種面積的比較

年份全國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食主銷區(qū)糧食播種面積(億hm2)糧食播種面積(萬hm2)占全國比重(%)糧食播種面積(萬hm2)占全國比重(%)2004101606703875692767711666200510427872568469596808365320061049587373887026681286492007105638761564720959619564200810679376716971846097557120091089867801037158621625702010109876785495714961917564201111057379104071546148555620121112057961727160613595522013111986802320716660454540 數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2005～2014)

表2 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國人均糧食播種面積的比較 hm2/人

糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食播種面積不斷提高。全國、糧食主產(chǎn)區(qū)及糧食主銷區(qū)的人均糧食播種面積分別從2004年的0.078hm2/人、0.091hm2/人、0.030hm2/人變?yōu)?013年的0.082hm2/人、0.102hm2/人、0.023hm2/人。數(shù)據(jù)對比可知，在人口數(shù)量逐年增長的背景下，糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食播種面積總體水平高于全國人均糧食種植面積，表明糧食主產(chǎn)區(qū)為國家貢獻了大量的糧食，而糧食主銷區(qū)則低于全國人均水平(表2)。

糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量持續(xù)增長。2004年全國糧食產(chǎn)量為4.694 69億t，其中，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量為3.411 49億t，占全國糧食產(chǎn)量的72.67%，糧食主銷區(qū)為3450.7萬t，其比重為7.35%。2013年全國糧食產(chǎn)量增長至6.019 38億t，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量增加到4.576 34億t，比重上升至76.03%，而糧食主銷區(qū)則減少到3290.1萬t，比重只有5.50%。10年間，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量增加了1.164 85億t，比重增加了3.36%，糧食主銷區(qū)的糧食產(chǎn)量減少了160.6萬t，比重相應(yīng)減少了1.85%(表3)。

表3 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國糧食產(chǎn)量的比較

年份全國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食主銷區(qū)糧食產(chǎn)量(億t)糧食產(chǎn)量(億t)占全國比重(%)糧食產(chǎn)量(萬t)占全國比重(%)2004469469341149726734507735200548402235443173233415670620064980423682437394352277072007501603376402750431843635200852870939917575503244861420095308213971017481336096332010546477411840753633233608201157120843421576023408959720125895804460987566342295812013601938457634760332901550 數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2005～2014)

表4 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國糧食人均產(chǎn)量的比較 t/人

糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食產(chǎn)量增勢顯著。2004年全國人均糧食產(chǎn)量為0.36t/人，糧食產(chǎn)銷區(qū)分別為0.44t/人和0.15t/人。2013年，全國及糧食主產(chǎn)區(qū)的人均糧食產(chǎn)量分別增加了0.08t/人、0.14t/人，糧食主銷區(qū)則減少了0.03t/人(表4)，糧食主產(chǎn)區(qū)人均糧食產(chǎn)量遠遠高于糧食主銷區(qū)。

2.2 糧食具有正外部效應(yīng)

糧食是一種具有非完全市場性、社會效益性高、政治目標性強等特征的準公共品，它作為生活必需品，需求價格彈性較低，基于國家糧食安全的需要，糧食自給率必須維持在一個較高的產(chǎn)量水平上，當糧食價格低于市場均衡價格時，增產(chǎn)不增收成為可能。糧食的準公共品特性決定了其有效供給無法單純通過市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)，加之糧食生產(chǎn)還要承受自然風(fēng)險、市場風(fēng)險及政策風(fēng)險，而這些風(fēng)險成本也無法通過市場獲得補償。糧食作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其比較利益相對低下，需要政府通過政策手段給予經(jīng)濟補償才能確保糧食的供給。同時糧食又具有典型的正外部效應(yīng)，由于糧食產(chǎn)銷利益分配失衡，造成糧食主產(chǎn)區(qū)所創(chuàng)造的價值和利益隨著糧食的調(diào)出，變相補貼給了糧食主銷區(qū)。具體表現(xiàn)為：一是糧食與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)消費品的價格差。糧食是生活必需品，國家制定了低糧價的政策，價格相對穩(wěn)定，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和工業(yè)消費品的價格呈逐年增長趨勢，隨著糧食主銷區(qū)調(diào)入大量糧食，糧食主產(chǎn)區(qū)購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和工業(yè)消費品，糧食主產(chǎn)區(qū)的利益大量流出。二是糧食與糧食加工產(chǎn)品的價格差。糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的是糧食原料和糧食初級產(chǎn)品，價格低廉，而糧食主銷區(qū)利用低廉的糧食原材料和糧食初級產(chǎn)品進行深加工，生產(chǎn)出高附加值的糧食加工產(chǎn)品，賣到主產(chǎn)區(qū)，利益轉(zhuǎn)移給了糧食主銷區(qū)。三是糧食主產(chǎn)區(qū)承擔高額的糧食生產(chǎn)、儲存和銷售費用。為了保障國家的糧食安全，糧食主產(chǎn)區(qū)需要支付大量的生產(chǎn)費用，承擔糧食的高額運輸成本、儲存成本等，導(dǎo)致“窮省”補貼“富省”，糧食主產(chǎn)區(qū)陷入了“糧食大省、經(jīng)濟弱省、財政窮省”的發(fā)展怪圈。

