重視不夠落實(shí)不夠影響依法行政有效性淺析

劉毅華

人民銀行分支機(jī)構(gòu)依法行政工作主要是遵循“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則開展，重點(diǎn)是在行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果等方面符合合法性、合規(guī)性、有效性，杜絕或減少越位、缺位、不作為、亂作為行為。筆者根據(jù)近年來參加的多次內(nèi)審，對人民銀行分支機(jī)構(gòu)在依法行政工作中存在的組織管理方面、行政許可方面、執(zhí)法檢查方面、行政處罰方面存在的重視不夠、落實(shí)不夠的一些問題進(jìn)行一些粗淺分析，達(dá)到拋磚引玉的作用。

一、分支機(jī)構(gòu)依法行政現(xiàn)狀

依法行政就是要行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力。它的主要內(nèi)涵是：各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。既不失職，又不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，目的在于確保公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。

目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)依法行政事項(xiàng)主要是賬戶開立撤銷變更管理等行政許可；涉及支付結(jié)算、國庫業(yè)務(wù)、反假貨幣、反洗錢、現(xiàn)金收付等執(zhí)法檢查；空頭支票行政處罰；法律事務(wù)部門日常法律事務(wù)等工作。積極遵循“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則開展依法行政工作并取得成效。但分支機(jī)構(gòu)履行依法行政職能方面也存在一些問題：一是部分領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)履行不夠到位；二是決策機(jī)制不夠健全完善，執(zhí)行落實(shí)議事規(guī)則和議事程序不到位，對決策機(jī)制執(zhí)行的規(guī)范性、效果性、程序有影響；三是法律事務(wù)部門內(nèi)部監(jiān)督存在不夠到位；四是未按規(guī)定對行政許可準(zhǔn)予、變更、延續(xù)等信息進(jìn)行公示；五是部分執(zhí)法檢查不符合規(guī)定程序；六是行政處罰事項(xiàng)的立案、調(diào)查、決定、文書送達(dá)等環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，執(zhí)法文書未經(jīng)過法律部門審核。

二、依法行政執(zhí)行中存在問題具體表現(xiàn)

（一）組織機(jī)構(gòu)不夠健全完善，職責(zé)不夠清晰明確，領(lǐng)導(dǎo)管理監(jiān)督落實(shí)不夠到位

第一，有的分支機(jī)構(gòu)未成立依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組、行政處罰委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，或雖已成立但領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室職責(zé)不夠清晰明確，在依法行政工作推進(jìn)前、推進(jìn)中、推進(jìn)后的組織領(lǐng)導(dǎo)、安排布置、監(jiān)督落實(shí)不夠到位。一定程度形成依法行政執(zhí)行中重視不夠，走過場，程序不規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。如領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室研究依法行政工作的會(huì)議記錄較少甚至沒有；依法行政工作計(jì)劃、安排、布置、決定決策、檢查整改意見研究等會(huì)議記錄較少甚至沒有。

第二，分支機(jī)構(gòu)法律事務(wù)部門作為一個(gè)法律事務(wù)日常工作部門，對涉及依法行政的事項(xiàng)在程序過程和完成后審核監(jiān)督弱化，不夠到位。如未嚴(yán)格執(zhí)行依法行政定期檢查制度；執(zhí)法檢查的立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)果處理等環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)督不到位，導(dǎo)致有的執(zhí)法檢查不符合規(guī)定程序要求，如無《檢查方案》、《檢查通知書》送達(dá)回執(zhí)、進(jìn)場時(shí)未按規(guī)定出示執(zhí)法證（無此記錄）、進(jìn)點(diǎn)會(huì)談未履行告知義務(wù)（無《執(zhí)法檢查會(huì)談紀(jì)要》），無《執(zhí)法檢查工作底稿》、《執(zhí)法檢查事實(shí)認(rèn)定書》等；執(zhí)法檢查檔案資料不完整、不規(guī)范；未按規(guī)定制作執(zhí)法檢查工作報(bào)告；部分執(zhí)法檢查對存在的問題未取證；未將執(zhí)法檢查材料立卷歸檔。