表5 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國的人均地區(qū)生產(chǎn)總值的比較 萬元/人

2.3 糧食產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展差距顯著

論文選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入、人均地方財政收入、城鎮(zhèn)化率和居民人均可支配收入等指標對比糧食產(chǎn)銷區(qū)和全國水平，考察糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展實績。

糧食主產(chǎn)區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值較低。由于13個糧食主產(chǎn)區(qū)省份明顯多于7個糧食主銷區(qū)，所以比較人均地區(qū)生產(chǎn)總值更具有實際意義。2004年全國人均地區(qū)生產(chǎn)總值為1.233 6萬元/人，糧食主產(chǎn)區(qū)為1.170 0萬元/人，糧食主銷區(qū)為2.389 3萬元/人。2013年全國人均地區(qū)總產(chǎn)值上升至4.190 8萬元/人，糧食主產(chǎn)區(qū)增加到4.483 6萬元/人，糧食主銷區(qū)增長為6.717 2萬元/人。通過數(shù)據(jù)可知， 2004年的糧食主產(chǎn)區(qū)人均地區(qū)總產(chǎn)值低于全國人均水平， 2009年開始超越，但二者差距不大。而糧食主銷區(qū)2004年就高于全國人均水平，到2013年已經(jīng)遠遠超過全國人均水平，產(chǎn)銷區(qū)之間人均總產(chǎn)值差距較大(表5)。

糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政收入遞增緩慢。2004～2013年，全國、糧食主產(chǎn)區(qū)及糧食主銷區(qū)的地方財政收入分別由2004年的11693.37億元、5324.79億元、4711.87億元上升至69011.16億元、34041.13億元、23328.54億元，分別增長了57317.79億元、28716.34億元、18616.67億元(表6)。盡管糧食主產(chǎn)區(qū)包含省份的數(shù)量約是糧食主銷區(qū)的2倍，而糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政收入增加量卻沒有高出多少?？梢?，糧食主產(chǎn)區(qū)地方財政收入的增長速度明顯低于糧食主銷區(qū)。

糧食主產(chǎn)區(qū)人均地方財政收入偏低。2004年全國人均地方財政收入為900元/人，糧食主產(chǎn)區(qū)為688元/人，糧食主銷區(qū)為2 028元/人。2013年全國人均地方財政收入5072元/人，糧食主產(chǎn)區(qū)4307元/人，糧食主銷區(qū)8700元/人(表7)。數(shù)據(jù)分析可見，糧食主產(chǎn)區(qū)人均地方財政收入與主銷區(qū)存在較大差距，且低于全國人均水平。

表6 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國地方財政收入的比較 億元

表7 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國人均地方財政收入的比較 元/人

表8 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國城鎮(zhèn)化率的比較 %

糧食主產(chǎn)區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低。2005年全國城鎮(zhèn)化率為42.99%，糧食主產(chǎn)區(qū)為41.30%，糧食主銷區(qū)為61.47%。2013年全國城鎮(zhèn)化率53.73%，糧食主產(chǎn)區(qū)52.07%，糧食主銷區(qū)69.72%(表8)。數(shù)據(jù)顯示， 2005年糧食主銷區(qū)城鎮(zhèn)化率就超過60%，而糧食主產(chǎn)區(qū)的城鎮(zhèn)化率2012年才開始超過50%。

糧食主產(chǎn)區(qū)居民人均可支配收入不及全國平均水平。2013年全國居民人均可支配收入1.831 080萬元，數(shù)據(jù)顯示，糧食主產(chǎn)區(qū)居民人均可支配收入大部分省份低于全國平均水平(圖1)，而糧食主銷區(qū)絕大部分省份遠高于全國水平，僅有海南省低于全國平均水平。

研究表明，按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，糧食主產(chǎn)區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，從國家層面“剝奪”了推進二、三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)權(quán)限，糧食主產(chǎn)區(qū)的大量耕地與生產(chǎn)要素主要生產(chǎn)比較收益低下的糧食，致使糧食主產(chǎn)區(qū)難以獲得更高的經(jīng)濟收益。因此，中央政府應(yīng)對糧食主產(chǎn)區(qū)因生產(chǎn)糧食而被“剝奪”的機會成本承擔責(zé)任，對為保障國家糧食安全所做出的犧牲進行相應(yīng)補償。糧食作為生活必需品，需求缺乏彈性，糧農(nóng)與主產(chǎn)區(qū)要獲得較高的收入，只有提高糧食價格。但是我國在糧食價格問題并沒有實施“完全的”市場經(jīng)濟，始終存在著宏觀調(diào)控。盡管一直強調(diào)“堅持市場定價原則，探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度”，但在實踐中，糧食最低收購價作為政府“價格調(diào)控”政策，使得糧價難以隨行就市，即便糧食供給小于需求，糧價也不能市場定價——漲價，導(dǎo)致以糧食生產(chǎn)為主業(yè)的主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，也降低了農(nóng)民與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的積極性。因此，從政府層面，需要對因“價格調(diào)控”而導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)者利益損失的部分，進行相應(yīng)的補償。

圖1 糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、全國居民人均可支配收入的比較注： 2013年前，國家統(tǒng)計局分別統(tǒng)計城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶人均收入。2013年起，國家統(tǒng)計局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查，統(tǒng)計了全國居民人均可支配收入，故此處只有2013年數(shù)據(jù)對比

3 完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)恼邔?dǎo)向

制定糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償必須平衡糧食產(chǎn)銷區(qū)公平與效益、權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，中央政府既是糧食產(chǎn)銷區(qū)糧食安全責(zé)任的制定者，又是全體社會成員的代表者，在建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制中起著主導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)作用，應(yīng)該整合現(xiàn)有的各項支持政策，完善針對糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域援助政策。

3.1 制定面向糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域政策

目前，不僅要完善糧食產(chǎn)業(yè)政策，還要制定針對糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域補償政策，國家應(yīng)把普惠性的糧食產(chǎn)業(yè)政策與特惠性的糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域政策結(jié)合起來，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的有機結(jié)合。普惠性的糧食產(chǎn)業(yè)政策支持對象為種糧農(nóng)民，其目的是發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障糧食安全； 特惠性的糧食主產(chǎn)區(qū)政策支持對象為糧食主產(chǎn)區(qū)，目的是鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)糧食，保障主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗，對糧食主產(chǎn)區(qū)實施有差別的財稅政策，適當減少上繳支出，提高糧食加工行業(yè)稅收地方分享比例，培育其自身財力，增強其內(nèi)生發(fā)展能力。當前，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展，只有建立健全面向糧食主產(chǎn)區(qū)的區(qū)域政策，才能從根本上破解糧食主產(chǎn)區(qū)保證糧食生產(chǎn)與推動本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，目的是使糧食主產(chǎn)區(qū)既能保證國家糧食生產(chǎn)與糧食安全，又能加快本地經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)建成小康社會的目標。