第三，未開展行政執(zhí)法評(píng)議考核工作。部分分支機(jī)構(gòu)未開展行政執(zhí)法評(píng)議考核工作。

第四，決策記錄缺失或不完整、不規(guī)范。部分分支機(jī)構(gòu)黨組會(huì)議記錄、行長辦公會(huì)議記錄、行務(wù)會(huì)議記錄有關(guān)研究安排布置決定依法行政工作記錄較少或沒有，對依法行政工作不重視、走過場情況一定程度存在。

第五，部分分支機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格執(zhí)行依法行政案卷評(píng)查制度。未履行對依法行政工作監(jiān)督檢查職責(zé)。

第六，部分分支機(jī)構(gòu)未建立法律事務(wù)登記制度。對涉及法律事務(wù)事項(xiàng)的工作未盡到“法律把關(guān)”和審核的職責(zé)。如執(zhí)法檢查從向被檢查單位發(fā)出檢查通知書到發(fā)出檢查意見書、《租房合同》、《基建合同》、《建筑修繕合同》等。

（二）行政許可事項(xiàng)公示不夠到位，受理、審核、決定等程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)

第一，部分分支機(jī)構(gòu)對行政許可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等進(jìn)行公示不夠全面，更新不及時(shí)。如《中國人民銀行辦公廳關(guān)于取消貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)行政審批項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，從2014年12月4日起，取消貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)行政審批項(xiàng)目。但有的分支機(jī)構(gòu)在行政審批項(xiàng)目已經(jīng)取消3年的2017年在辦公區(qū)域還在公示貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)行政審批項(xiàng)目和流程；辦理銀行結(jié)算賬戶的內(nèi)設(shè)部門名稱原是“基礎(chǔ)業(yè)務(wù)科”，之后變更為“國庫會(huì)計(jì)部”，三年多時(shí)間公示未及時(shí)更新職責(zé)變化、名稱變化。

第二，部分分支機(jī)構(gòu)受理、審核、決定等程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如開立銀行結(jié)算賬戶申請書必要要素記載不全；存在賬戶申請資料不完整、不合規(guī)、材料過期失效、不符合法定條件的申請予以核準(zhǔn)；臨時(shí)賬戶未在申請書上注明有效期；專用存款賬戶未在申請書上注明資金性質(zhì)；未出具其開立基本存款賬戶規(guī)定的證明文件等。

（三）執(zhí)法檢查方面

第一，部分分支機(jī)構(gòu)未對執(zhí)法檢查事項(xiàng)進(jìn)行梳理或未根據(jù)情況變化及時(shí)調(diào)整。如從2014年12月4日起，貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)行政審批項(xiàng)目已經(jīng)取消，但3年之后的相關(guān)部門崗位職責(zé)中對已經(jīng)變化的崗位職責(zé)未進(jìn)行及時(shí)梳理調(diào)整劃分。

第二，部分分支機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查不符合規(guī)定程序要求。部分分支機(jī)構(gòu)或多或少存在以下問題：無《檢查方案》、無《檢查通知書》送達(dá)回執(zhí)、無《執(zhí)法檢查工作底稿》、無《執(zhí)法檢查事實(shí)認(rèn)定書》；未收集相關(guān)書證、物證、電子文件等證據(jù)進(jìn)行取證，并注明證據(jù)的來源，被檢查人未簽字或者蓋章；未按規(guī)定制作執(zhí)法檢查工作報(bào)告等。

第三，執(zhí)法檢查材料未立卷歸檔。部分分支機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法檢查結(jié)束后，未按照《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》將執(zhí)法檢查材料立卷歸檔，妥善保存。實(shí)踐中執(zhí)法檢查資料均由各檢查部門保管，導(dǎo)致部分檢查資料凌亂、不完整、不齊全。