3.2 完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策

提高中央財政對產(chǎn)糧大縣的獎勵額度[20]。應(yīng)在現(xiàn)行的中央財政獎勵糧食生產(chǎn)大縣政策基礎(chǔ)上，積極申請糧食生產(chǎn)補助，用來彌補產(chǎn)糧大縣為生產(chǎn)糧食喪失的機會成本，力求糧食主產(chǎn)區(qū)的財政收入達到全國平均水平。具體做法如下：首先，以2014年糧食產(chǎn)量為標準，對維持這一生產(chǎn)水平、保證糧食生產(chǎn)的產(chǎn)糧大縣給予0.01元的糧食補貼和0.02元的商品糧補貼； 其次，以2014年為基礎(chǔ)，對糧食產(chǎn)量增加的產(chǎn)糧大縣實行每增加1kg給予0.4元的糧食補貼。如果平均分配所獲得的糧食生產(chǎn)補助，產(chǎn)糧大縣每年可以得到1億元左右的新增補助，對于黑龍江省的產(chǎn)糧大縣來說，每年有望獲得突破50億元的補助。這樣才能從根本上解決產(chǎn)糧大縣的財政困難，調(diào)動縣級政府抓糧積極性和農(nóng)民種糧積極性； 再次，調(diào)整產(chǎn)糧大縣獎勵因素權(quán)重，可以將獎勵權(quán)重設(shè)定為：糧食產(chǎn)量占60%、糧食商品量占20%、糧食播種面積占20%，這樣既可以保護耕地，穩(wěn)定糧食播種面積，還能增強農(nóng)民種糧積極性，提高糧食生產(chǎn)能力，實現(xiàn)產(chǎn)糧大縣獎勵政策的預(yù)期效果。

3.3 提高財政轉(zhuǎn)移支付力度與精準度

積極爭取財政補貼傾斜額度和優(yōu)惠政策[21]。應(yīng)積極爭取農(nóng)業(yè)項目資金獲得更多的財政補貼傾斜額度，實施大型商品糧基地建設(shè)、優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目，進行中低產(chǎn)田改造、優(yōu)良品種繁育和農(nóng)技推廣等。

糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能，應(yīng)把糧食主體功能區(qū)(糧食主產(chǎn)區(qū))完全視同生態(tài)功能區(qū)，實行特殊的保護政策和財政轉(zhuǎn)移支付政策。建立與糧食耕種面積、糧食調(diào)出率和商品糧率等相關(guān)的農(nóng)業(yè)項目資金分配制度，農(nóng)業(yè)資金的分配要傾向糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食主產(chǎn)區(qū)享有分配高額資金的權(quán)利，徹底取消糧食主產(chǎn)區(qū)政府的糧食風(fēng)險基金和各項配套資金要求，由中央財政統(tǒng)籌解決，減輕糧食主產(chǎn)區(qū)政府的財政負擔。

3.4 建立產(chǎn)銷區(qū)利益聯(lián)動機制

要實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)利益平衡關(guān)系，需要制定糧食主銷區(qū)工業(yè)反哺糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)政策，實現(xiàn)產(chǎn)銷區(qū)合作共贏效果。一是采用對口扶持方式，幫助糧食主產(chǎn)區(qū)進行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、低產(chǎn)田改造、道路修建、農(nóng)民科技培訓(xùn)、工業(yè)項目幫扶等； 在國內(nèi)外糧價大致相當?shù)那疤嵯拢M可能購買主產(chǎn)區(qū)糧食[22]。二是糧食主銷區(qū)將本地區(qū)非農(nóng)用地的土地出讓費中一部分補償給糧食主產(chǎn)區(qū)。由于糧食主銷區(qū)的大部分土地用來發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，為了國家糧食播種面積保持不變，糧食主銷區(qū)可從中提取6%～8%的土地出讓費，通過財政轉(zhuǎn)移的方式支付給糧食主產(chǎn)區(qū)，既穩(wěn)定了國家糧食的播種面積，又彌補了糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟損失。三是糧食主銷區(qū)加大對農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)培養(yǎng)[23-24]。本著“優(yōu)勢互補、互利互惠、利益共享、風(fēng)險共擔”的原則，與糧食主產(chǎn)區(qū)加強合作，主銷區(qū)可以對主產(chǎn)區(qū)投資，建立生產(chǎn)、儲存、加工、銷售基地，聯(lián)合搭建購銷合作平臺，降低主產(chǎn)區(qū)用于保障糧食安全的成本[25]。

3.5 加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)

一是繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投入力度，降低農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本[26-27]。中央財政加大對農(nóng)田、水利等基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展項目投入力度[28]，重點改善農(nóng)田道路與運輸、水利灌溉系統(tǒng)，為糧食生產(chǎn)與收割提供便利條件； 加大對深耕機械的投入力度，改善土壤板結(jié)問題，為播種糧食提供有利條件，提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，增強自我持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。二是加快糧食主產(chǎn)區(qū)公共事業(yè)建設(shè)的進程，提高清潔用水、交通通信、文化教育、醫(yī)療養(yǎng)老、科技推廣、社會救助、環(huán)境衛(wèi)生、廣播電視等一系列公共產(chǎn)品服務(wù)能力，改善居民生活環(huán)境，推進基本公共服務(wù)均等化，尤其要加大教育和科技等基本公共服務(wù)投入，提高糧農(nóng)素質(zhì)和農(nóng)業(yè)科技水平，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力資本，增強糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性持續(xù)發(fā)展能力。三是以糧食生產(chǎn)縣為基礎(chǔ)，整合現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，集中并合理規(guī)劃資金、人力等，以村為單位，進行成片建設(shè)，搞好配套協(xié)調(diào)，提高標準良田的基礎(chǔ)地力。四是實行國家和地方聯(lián)合投資，著重建設(shè)糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)大縣和增產(chǎn)潛力大縣，建立一批具有示范作用、引領(lǐng)作用和輻射帶動作用的產(chǎn)糧基地縣。五是加大糧食主產(chǎn)區(qū)中低產(chǎn)田改造的投入力度，對具有開發(fā)潛力的糧食生產(chǎn)大縣進行重點培養(yǎng)、扶持，提高農(nóng)業(yè)項目區(qū)中對每畝土地的投入，建立具有“集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”特點的糧食核心產(chǎn)區(qū)[29]。

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VALUEJUDGMENTANDPOLICYGUIDANCEOFINTERESTCOMPENSATIONINMAJORGRAIN-PRODUCINGAREAS*

WuLing1， 2，LiuTengyao2

(1.College of Marxism, Northeast Agricultural University, Harbin, Heilongjiang 150030, China； 2.College of Economics and Management, Northeast Agricultural University, Harbin,Heilongjiang 150030, China)

Food security is one of the worldwide universal attention issues.Major grain-producing areas play important roles in ensuring national food security and coordinating regional development. From the perspective of national strategy, establishment and implement of compensation policy for major grain-producing areas is necessary, because the policy can protect the interests of the major grain-producing areas, balance regional development, increase farmers′ income, and provide solid basis for food security. This paper used an empirical analysis method analyzed the economic and social development in major grain producing and consuming provinces in China, based on the statistics data of grain yield, grain output per capita, grain planting area, grain sown area per capita, GDP per capita, provincial revenues, provincial average financial income, urbanization level, and disposable income per capita, etc., and compared the status of the economic and social development of grain production and comsuption in 13 major grain-producing provinces and 7 grain-consuming provinces in past 10 years. The results showed that grain yield, the scale of grain production, and production capacity had significantly contribution to China′s economic and social development. The major grain-producing provinces paid high production cost of transportation and storage but cannot obtain compensation from market. The major grain producing and consuming provinces had a wide gap of economic development, such as GDP per capita, the revenues, the average financial income, the urbanization level, and the disposable income per capita. And thus, it put forward the value judgment of implement and perfection of main grain-producing areas interest compensation, for example, the reward policy for major grain-producing counties need to be improved, the financial transfer payment and its accuracy need to be increased, the benefit-compensation mechanism between grain producing and consuming provinces need to be established, and the construction of agricultural infrastructure and public utilities need to be strengthened.

interest compensation; value judgment; policy guidance; major grain-producing provinces; major grain-consuming provinces

F323.8

A

1005-9121[2017]07001-09

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170701

2016-05-12

吳玲(1970—)，女，黑龍江哈爾濱人，教授、碩士生導(dǎo)師。研究方向：農(nóng)村區(qū)域發(fā)展理論與政策。Email： 88wuling@163.com

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教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究”(12YJAZH157)； 國家軟科學(xué)研究計劃重大合作項目“糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償及其機制創(chuàng)新”(2014GXS2D016)； 國家自然科學(xué)基金項目“東北地區(qū)促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民增收機制及政策研究”(71341049)