第四，部分分支機(jī)構(gòu)未對本單位執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法崗位職責(zé)進(jìn)行梳理，未制定《行政執(zhí)法崗位職責(zé)目錄表》。

第五，部分分支機(jī)構(gòu)存在未取得行政執(zhí)法資格的人員參與執(zhí)法檢查。endprint

（四）行政處罰方面

部分分支機(jī)構(gòu)行政處罰程序不符合要求。行政處罰事項(xiàng)的立案、調(diào)查、決定、文書送達(dá)等環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。部分分支機(jī)構(gòu)未建立轄內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)報(bào)送空頭支票處理交接情況登記簿；部分分支機(jī)構(gòu)執(zhí)法文書存在明顯錯(cuò)誤，如《行政處罰意見告知書審核意見表》、《免于行政處罰決定書》違法事實(shí)與證據(jù)不符；行政處罰檔案資料不完整，如無收款人諒解書；執(zhí)法文書未經(jīng)過法律部門審核，如《免于行政處罰決定書審核意見表》無法律事務(wù)部門意見和行領(lǐng)導(dǎo)意見。

（五）政務(wù)公開

部分分支機(jī)構(gòu)政務(wù)公開信息量小、覆蓋面窄、更新不及時(shí)，未制定行政執(zhí)法信息公示工作規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案。存在制度層面不能保證工作有效開展。

綜合分析存在以上問題的原因主要是，對依法行政工作重視不夠，領(lǐng)導(dǎo)組織不夠，專門研究布置安排依法行政工作會(huì)議較少。執(zhí)行層學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)掌握相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定不到位，形成在制度執(zhí)行和程序方面存在落實(shí)不到位。監(jiān)督層存在履職不夠到位，未有計(jì)劃有安排定期開展工作，對制度執(zhí)行和程序方面存在問題沒有進(jìn)行提醒、糾正。

三、建議

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好決策機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督作用，推進(jìn)依法行政工作更進(jìn)一步。積極發(fā)揮依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，在組織領(lǐng)導(dǎo)、安排布置、推進(jìn)工作、監(jiān)督檢查方面落實(shí)好依法行政各項(xiàng)職責(zé)。促進(jìn)集體決策執(zhí)法事項(xiàng)范圍、議事規(guī)則和議事程序以及行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制在管理層、執(zhí)行層、監(jiān)督層得到進(jìn)一步認(rèn)同和推進(jìn)。

第二，加強(qiáng)對行政許可依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要求學(xué)習(xí)。結(jié)合實(shí)際開展行政許可事項(xiàng)的受理、審核、決定等的培訓(xùn)和自學(xué)，提升辦理行政許可業(yè)務(wù)的政策水平和業(yè)務(wù)技能，減少或避免行政許可的審核、決定不符合規(guī)定程序要求等情況發(fā)生。

第三，嚴(yán)格操作程序，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的規(guī)范性。執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組和法律事務(wù)部門切實(shí)發(fā)揮好審核監(jiān)督作用，嚴(yán)格執(zhí)行《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》和《云南省綜合執(zhí)法檢查實(shí)施辦法》等規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法檢查程序，減少或避免部分執(zhí)法檢查不符合規(guī)定時(shí)限和程序要求等情況發(fā)生，進(jìn)一步提高執(zhí)法檢查規(guī)范性。

第四，進(jìn)一步健全完善政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組工作職責(zé)，更好服務(wù)于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融。加強(qiáng)政務(wù)公開工作，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政務(wù)信息更新及時(shí)性、可瀏覽性、實(shí)用性，能更多解決需求性，貼近轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融。

第五，加強(qiáng)《中國人民銀行公文處理辦法》的學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)。提高法律文書和文件制定權(quán)威性、嚴(yán)謹(jǐn)性、約束力；減少或避免法律文書和文件制定不嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)威性、約束力不夠等問題的發(fā)生。endprint